監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)銜接機制研究

史鳳林

（山西大學法學院，太原　030006）

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標，就是要建立在黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)，實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。2018年3月20日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、監(jiān)察工作范圍、監(jiān)察職責和權(quán)限、監(jiān)察程序、法律責任等方面進行了初步的法律建構(gòu)。但是，如何在進一步修改和完善相關(guān)法律體系基礎(chǔ)上，形成監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的有效協(xié)調(diào)銜接機制，這既是監(jiān)察體制改革的突破口，也是全面推進依法治國的重要舉措。

一、監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)的憲法定位

根據(jù)2018年憲法修正案第2條的規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，而根據(jù)憲法第3條的規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。由此可見，現(xiàn)行國家權(quán)力的配置呈三角形結(jié)構(gòu)，國家權(quán)力機關(guān)優(yōu)位居上，“一府一委兩院”平行居下。同時，根據(jù)憲法第57條和58條的規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，它的常設(shè)機構(gòu)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。根據(jù)憲法第123條、128條、134條的規(guī)定，國務(wù)院行使國家行政管理權(quán)（或行政執(zhí)法權(quán)），國家監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，均不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。由此可見，“一府一委兩院”之間在憲法上屬于國家權(quán)力機關(guān)之下的分工負責、相互制衡的關(guān)系。

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第5條、6條、7條、10條的有關(guān)規(guī)定：“中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關(guān)?！薄爸腥A人民共和國監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責，并接受監(jiān)督”。“縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作”?？傊?，國家監(jiān)察體制改革的法治框架是要以國家立法權(quán)為核心，形成“一府一委兩院”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，由監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)①。

（一）監(jiān)察權(quán)是最高權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的派生權(quán)和實效化

1.從我國的國體和政體等基本體制架構(gòu)出發(fā)，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是作為最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)的全國人民代表大會及其常委會立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的派生權(quán)。因為，一方面，根據(jù)中華人民共和國憲法全國人大及其常委會既行使國家立法權(quán)，也行使國家最高監(jiān)督權(quán)（所有的國家機關(guān)都對其負責受其監(jiān)督），因此，憲法設(shè)置行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)就是將最高權(quán)力機關(guān)的權(quán)力分解細化，形成相互分工負責和相互制衡權(quán)力結(jié)構(gòu)框架。行政機關(guān)負責法律貫徹執(zhí)行、行使執(zhí)法權(quán)，司法機關(guān)負責法律適用、行使司法權(quán)，監(jiān)察機關(guān)負責法律實施的監(jiān)察和督促，行使監(jiān)察權(quán)。在我國這三種權(quán)力必須分離，歸屬于不同的國家機關(guān)，各司其職相互制衡都對最高權(quán)力機關(guān)負責并接受其監(jiān)督。另一方面，法律效力和法律實效是兩個層面的問題，法律的效力源于立法行為和法律頒布行為，只要法律正式頒布，即產(chǎn)生法律效力；而法律實效源于保障法律實施的監(jiān)督行為，只有法律得到真正貫徹落實，法律才會產(chǎn)生法律實效。因此，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是最高權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督的延伸和實效化。

2.法律實踐中作為國家最高權(quán)力機關(guān)的全國人大及其常委會，雖然下設(shè)許多委員會負責法律實施的監(jiān)督，并通過行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等保障憲法和法律的實施，但事實上全國人大閉會期間或全國人大常委會有限的人力資源必然導致監(jiān)督權(quán)的實際效果不是很到位。而通過設(shè)置監(jiān)察委員會專門行使監(jiān)察權(quán)對行政機關(guān)執(zhí)法行為和司法機關(guān)法律適用行為進行監(jiān)督，就能夠較好地保障法律的真正貫徹實施。因此，監(jiān)察委員會的法律監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是最高權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督的延伸和實效化。

