論法治評(píng)估的功能局限與實(shí)踐定位
——基于“法治”與“評(píng)估”的雙重困境*

王 勇

大連海事大學(xué)法學(xué)院副教授

一、法治評(píng)估的實(shí)踐背景及其功能

以2012年為新的里程轉(zhuǎn)折點(diǎn)，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)從以實(shí)現(xiàn)“有法可依”為邏輯起點(diǎn)的法律體系建設(shè)階段轉(zhuǎn)入以“良法善治”為核心要義的法治體系建設(shè)階段。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)從法制到法治的觀念更新，通過(guò)建立法治與現(xiàn)代國(guó)家治理之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，法治成為政府、社會(huì)、市場(chǎng)和國(guó)家的結(jié)構(gòu)性要素（法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家等），更成為一種負(fù)載現(xiàn)代價(jià)值取向的規(guī)范性體系?！胺审w系”向“法治體系”的轉(zhuǎn)向，不僅意味著以立法為核心取向的法治建設(shè)模式向以法律實(shí)施為核心取向的法治模式的轉(zhuǎn)向，更意味著法治建設(shè)將從“規(guī)模擴(kuò)張型”向“質(zhì)量約束型”的轉(zhuǎn)向，意味著法治將實(shí)現(xiàn)由技術(shù)層面建設(shè)向價(jià)值層面建設(shè)的遞進(jìn)。在這種背景下，對(duì)法治建設(shè)的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，及時(shí)有效地對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行必要的調(diào)整，無(wú)疑是法治建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)容。就此而言，探索一種客觀的法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

法治評(píng)估，又稱法治指數(shù)評(píng)估、法治評(píng)估指標(biāo)等，是指以理論與實(shí)踐相結(jié)合的視角，通過(guò)建立一個(gè)客觀的評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)特定區(qū)域的法治發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行描述和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。1參見(jiàn)侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。作為一種可量化操作的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的組成部分，法治評(píng)估指標(biāo)體系是用以反映法治及其相關(guān)組成要素（法律規(guī)則、法律部門、體系、法律意識(shí)、法律思維等）的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況的專業(yè)性指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。法治指數(shù)為評(píng)價(jià)特定區(qū)域的法治化進(jìn)程提供一種計(jì)量性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，法治評(píng)估通過(guò)法治指數(shù)對(duì)法治狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，所以法治評(píng)估、法治指數(shù)、法治計(jì)量分析等概念在實(shí)踐中被同義使用。

追溯法治評(píng)估在我國(guó)的興起，很多學(xué)者都談到域外經(jīng)驗(yàn)的示范，如世界銀行在其“國(guó)別財(cái)富報(bào)告”中對(duì)“法治指數(shù)”的設(shè)計(jì)與強(qiáng)調(diào)，“世界正義工程”把“法治指數(shù)”作為衡量一國(guó)法治狀況的標(biāo)準(zhǔn)，等等。但基于當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)所走過(guò)的特殊歷程，本文認(rèn)為中國(guó)法治評(píng)估所具有的“本土問(wèn)題意識(shí)”更為真實(shí)和深刻，法治建設(shè)中的“中國(guó)”特質(zhì)應(yīng)該在法治評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)中被真正重視起來(lái)。因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估不僅僅是一個(gè)量化指標(biāo)體系的建構(gòu)問(wèn)題，還關(guān)系到“法治”具體化為“中國(guó)法治”后，我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)——基于其“本土法治”、“具體法治”和“基層法治”所具有的個(gè)性結(jié)構(gòu)與特征，及其在實(shí)踐中所具有的獨(dú)特面相。2從學(xué)理意義上，筆者把作為“特色法治”的“中國(guó)法治”這一命題分解為“本土法治”、“具體法治”和“基層法治”等面相和結(jié)構(gòu)性特征。詳見(jiàn)未刊稿《法治、國(guó)家治理與國(guó)家法理學(xué)的建構(gòu)》。這涉及我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)和定位法治評(píng)估的功能。

黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。作為法治建設(shè)的階段性任務(wù)，在社會(huì)主義法律體系基本建成，社會(huì)主義法治體系成為新指向的實(shí)踐背景下，“法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”所具有的實(shí)踐意義，筆者將其概括為一種可能的可喜趨勢(shì)——它可能意味著當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)從“規(guī)模擴(kuò)張型”向“質(zhì)量約束型”邁進(jìn)，意味著我國(guó)的法治建設(shè)將力圖實(shí)現(xiàn)積極建構(gòu)和審慎評(píng)價(jià)的統(tǒng)一。所以，至少?gòu)膽?yīng)然預(yù)期上，法治評(píng)估及其指標(biāo)體系建設(shè)是一項(xiàng)具有反思性和管控性的實(shí)踐工程，它包含著對(duì)法治進(jìn)行校正的可能，就此而言，法治評(píng)估應(yīng)該是法治建設(shè)的一個(gè)內(nèi)在組成部分。

當(dāng)前法治評(píng)估模式的一個(gè)共同特征在于，嘗試通過(guò)計(jì)量的體系和方法為法治建設(shè)提供一個(gè)建設(shè)藍(lán)圖和“審計(jì)”標(biāo)準(zhǔn)。從靜態(tài)的立法到動(dòng)態(tài)的法律實(shí)施，從形式性的規(guī)范體系到權(quán)力制約與權(quán)利保障的實(shí)質(zhì)法治的實(shí)現(xiàn)，法治評(píng)估指標(biāo)體系力圖提供指南和標(biāo)準(zhǔn)。這種指南，是建構(gòu)性與反思性的統(tǒng)一，它既能夠支持從無(wú)到有的立法和法律體系建構(gòu)，也能夠支持對(duì)法律體系內(nèi)在融貫性及法律與社會(huì)之間彼此嵌入與融合的反思性審視和批判，是法治建設(shè)“答卷”的“參考答案”和“閱卷規(guī)程”。它包含了錢弘道教授所指出的類似于“績(jī)效評(píng)估”的治理工具功能，以及擴(kuò)大公眾參與功能，3錢弘道、王朝霞：《論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。同時(shí)也為我們從整體性視角規(guī)劃和改進(jìn)法治提供了一個(gè)決策參數(shù)。就此而言，法治評(píng)估的積極意義，不僅在于這種評(píng)估為法治本身提供了規(guī)劃和評(píng)價(jià)，也為整體性的社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理提供了積極支持。

無(wú)疑，法治評(píng)估的對(duì)象是整體性的法治工程，包括靜態(tài)的規(guī)則體系和動(dòng)態(tài)的運(yùn)行系統(tǒng)。基于法律和法治本身所具有的形式與實(shí)質(zhì)之類型化界分，法治指標(biāo)體系也應(yīng)該反映法治在質(zhì)的規(guī)定性與量的規(guī)定性方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，4參見(jiàn)徐漢明等：《論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。反映法治在規(guī)范體系與價(jià)值理念兩方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。法治評(píng)估指標(biāo)體系是關(guān)于法治的理想規(guī)劃、學(xué)理研究，與法治實(shí)踐的在地化和具體化緊密結(jié)合在一起。但是，在國(guó)內(nèi)法治評(píng)估問(wèn)題研究已經(jīng)興起十余年，研究成果已碩果累累的狀況下，我們可能還需要繼續(xù)追究和處理一個(gè)內(nèi)含于法治評(píng)估議題內(nèi)部的問(wèn)題，即基于法治評(píng)估所具有的規(guī)劃設(shè)計(jì)和績(jī)效檢測(cè)這兩類功能，基于法治評(píng)估集建設(shè)性和反思性于一體的特征，如何確保法治評(píng)估指標(biāo)體系的有效性。在關(guān)于法治指標(biāo)體系的理論研究中，這是一個(gè)前提性問(wèn)題，也是一個(gè)最核心的問(wèn)題，法治評(píng)估指標(biāo)體系的特色和優(yōu)勢(shì)就是把法治問(wèn)題轉(zhuǎn)化為計(jì)量問(wèn)題，從而填充“空白試卷”和提供“閱卷規(guī)范”。