（二）監(jiān)察權(quán)也應(yīng)當對立法權(quán)形成反制和約束力

一個法治國家的主要標志就是一切國家權(quán)力都應(yīng)受到法律正當合理限制。而其正當合理性又主要體現(xiàn)在兩方面：一是國家權(quán)力分配明確具體、沒有交叉重疊；二是各種國家權(quán)力相互之間有效制衡。我國目前以立法權(quán)為核心的“一府兩院”的體制下國家監(jiān)察權(quán)力配置結(jié)構(gòu)既存在同體監(jiān)督的缺陷，也存在異體監(jiān)督不到位或無法產(chǎn)生實效的弊端。因為，首先，行政監(jiān)察、紀檢委、檢察院（反貪污、反瀆職機構(gòu)）三個主體共同行使監(jiān)督權(quán)，必然導致監(jiān)督權(quán)資源分散，甚至存在同體監(jiān)督的缺陷。其次，最高權(quán)力機關(guān)根據(jù)憲法對一切國家權(quán)力機關(guān)及其工作人員實行監(jiān)督，雖然能夠彌補同體監(jiān)督的不足，但有限的監(jiān)督資源往往使得監(jiān)督權(quán)虛置，不能夠產(chǎn)生實效。再次，行政監(jiān)察機構(gòu)不僅存在同體監(jiān)督的缺陷，而且監(jiān)督客體范圍有限。最后，目前我國憲法對違憲審查權(quán)配置，將憲法監(jiān)督實施權(quán)僅僅交由全國人大常委會，缺乏必要制衡，特別是對憲法監(jiān)督實施的不主動行為往往難以有效監(jiān)督。因此，監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，既能克服監(jiān)督資源分散、同體監(jiān)督的缺陷，也對最高權(quán)力機關(guān)及其立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成合理反制和約束力。監(jiān)察權(quán)對立法權(quán)的反制和約束力主要表現(xiàn)在三方面：一是最高權(quán)力機關(guān)及其工作人員也在監(jiān)察委員會監(jiān)督的范圍內(nèi)，其違法違紀和貪污腐敗行為也應(yīng)當接受監(jiān)察委員會的監(jiān)督，這一點在《中華人民共和國監(jiān)察法》第12條第一款已經(jīng)明確。二是監(jiān)察委員會和“一府兩院”一樣，雖然從工作上對權(quán)力機關(guān)負責，受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，但其監(jiān)察權(quán)的具體行使根據(jù)憲法和《中華人民共和國監(jiān)察法》進行，并非完全或個案上都要聽命于權(quán)力機關(guān)。其監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式、程序均依法具有獨立性，這一點在《中華人民共和國監(jiān)察法》第10條已經(jīng)明確。三是監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，也可以對權(quán)力機關(guān)立法和監(jiān)督權(quán)的懈怠行為進行監(jiān)督，甚至可以接受公民法人的違憲審查訴愿后提交全國人大常委會或代表公民法人提請合憲性審查（當然這點需要憲法和監(jiān)察法在監(jiān)察體制改革中最終確認）。

（三）監(jiān)察權(quán)配置應(yīng)當優(yōu)于行政權(quán)和司法權(quán)實行垂直管理體制

根據(jù)2018年《憲法》修正案和《中華人民共和國監(jiān)察法》，監(jiān)察權(quán)應(yīng)當是與行政權(quán)、司法權(quán)平行并列的國家權(quán)力，它們都由同級人大產(chǎn)生，對人大負責、受人大監(jiān)督。但基于監(jiān)察權(quán)的特殊性在權(quán)力配置上應(yīng)當優(yōu)于行政權(quán)和司法權(quán)并實行垂直管理體制，其理由主要包括三方面：一是基于監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的特殊性。眾所周知，行政權(quán)從性質(zhì)上來說是管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)，行政權(quán)設(shè)置的首要價值是行政行為的效率。因此，行政權(quán)行使秉持“效力先定”原則，即在行政復(fù)議、行政裁判沒有改變行政行為之前不終止行政決定的執(zhí)行效力。司法權(quán)是以審判權(quán)為核心的判斷權(quán)、解釋權(quán)、救濟權(quán)，司法權(quán)設(shè)置的首要價值是司法公正。因此，司法權(quán)的行使秉持“被動性、中立性、終局性”原則，即司法機關(guān)進行司法活動或作出裁判結(jié)論必須要做到客觀公正，一旦作出終審裁判即具有法律效力。而監(jiān)察權(quán)是督促權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)，監(jiān)察權(quán)設(shè)置的首要價值是保障監(jiān)察行為的權(quán)威高效。因此，監(jiān)察權(quán)的行使秉持“普遍性、獨立性、主動性”原則，即任何被監(jiān)督對象都要服從監(jiān)督，任何被監(jiān)督單位或個人干涉監(jiān)察的行為都應(yīng)當排除。二是基于監(jiān)察權(quán)功能的特殊性。行政權(quán)主要功能是執(zhí)行公共事務(wù)管理，司法權(quán)的主要功能是解決法律糾紛和爭議，而監(jiān)察權(quán)的主要功能是監(jiān)察和督促國家機關(guān)及其公職人員嚴格遵紀守法，具體包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三個核心功能。三是基于監(jiān)察權(quán)實現(xiàn)方式的特殊性。行政權(quán)的實現(xiàn)方式主要包括行政檢查、行政決定、行政復(fù)議、行政許可、行政強制等單方行為方式。司法權(quán)的實現(xiàn)方式主要包括立案偵查、批捕起訴、審判等雙方或多方互動的訴訟方式。而監(jiān)察權(quán)的實現(xiàn)方式主要包括談話、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等非訴訟方式。總之，基于監(jiān)察權(quán)的特殊性，監(jiān)察權(quán)的配置相對于行政權(quán)和司法權(quán)應(yīng)當優(yōu)位，并實行垂直管理體制。

二、監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)銜接機制的重點目標

根據(jù)我國憲法的國家權(quán)力配置要求和《中華人民共和國監(jiān)察法》的基本要求，監(jiān)察權(quán)行使和實現(xiàn)應(yīng)當符合“一府一委兩院”的體制。圍繞監(jiān)察體制改革的這一目標，完善監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)銜接機制主要應(yīng)突出三方面重要目標：

（一）監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)職責職能協(xié)調(diào)銜接

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第四章第15條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，主要職責是監(jiān)督、調(diào)查、處置，實現(xiàn)“維護憲法和法律法規(guī)；依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；開展廉政建設(shè)和反腐敗工作三方面職能”。根據(jù)《中華人民共和國法院組織法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，司法機關(guān)主要是指行使審判權(quán)的法院、行使監(jiān)督權(quán)的檢察院、行使偵查權(quán)的公安機關(guān)和國家安全機關(guān)。而監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)主要行使批捕起訴權(quán)力。因此，監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)職責職能協(xié)調(diào)銜接主要體現(xiàn)在三方面：一是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在監(jiān)督職責職能方面的銜接。監(jiān)察機關(guān)對一切國家機關(guān)及其公職人員進行全面監(jiān)督（事前、事中、事后全面監(jiān)督）；司法機關(guān)主要對公民和國家機關(guān)及其公職人員違法犯罪行為進行事后監(jiān)督。二是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在調(diào)查職責職能方面的銜接。監(jiān)察機關(guān)對一切國家機關(guān)及其公職人員的違法犯罪行為履行調(diào)查職責職能；司法機關(guān)只對公民違法犯罪行為進行偵查（公安機關(guān)和國家安全機關(guān)負責）依法提起公訴和依法審判，對國家機關(guān)及其公職人員違法犯罪行為依法提起公訴和依法審判。三是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在處置職責職能方面的銜接。監(jiān)察機關(guān)對一切國家機關(guān)及其公職人員的違法行為作出政務(wù)處分，對在行使職權(quán)中存在的問題提出監(jiān)察建議，對履行職責不利、失職失責的領(lǐng)導人進行問責，對涉嫌職務(wù)犯罪的移送起訴；司法機關(guān)只對公民違法犯罪行為進行偵查（公安機關(guān)和國家安全機關(guān)負責）依法提起公訴和依法審判，對國家機關(guān)及其公職人員違法犯罪行為依法提起公訴和依法審判。