二、法治的內(nèi)在困境與量化評(píng)估的局限

本文在肯定如上所述法治評(píng)估之功能和特征的基礎(chǔ)上，重新提出這一核心疑問(wèn)的目的在于如何最大限度地克服這種詰難，從而真正地實(shí)現(xiàn)中國(guó)法治評(píng)估可能具有的實(shí)踐價(jià)值。本文質(zhì)疑或提醒的理由始于“法治”和“評(píng)估”兩個(gè)方面：第一，法治指標(biāo)體系預(yù)設(shè)了法治的同質(zhì)化，而這一假設(shè)可能是存在問(wèn)題的。同質(zhì)化意味著存在一個(gè)普遍的公理性的法治框架，通過(guò)這一指標(biāo)體系的構(gòu)建與“審計(jì)”，實(shí)現(xiàn)作為具體之一國(guó)法治的法治（a）與作為普遍法治的法治（A）的一致。第二，法治指標(biāo)體系預(yù)設(shè)了法治的均質(zhì)化。這一預(yù)設(shè)也是存在問(wèn)題的。均質(zhì)化意味著法治在時(shí)間、空間、主題和事項(xiàng)等方面的整齊劃一，意味著法律上的差別只是例外性和臨時(shí)性的。如果上述兩個(gè)質(zhì)疑不錯(cuò)，我們?nèi)耘f要回答的問(wèn)題是，既然否定了一般性法治模式和均質(zhì)性法治要素，那么中國(guó)法治作為一種特殊的法治形態(tài)，如何用一個(gè)量化指標(biāo)體系去規(guī)劃和評(píng)價(jià)？換言之，基于“量身定做”的法治評(píng)估指標(biāo)體系，從邏輯上后發(fā)于作為具體法治和本土法治的當(dāng)代中國(guó)法治，那它能發(fā)揮法治規(guī)劃和績(jī)效評(píng)估的功能嗎？

關(guān)注到基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的特殊面相而形諸中國(guó)法治評(píng)估體系的特殊性問(wèn)題，上述關(guān)于同質(zhì)性和均質(zhì)性問(wèn)題的分析將需要作出更為清晰的解釋。一方面,法治本身的內(nèi)在歧義,制約著對(duì)法治進(jìn)行量化評(píng)估的科學(xué)性和有效性，關(guān)于形式法治與實(shí)質(zhì)法治，關(guān)于法律與道德等外在合理性因素的爭(zhēng)論，至少?gòu)牧炕笜?biāo)之構(gòu)建這一層面大大削弱了指標(biāo)體系和量化方法的可能。另一方面，法治的“中國(guó)特色”這一實(shí)踐規(guī)定性，更由于“地方法治”或“區(qū)域法治”漸次成為一種實(shí)踐性倡導(dǎo)，也從我國(guó)法域的范圍內(nèi)提出了法治評(píng)估體系的“央地關(guān)系”問(wèn)題。從法治建設(shè)模式上看，是否應(yīng)該存在這種“央地關(guān)系”的分野，本身就是需要反思的，屬地性的各級(jí)各類法治評(píng)估指標(biāo)體系的競(jìng)相設(shè)計(jì)，可能不是建構(gòu)而是瓦解了作為整全性的當(dāng)代中國(guó)法治的規(guī)劃設(shè)計(jì)與績(jī)效評(píng)估。