（二）監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)銜接

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第16條、17條、18條、19條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對一切國家機關(guān)及其工作人員依法行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)；而司法機關(guān)主要對公民違法犯罪行為行使偵查權(quán)、提起公訴、行使審判權(quán)，對國家機關(guān)及其工作人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪提起公訴、行使審判權(quán)。兩種權(quán)力協(xié)調(diào)和銜接必須保持明確界限：一是監(jiān)察權(quán)行使奉行積極主動原則，司法權(quán)行使奉行消極被動原則。二是司法機關(guān)履行移送調(diào)查處置和協(xié)助調(diào)查義務(wù)。三是監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的行使依據(jù)《刑事訴訟法》實行“分工負責、相互配合、相互制約”的原則。

（三）監(jiān)察程序與司法程序協(xié)調(diào)銜接

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第五章規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，嚴格按照程序開展工作。司法機關(guān)行使偵查權(quán)、批捕起訴權(quán)、審判權(quán)依據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定程序進行。兩種權(quán)力行使程序協(xié)調(diào)和銜接必須既保持明確界限，又實現(xiàn)有效對接，具體包括以下五個方面：一是監(jiān)察機關(guān)在問題線索處置、立案調(diào)查、實施留置措施，對被調(diào)查人員作出政務(wù)處分、提出監(jiān)察建議、進行問責等方面應(yīng)當嚴格依照法定程序進行。對此，司法機關(guān)一般不干涉監(jiān)察活動的具體程序，只針對監(jiān)察機關(guān)及其人員的違法犯罪行為依法進行處理。二是對公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)移送起訴的，司法機關(guān)應(yīng)當嚴格依照《刑事訴訟法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》履行審查起訴、退回補充調(diào)查、報批后作出不起訴決定和依法審判。三是監(jiān)察機關(guān)認為檢察機關(guān)不起訴決定有錯誤時，可以要求復(fù)議。四是監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)方面，應(yīng)當與刑事審判證據(jù)的要求和標準相一致。五是監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人行使詢問、留置、通緝、限制出境等強制措施或?qū)ψC人詢問、對證據(jù)和贓物進行查封、凍結(jié)、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定時應(yīng)當與刑事訴訟程序完全對接。

三、監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)銜接機制的基本架構(gòu)

（一）以監(jiān)察體制為導向建立和形成監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的微觀協(xié)調(diào)銜接機制

監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機制完善是國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)新的兩個重要方面。一般而言，監(jiān)察體制決定制約監(jiān)察機制的存在與功能發(fā)揮，并為機制提供運行框架；監(jiān)察機制保障制約監(jiān)察體制的存續(xù)，并對監(jiān)察體制發(fā)揮作用；監(jiān)察體制與監(jiān)察機制相互影響，相互作用。因此，要建立和形成監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)銜接機制必須以監(jiān)察體制為導向。具體而言，就是要遵循中國特色社會主義的政治體制，以人民代表大會制度為核心，在“一府一委兩院”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系框架下建立和形成以監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)為核心的微觀協(xié)調(diào)銜接機制。

通過前文分析可知，監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)是一個法治國家必須具備的兩類獨立并行、相互制衡的國家權(quán)力，監(jiān)察委員會主要行使國家監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，并以監(jiān)督權(quán)為核心；司法機關(guān)主要行使國家審判權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)并以審判權(quán)為核心。因此，要建立和形成監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)有效的協(xié)調(diào)銜接機制，首先要在我國政治體制框架下按照監(jiān)察體制與司法體制基本要求協(xié)調(diào)銜接。具體而言，兩種權(quán)力既不能出現(xiàn)交叉重疊，也不能出現(xiàn)斷層失聯(lián)。而在監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)之間形成有效的協(xié)調(diào)銜接機制，就是要在兩種權(quán)力分工明確、責任清晰的基礎(chǔ)上，保證在國家權(quán)力運行的空間上、主體上不缺位，時間上、程序上不中斷。具體包括兩方面：

1.監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)與司法機關(guān)的偵查權(quán)和公訴權(quán)相結(jié)合的有效協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建立和形成的第一個集合溝通點是調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)與公訴權(quán)。監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)是指其對國家機關(guān)及其公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查核實的權(quán)力，它與司法機關(guān)的偵查權(quán)和公訴權(quán)的協(xié)調(diào)銜接機制主要體現(xiàn)在以下兩點：（1）監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)與公安機關(guān)偵查權(quán)的協(xié)作銜接機制。監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合，公安機關(guān)依法予以協(xié)助。（2）監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)與司法機關(guān)的案件移送權(quán)的協(xié)作銜接機制。一是審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問題線索應(yīng)當移送監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置；二是被調(diào)查人既涉嫌職務(wù)違法和犯罪行為，又涉嫌其他違法犯罪的，應(yīng)當以監(jiān)察機關(guān)調(diào)查為主，司法機關(guān)予以協(xié)助。

2.監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)與司法機關(guān)的公訴權(quán)相結(jié)合的有效協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)是指其對國家機關(guān)及其公職人員的職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查核實后，認為其存在犯罪事實清楚、證據(jù)充分時，制作起訴意見書移送檢察機關(guān)提起公訴的權(quán)力，它與檢察機關(guān)公訴權(quán)的協(xié)調(diào)銜接機制主要體現(xiàn)在以下四點：（1）監(jiān)察機關(guān)對經(jīng)過調(diào)查后認為被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪需要追究法律責任的，移送檢察機關(guān)提起公訴。（2）檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的公訴意見審查后，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充調(diào)查。（3）檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的公訴意見審查后，認為被調(diào)查人沒有犯罪事實、證據(jù)不足、犯罪行為輕微，可依法作出不起訴決定。（4）監(jiān)察機關(guān)認為檢察機關(guān)不起訴決定有錯誤的，可以要求復(fù)議。

（二）以法治價值目標為導向建立和形成監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的宏觀協(xié)調(diào)銜接機制

法治社會和法治國家承載著多元的價值目標，實現(xiàn)形式法治與實質(zhì)法治是其基本的價值目標。就形式法治而言其承載的主要是形式理性價值：法律普遍平等獲得遵守，主要強調(diào)法律手段方法、法律邏輯、法律程序的合法，主要以合法性為評價標準；而就實質(zhì)法治而言其承載的主要是實質(zhì)理性價值：法律有助于促進社會正義，主要強調(diào)法律目的、法律價值、法律結(jié)果的合理，主要以正當性、合理性為評價標準。按照法治社會和法治國家的價值目標要求合理配置國家權(quán)力也是監(jiān)察體制機制改革的宏觀目標。

1.以形式法治價值目標為基準形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的剛性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察委員會與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建構(gòu)中之所以以形式法治價值目標為基準，其原因主要有三：首先，一切主張法治和厲行法治者的思維邏輯起點都是樹立憲法法律權(quán)威，以社會普遍平等守法為基本理想追求，實現(xiàn)規(guī)則之治和合法預(yù)期。其次，雖然強調(diào)形式法治與實質(zhì)法治統(tǒng)一，規(guī)則之治與良法之治協(xié)調(diào)，但在實踐中對于兩者關(guān)系協(xié)調(diào)上往往難以完美一致。因此，當規(guī)則之治與良法之治的價值目標發(fā)生沖突時，合法性與合理性難以協(xié)調(diào)時，我們雖然不能棄良法和合理性于不顧，但維護規(guī)則權(quán)威性、堅持合法性標準應(yīng)當是基本導向。第三，正義問題也存在實質(zhì)正義和形式正義之分，實質(zhì)正義重點關(guān)注法的目的、價值、結(jié)果、內(nèi)容等問題，而形式正義重點關(guān)注法的手段、邏輯、過程、形式等問題。因此，在實質(zhì)正義和形式正義發(fā)生沖突難以協(xié)調(diào)時，優(yōu)先維護形式正義更容易實現(xiàn)法治價值目標。形式法治的價值目標應(yīng)當是法治社會的價值基準，國家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)也必須遵循此原則。