量化方法是法治評(píng)估最為核心的一個(gè)特征，其功能在于對(duì)法治狀況進(jìn)行概括性描述、評(píng)價(jià)并在此基礎(chǔ)上為法治改進(jìn)提供指南。作為現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)方法在法學(xué)研究中的應(yīng)用，量化分析方法的適用要求完成對(duì)法治狀況的如下邏輯分析流程：（1）對(duì)法治及法治結(jié)構(gòu)形態(tài)形成一個(gè)整體性的預(yù)期認(rèn)知，即一個(gè)由若干邏輯要素構(gòu)成的整體性法治結(jié)構(gòu)；（2）選擇使用一整套合適的評(píng)估和測(cè)量工具或方法，如訪談、問(wèn)卷等；（3）收集數(shù)據(jù)等實(shí)證材料；（4）比照初始預(yù)期，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析；（5）分析結(jié)果并消化處理。5參見(jiàn)［美］杰克·萊文、詹姆斯·?？怂梗骸渡鐣?huì)研究中的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)學(xué)》，王衛(wèi)東譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第8頁(yè)。

就法治評(píng)估而言，量化分析方法假設(shè)了量化對(duì)象的均質(zhì)化特征，定量評(píng)估的法治，“必須是一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)有序的穩(wěn)定事物，不能由各種不相關(guān)的甚至是相互沖突的成分所組成”。6孟濤：《論法治評(píng)估的三種類型》，載《法學(xué)家》2015年第3期。但在本文看來(lái)，無(wú)論是內(nèi)在視角的分析（關(guān)于形式法治與實(shí)質(zhì)法治的差別），還是從外在視角評(píng)價(jià)法治（道德、政治、經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)法治的影響），法治評(píng)估的量化分析方法都有其難以克服的適用限度，法治與其發(fā)展所處的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間具有高度復(fù)雜的映射與關(guān)聯(lián)關(guān)系，這些結(jié)構(gòu)性要素影響著法治的形式結(jié)構(gòu)與實(shí)質(zhì)價(jià)值，其中的價(jià)值性或觀念性因素，很難對(duì)其進(jìn)行量化考核。

一般而言，在潛在背景上，世界性的法治評(píng)估源于對(duì)“二戰(zhàn)”納粹反法治狀況的反思，源于對(duì)“法律與發(fā)展”運(yùn)動(dòng)中的西方法治移植運(yùn)動(dòng)的檢討。在社會(huì)科學(xué)方法，尤其是測(cè)量方法擴(kuò)至法律和政治領(lǐng)域之后，7參見(jiàn)孟濤：《論法治評(píng)估的三種類型》，載《法學(xué)家》2015年第3期。法治指數(shù)成為一種具有示范性的法治評(píng)估方法。法治指數(shù)的示范性和全球擴(kuò)展，本身就是一種關(guān)于法治的意識(shí)形態(tài)的體現(xiàn)——以法治之有無(wú)和優(yōu)劣來(lái)驗(yàn)證發(fā)展，以一般法治模式評(píng)價(jià)法治的本土化狀況等。

無(wú)論是作為法治量化評(píng)估典范的世界銀行全球治理指數(shù)，還是國(guó)內(nèi)各類法治指標(biāo)體系，量化評(píng)估方法是法治評(píng)估核心特征與方法。如前所述，正是在這個(gè)問(wèn)題上，法治評(píng)估遭遇的質(zhì)疑最為集中。在計(jì)量分析中，分析者使用統(tǒng)計(jì)方法來(lái)檢驗(yàn)關(guān)于社會(huì)事實(shí)的某種本質(zhì)性預(yù)設(shè)，并基于這種統(tǒng)計(jì)，把定量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成關(guān)于分析對(duì)象的描述性術(shù)語(yǔ)，從而為決策提供支持。量化方法把“對(duì)未來(lái)事件的日常預(yù)測(cè)與社會(huì)研究者使用統(tǒng)計(jì)來(lái)檢驗(yàn)關(guān)于社會(huì)事實(shí)本質(zhì)的假設(shè)的工作經(jīng)驗(yàn)聯(lián)系起來(lái)”，量化“有三種不同的測(cè)量等級(jí)：定類等級(jí)，在這個(gè)等級(jí)下數(shù)據(jù)被分類；定序等級(jí)，在這個(gè)等級(jí)下數(shù)據(jù)被排序；定距等級(jí)，在這個(gè)等級(jí)下數(shù)據(jù)被賦值。”8［美］杰克·萊文、詹姆斯·?？怂梗骸渡鐣?huì)研究中的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)學(xué)》，王衛(wèi)東譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第17頁(yè)。