監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建構(gòu)中的剛性機制，通常是指監(jiān)察權(quán)主體和司法權(quán)主體在行使相應(yīng)的國家權(quán)力過程中根據(jù)現(xiàn)行法律有明確適用標準、不容許自由裁量的系統(tǒng)功能配置措施或運行模式。以形式法治價值目標為基準形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的剛性協(xié)調(diào)銜接機制包括兩方面內(nèi)涵：（1）堅持監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)職能分置原則形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的剛性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察活動中需要司法機關(guān)進行進一步偵查、審查起訴的必須移交司法機關(guān)。具體包括：一是監(jiān)察機關(guān)主要行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)，除特殊情況外不直接替代司法機關(guān)行使偵查權(quán)、公訴權(quán)。二是在監(jiān)察活動中對于被調(diào)查單位或個人的職務(wù)違紀和違法行為查證屬實的可直接行使處分權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)、問責權(quán)；而對于被調(diào)查單位或個人的職務(wù)犯罪行為監(jiān)察機關(guān)必須移交司法機關(guān)依法處理。（2）堅持禁止權(quán)力濫用原則形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的剛性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當做到尊重權(quán)限和程序不越權(quán)，具體包括：一是在監(jiān)察活動中涉及被調(diào)查單位或個人的人身或財產(chǎn)重大利益，必須與司法機關(guān)協(xié)調(diào)方可采取強制措施；二是在監(jiān)察活動中可直接采取強制措施，但必須通過司法協(xié)助完成；三是在監(jiān)察活動中需要證據(jù)保全、扣押贓物等涉及監(jiān)察對象以外的單位或個人人身或財產(chǎn)利益的，必須通過司法程序進行。

2.以實質(zhì)法治價值目標為必要約束形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的柔性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建構(gòu)中之所以以實質(zhì)法治價值目標為必要約束，其原因主要有兩方面：一方面，實質(zhì)法治與形式法治均是法治社會和法治國家的基本目標追求，而且實質(zhì)法治促進社會公平正義的價值目標是法治社會和法治國家的高級目標和理想追求。因此，實質(zhì)法治的價值目標應(yīng)當是法治國家和法治社會的價值理想，國家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)也必須以此為導向。另一方面，實質(zhì)法治的價值目標雖然高遠，但是它是法治國家和法治社會建設(shè)的必要條件。因此，實質(zhì)法治的價值目標應(yīng)當是法治國家和法治社會建設(shè)中不可或缺的，國家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)也必須以此為導向。

監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建構(gòu)中的柔性機制，通常是指監(jiān)察權(quán)主體和司法權(quán)主體在行使相應(yīng)的國家權(quán)力過程中根據(jù)現(xiàn)行法律缺乏具體明確適用標準、容許自由裁量的系統(tǒng)功能配置措施或運行模式。以實質(zhì)法治價值目標為必要約束形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的柔性協(xié)調(diào)銜接機制包括兩方面內(nèi)涵：（1）以實質(zhì)正義為價值導向形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的柔性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察活動中不需要司法機關(guān)進行進一步偵查、審查起訴的案件，為了提高案件調(diào)查質(zhì)量、充分體現(xiàn)公平公正，監(jiān)察機關(guān)可以協(xié)商移交司法機關(guān)或與司法機關(guān)協(xié)作完成。具體包括：一是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)案件，被調(diào)查人違法犯罪事實基本清楚、但違法犯罪證據(jù)仍存在瑕疵，為了全面準確查明案件事實和系統(tǒng)收集證據(jù)，監(jiān)察機關(guān)可以通過與司法機關(guān)協(xié)商，移交司法機關(guān)進一步補充偵查或?qū)彶楣V。二是監(jiān)察機關(guān)未調(diào)查終結(jié)案件，被調(diào)查人違法犯罪事實不清楚、證據(jù)不足，為了全面準確查明案件事實和系統(tǒng)收集證據(jù)，監(jiān)機關(guān)會可以通過與司法機關(guān)協(xié)商，移交司法機關(guān)進一步偵查或?qū)彶楣V。三是當事人向監(jiān)察機關(guān)申訴的涉法信訪案件，監(jiān)察機關(guān)審查認為案件事實認定不清或主要證據(jù)存在明顯瑕疵或?qū)儆诜欠ㄊ占C據(jù)，以及案件法律適用確實有錯誤的，監(jiān)察機關(guān)可以通過與司法機關(guān)協(xié)商，移交司法機關(guān)進一步審查啟動再審。（2）以實質(zhì)合理性為判斷評價標準形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的柔性協(xié)調(diào)銜接機制。監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察活動中現(xiàn)行法律缺失或存在漏洞的案件，為了提高案件調(diào)查質(zhì)量、充分實現(xiàn)公平公正，監(jiān)察機關(guān)可以協(xié)商移交司法機關(guān)審查把關(guān)。具體包括：一是被調(diào)查對象違法犯罪行為屬于“非典型”行為②，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)現(xiàn)行法律難以找到具體明確的法律適用依據(jù)的，可以移交司法機關(guān)處理。二是對于被調(diào)查對象違法犯罪行為現(xiàn)行法律雖然有規(guī)定但存在矛盾，無法選擇具體適用條款的，也可以移交司法機關(guān)處理③。