建立科學(xué)的法治指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵就在于保障指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與客觀性。問(wèn)題在于，法治評(píng)估指標(biāo)所倚重的統(tǒng)計(jì)學(xué)方法所承諾的這種科學(xué)性和客觀性能否真實(shí)而完整地兌現(xiàn)。科學(xué)性與客觀性問(wèn)題實(shí)際上是建立在一個(gè)更為基礎(chǔ)的分類之上的，即法治評(píng)估量化指標(biāo)之能與不能的基礎(chǔ)性分類。

法治評(píng)估指標(biāo)是指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一?！爸笜?biāo)體系”體現(xiàn)了法治評(píng)估本身要完成的目標(biāo)與任務(wù)，而“考核標(biāo)準(zhǔn)”則是對(duì)目標(biāo)任務(wù)的量化分解。這里的問(wèn)題在于，對(duì)于無(wú)法量化的指標(biāo)，法治評(píng)估如何進(jìn)行？對(duì)可以量化的指標(biāo)，則涉及科學(xué)與客觀的穩(wěn)定再現(xiàn)問(wèn)題，它包括指標(biāo)設(shè)計(jì)與實(shí)施兩個(gè)方面。在設(shè)計(jì)方面，要求指標(biāo)體系的科學(xué)與客觀，包括內(nèi)部組成要素在微觀、中觀和宏觀層面的分布，做到分類清晰、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)和體系連貫；還包括對(duì)此種可量化指標(biāo)在整體性法治評(píng)估中的評(píng)分?jǐn)?shù)值的設(shè)定，包括外部性分值設(shè)定和內(nèi)部要素分值設(shè)定。在實(shí)施方面，要求實(shí)現(xiàn)對(duì)法治細(xì)節(jié)準(zhǔn)確而全面的抓取。

從法治的具體形態(tài)方面看，任何法治都是具體法治，都是在地法治。在筆者看來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系（簡(jiǎn)稱“特色法治”），是本土法治、具體法治和基層法治的統(tǒng)一，這三者分別對(duì)應(yīng)法治建設(shè)的三個(gè)維度——法治的待決問(wèn)題與建構(gòu)資源，法治的發(fā)生與運(yùn)行形態(tài)，以及法治的具體實(shí)踐與實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景?！霸诜ㄖ沃笖?shù)設(shè)計(jì)過(guò)程中，指標(biāo)的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的量化和細(xì)化、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定、數(shù)據(jù)的搜集方法等都是在定性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。正是因?yàn)閷?duì)法治性質(zhì)界定上的不同，導(dǎo)致不同的法治指數(shù)在進(jìn)行量化時(shí)采用了不同的指標(biāo)體系”。9侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。