3.以法治思維和法治方式為保障形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的綜合協(xié)調(diào)銜接機制。法治思維和法治方式是法治社會基本的思維方式，也是深化監(jiān)察體制機制改革必須保持的思維邏輯。監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制建構(gòu)中之所以以法治思維和法治方式為保障，其原因主要有兩個：首先，以法治思維和法治方式為保障能使監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制常態(tài)化、規(guī)范化、定格化，能夠使監(jiān)察體制機制改革和完善保持在法治框架內(nèi)。其次，以法治思維和法治方式為保障能使監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制多元化、立體化。以法治思維和法治方式為保障形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的綜合協(xié)調(diào)銜接機制包括三方面內(nèi)涵：（1）以合法性為思維底線形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的雙向（主動和被動）協(xié)調(diào)銜接機制。法治思維與法治方式的本質(zhì)是合法性思維，而合法性思維對于廣大監(jiān)察干部的基本要求就是要在法治之下、而不是在法治之外、更不是在法治之上想問題、做決策、辦事情。同時，基于合法性思維本身所特有的雙向利導機制，可以使得監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制呈現(xiàn)專業(yè)化、雙向化的特色。具體指：一方面監(jiān)察機關(guān)可以在尊重權(quán)限和程序的基礎(chǔ)上，圍繞其監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的行使與司法機關(guān)偵查權(quán)、公訴權(quán)的行使列出權(quán)力清單，劃定雙方權(quán)力行使的邊界。邊界以內(nèi)鼓勵雙方合作，邊界以外雙方保持尊重。另一方面監(jiān)察機關(guān)在明確責任基礎(chǔ)上，圍繞監(jiān)督、調(diào)查、處置方面的責任與司法機關(guān)偵查、審查起訴方面的責任設(shè)定交接內(nèi)容、交接方式、交接程序，做到監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)銜接通暢，不存在權(quán)力行使的真空區(qū)域，不存在責任承擔的盲區(qū)。（2）以合理性為思維導向形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的多元化協(xié)調(diào)銜接機制。合理性思維既是法治的實質(zhì)價值目標追求，也是法治思維和法治方式的必要約束條件。而合理性思維對于廣大監(jiān)察干部的基本要求就是在遵循合法性思維基礎(chǔ)上，以公平正義為價值導向通過監(jiān)察活動和行使監(jiān)察權(quán)促進社會正義實現(xiàn)；同時，基于合理性思維所特有的善與惡、正義與非正義等辯證多元評價機制，可以使得監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制趨于理性化、多元化。具體指：一是監(jiān)察權(quán)行使過程中如果出現(xiàn)客觀性與合法性、合法性與合理性、普遍公正與個案公正等難以協(xié)調(diào)的情形時，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當會同司法機關(guān)，積極開展專題調(diào)查、專項實驗、專門技術(shù)鑒定、公眾參與、走訪利益群體等方式確保監(jiān)察工作質(zhì)量。二是監(jiān)察權(quán)行使過程中如果出現(xiàn)形式合理與實質(zhì)合理、邏輯合理與價值合理、程序合理與實體合理、手段合理與目的合理、結(jié)論合理與理由合理等難以協(xié)調(diào)的情形時，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當會同司法機關(guān)，充分發(fā)揮專家論證、集體討論、聽證、協(xié)商調(diào)解等機制的作用，確保監(jiān)察工作質(zhì)量。三是建立監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)定期聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作制度，對監(jiān)察工作與司法工作中存在的熱點問題、共性問題、容易出現(xiàn)分歧的問題經(jīng)常交換意見，保證協(xié)調(diào)銜接機制常態(tài)化、規(guī)范化。四是建立監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)溝通的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)平臺，通過信息交流、經(jīng)驗分享、問題提示、決策參考、事件和輿情通報、典型案例評析等機制，推動監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制長效化、常態(tài)化、定格化。（3）以合目的性為思維保障形成監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的立體化協(xié)調(diào)銜接機制。合目的性思維既是法治的基本理念和價值目標，也是法治思維和法治方式的必要約束條件。而合目的性思維對于廣大監(jiān)察干部的基本要求就是以合法性為思維底線，以合理性為思維導向，保障立法意圖、立法價值、立法目的等在法律實施過程中不被扭曲、異化、規(guī)避；同時，基于合目的性思維所特有的逆向評價機制，可以使得監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制趨于立體化。具體指：一是監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中應(yīng)當遵循立法意圖、價值、目的，不得以合法形式規(guī)避法律，不得以合理理由規(guī)避法律。二是監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中應(yīng)當遵循立法意圖、價值、目的，不得以邏輯合理規(guī)避科學結(jié)論，不得以政策、道德、習慣等理念規(guī)避法律。

〔注釋〕

①監(jiān)察權(quán)包括廣義和狹義兩方面：廣義的監(jiān)察權(quán)是指享有法律監(jiān)察權(quán)的國家機關(guān)，依照法定的權(quán)限和程序，對國家機關(guān)及其公職人員活動或行為的合法性、合理性所進行的監(jiān)察和督促活動。狹義的監(jiān)督權(quán)是特指監(jiān)察委員會所具有的與其監(jiān)督功能相對應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，主要指依法對被監(jiān)察對象遵紀守法情況進行監(jiān)察和督促的活動。本文中僅指狹義監(jiān)督權(quán)。

②所謂非典型行為通常是指根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定的犯罪或違法構(gòu)成要件無法完全吻合或某些要件明顯不具備的情況，此類案件一般需要通過實質(zhì)法律推理方能完成，不能直接運用演繹推理完成。

③此種情形通常是指對于監(jiān)察對象違法犯罪行為雖然能夠找到相應(yīng)的法律條款，但存在兩種以上矛盾的規(guī)定難以權(quán)衡認定。

〔參考文獻〕

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〔2〕劉艷紅.中國反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化建構(gòu)〔J〕.中國法學，2016（4）：234-235.