法治是“地方性知識(shí)”，這決定了法治評(píng)估的具體與特殊。正如朱景文教授所言，“法治評(píng)估不是簡(jiǎn)單地對(duì)法治發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行量化處理，首先要解決的是對(duì)有著不同社會(huì)結(jié)構(gòu)、處在不同社會(huì)發(fā)展水平的國(guó)家或地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法治評(píng)估的可能性問(wèn)題”。10朱景文：《論法治評(píng)估的類型化》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。本文認(rèn)為，在法治建設(shè)初期，作為具有引領(lǐng)、規(guī)劃法治建設(shè)和檢測(cè)法治成效之功能的法治評(píng)估，應(yīng)該注重其具有全國(guó)普遍性的指標(biāo)體系建設(shè)，使之具有廣泛的示范和引領(lǐng)效應(yīng)，并隨著法治建設(shè)的漸趨成熟，對(duì)作為量化指標(biāo)體系的法治評(píng)估進(jìn)行功能性調(diào)整。這種意見(jiàn)得出的根據(jù)，一則是基于前述法治具有制度之維和精神之維的二元界分，另一原因則在于法治本身具有深刻的國(guó)別和民族底色，但是這種特殊性的底色應(yīng)該存在于作為整體的國(guó)家層面，不能同一邏輯地延伸至地方法律制度建設(shè)實(shí)踐中。也就是說(shuō)，整全性和統(tǒng)一性的法治評(píng)估體系的構(gòu)建和實(shí)踐應(yīng)該努力克服以“區(qū)域法治”之名在地方法治建設(shè)中繼續(xù)放大“特殊性”。否則，在“區(qū)域法治”漸次成為一種法治建設(shè)模式的背景下，量化指標(biāo)體系的適用性也將具有明顯的區(qū)域或地理空間限制。如此一來(lái)，法治評(píng)估指標(biāo)本身的普遍性意義將遭到削弱從而失去了彼此溝通能力。就此而言，不同區(qū)域形成不同的法治評(píng)估指標(biāo)體系，其導(dǎo)向意義就值得質(zhì)疑和反思。

三、當(dāng)前法治評(píng)估模式及其存在的問(wèn)題

浙江省杭州市余杭區(qū)在2007 年出臺(tái)《“法治余杭”量化評(píng)估體系》，成為我國(guó)內(nèi)地第一個(gè)正式對(duì)外發(fā)布的地方法治指數(shù)。2011年，第一個(gè)省會(huì)城市法治指數(shù)——《昆明法治指數(shù)》也正式對(duì)外公布。11參見(jiàn)易衛(wèi)中：《地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系實(shí)證分析》，載《政治與法律》2015年第5期。2010年，《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》印發(fā)，這是全國(guó)第一個(gè)省級(jí)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。必須給予肯定的是，經(jīng)過(guò)較為扎實(shí)的學(xué)理研究，以及各級(jí)地方的法治評(píng)估量化指標(biāo)體系建設(shè)，我國(guó)法治評(píng)估的實(shí)踐取得了不錯(cuò)的成績(jī)，不僅豐富了對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的細(xì)節(jié)認(rèn)知，也推動(dòng)了社會(huì)各層面群體的法治意識(shí)的提升。從評(píng)估主體和評(píng)估內(nèi)容來(lái)劃分，可以把中國(guó)法治評(píng)估分為兩種類型。

第一，根據(jù)評(píng)估主體的不同，分為官方評(píng)估和民間評(píng)估兩類。官方性質(zhì)的法治指標(biāo)體系來(lái)自中央的法治建設(shè)部署和法治建設(shè)績(jī)效考核的要求。在國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，提出了建設(shè)法治政府的要求，同時(shí)明確“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度”，國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中提出法治建設(shè)要有“時(shí)間進(jìn)度安排和可檢驗(yàn)的成果形式”。這些文件對(duì)地方政府及其部門的法治建設(shè)提出了績(jī)效考評(píng)要求。遼寧、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、江蘇、浙江、吉林等省級(jí)政府，沈陽(yáng)、深圳、溫州等地市級(jí)政府，杭州余杭區(qū)、大連中山區(qū)等區(qū)縣陸續(xù)出臺(tái)了區(qū)域性的法治評(píng)估指標(biāo)體系。

民間評(píng)估主要由學(xué)者組織，代表性的有中國(guó)政法大學(xué)法治研究院法治評(píng)估課題組，中國(guó)人民大學(xué)朱景文教授的法治評(píng)估課題組，以及浙江大學(xué)錢弘道教授的課題組等。學(xué)者視角的評(píng)估與分析，整合了理論研究與對(duì)策研究的視角，具有整體性和全局性的特征，但在獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的及時(shí)性與準(zhǔn)確性等方面，民間評(píng)估面臨很大的困難，其水準(zhǔn)也有待繼續(xù)提升。

第二，根據(jù)評(píng)估內(nèi)容的不同，法治評(píng)估可以分為整體性評(píng)估和專業(yè)性評(píng)估，后者如立法評(píng)估、司法評(píng)估等。在這種分類下，目前中國(guó)的法治評(píng)估多是指整體性的政府法治建設(shè)的評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估的主要對(duì)象是各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)推動(dòng)法治建設(shè)的情況，如規(guī)則是否完備，組織是否健全，權(quán)力行使是否規(guī)范，尤其是以界定權(quán)力清單的方式來(lái)評(píng)價(jià)法治建設(shè)的階段性績(jī)效。在法治建設(shè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府主導(dǎo)型的法治評(píng)估，側(cè)重于法律規(guī)范與體系的完備性，法律實(shí)施的規(guī)范性，對(duì)法治中的非制度性要素的關(guān)注相對(duì)薄弱。

在本文看來(lái)，當(dāng)前我國(guó)法治評(píng)估實(shí)踐存在如下一些問(wèn)題或認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

第一，政府主導(dǎo)型評(píng)估與評(píng)估功能縮水。在當(dāng)前的法治評(píng)估實(shí)踐中，法治評(píng)估工作主要由政府直接主導(dǎo)或通過(guò)項(xiàng)目支持及政府購(gòu)買等方式實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)，我們稱為“政府主導(dǎo)型評(píng)估”。以計(jì)量方法為核心的我國(guó)法治評(píng)估研究始于本世紀(jì)之初，如2002年前后北京和上海的部分學(xué)者開(kāi)展的法治評(píng)估的相關(guān)研究工作，這種研究在很大程度上是因應(yīng)“依法治國(guó)”和“依法治市”的戰(zhàn)略目標(biāo)需要，12參見(jiàn)孟濤：《論法治評(píng)估的三種類型》，載《法學(xué)家》2015年第3期。而后所展開(kāi)的各級(jí)各類的法治評(píng)估實(shí)踐，政府主導(dǎo)構(gòu)成了基本模式。政府主導(dǎo)型的法治評(píng)估無(wú)疑會(huì)侵蝕法治評(píng)估所需要的獨(dú)立、中立和客觀立場(chǎng)。如陳林林教授所指出的：“在現(xiàn)階段地方政府的規(guī)劃中，法治指數(shù)的價(jià)值首先是工具性的，最終目的是彰顯或論證地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。誘導(dǎo)性法治建設(shè)，一開(kāi)始就可能是無(wú)本之木。并且，以法治指數(shù)誘導(dǎo)地方政府推進(jìn)法治的構(gòu)想，還有將法治建設(shè)務(wù)虛化、簡(jiǎn)單化的傾向?！?3陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。這種訴諸政府主導(dǎo)的法治評(píng)估模式，主觀上可能會(huì)提升全社會(huì)對(duì)法治評(píng)估工作之重要性的認(rèn)知，但客觀上等于開(kāi)啟了一個(gè)“立法”循環(huán)。通過(guò)中央規(guī)劃的模式推進(jìn)法治評(píng)估，無(wú)異于一個(gè)新的立法，這無(wú)疑會(huì)限制和封閉法治指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的反思性與批判性功能。在本文看來(lái)，法治評(píng)估的基本功能中，類似于審計(jì)意義上的法治評(píng)估功能應(yīng)該被強(qiáng)調(diào)，而這種具有獨(dú)立性和反思性的評(píng)估，應(yīng)該來(lái)自獨(dú)立于政府和其他國(guó)家部門的第三方機(jī)構(gòu)，這既是保持評(píng)估基于獨(dú)立性而有的客觀性需要，也來(lái)自中國(guó)法治發(fā)展類型的變動(dòng)，一種具有廣泛回應(yīng)型法治模式的實(shí)踐。

第二，形式要素型評(píng)估與評(píng)估結(jié)果缺失。理想的評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該充分覆蓋法治的全部結(jié)構(gòu)性要素，既包括以規(guī)則形式表現(xiàn)出來(lái)的法律體系及其運(yùn)行狀況，也應(yīng)該包括規(guī)則制定和實(shí)施過(guò)程中所體現(xiàn)的核心價(jià)值，即法治評(píng)估要顧及以“良法”和“善治”為內(nèi)涵的當(dāng)代中國(guó)法治的實(shí)質(zhì)績(jī)效。當(dāng)前的評(píng)估實(shí)踐中，法治建設(shè)的績(jī)效考核有被化約為規(guī)則指數(shù)和形式制度考評(píng)的傾向，對(duì)法治工作部門之設(shè)置與否及數(shù)量，公權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)崗位的數(shù)量，規(guī)范性文件的數(shù)量，權(quán)力清單的更新與公布，法治宣講與培訓(xùn)的數(shù)量等形式性數(shù)值做數(shù)據(jù)比對(duì)，這種“形式要素型評(píng)估”即使沒(méi)有徹底忽略法治建設(shè)中的主觀性要素，也存在把法治價(jià)值要素人為“客觀化”或“形式化”的趨向。

把法律體系和有關(guān)法治的觀念與價(jià)值體系全部納入法治評(píng)估實(shí)踐，追求全社會(huì)層面的輻射面與涵蓋面，主觀上確實(shí)能夠描述和分析整體性的法治效果，但也有夸大法治要素之積極性意義的嫌疑。比如在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)代中國(guó)，民眾關(guān)于權(quán)力行使、權(quán)利觀念、立法狀況的評(píng)價(jià)，可能并非來(lái)自真實(shí)的知識(shí)和理性的心態(tài)，問(wèn)卷上的問(wèn)題設(shè)置方式就決定了答案的基本結(jié)構(gòu)。民眾對(duì)權(quán)利的理想認(rèn)知與實(shí)際體驗(yàn)，可能因?yàn)橐粋€(gè)非理性的原因，就被其戲謔般地實(shí)際改寫。有效的法治評(píng)估應(yīng)該包括形式性的法治結(jié)構(gòu)要素評(píng)估和實(shí)質(zhì)性的法治價(jià)值要素評(píng)估。理想的法治評(píng)估，需要在指標(biāo)設(shè)計(jì)和分值設(shè)置方面為法治的主觀要素或價(jià)值要素預(yù)留位置。

第三，專注法律型評(píng)估與評(píng)估對(duì)象單一。目前的法治評(píng)估具有高度的封閉性特點(diǎn)，這種封閉性既體現(xiàn)在前述政府直接主導(dǎo)，排除中立的第三方參與，也體現(xiàn)在法治評(píng)估過(guò)于專注法律和法治自身的狀況，使法治評(píng)估在關(guān)注視角和評(píng)估對(duì)象上呈現(xiàn)高度封閉性和單一性的趨向。法治評(píng)估忽略了無(wú)法量化的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等系統(tǒng)中的特殊性因素，而這些要素在法治體系中可能有其對(duì)應(yīng)存在，但也有無(wú)法物化為法治形式的成分。當(dāng)前的法治評(píng)估，往往基于法治的形式性要素進(jìn)行評(píng)估，很難顧及法律與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)，由此止步于對(duì)法治建設(shè)之外顯形式的評(píng)價(jià)，無(wú)法描述、評(píng)價(jià)和反思蟄伏于法治體系背后但同屬法治實(shí)體性結(jié)構(gòu)的深層因素。事實(shí)上，作為現(xiàn)代治理體系的有機(jī)組成部分，對(duì)法治發(fā)展?fàn)顩r的描述與評(píng)價(jià)，需要與相關(guān)社會(huì)結(jié)構(gòu)綜合起來(lái)。在當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的語(yǔ)境下，關(guān)于“良法”與“善治”的實(shí)質(zhì)性評(píng)估指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，并非僅僅來(lái)自于規(guī)則性的法律自身，“良”與“善”具有豐富的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而法治評(píng)估如果真正發(fā)揮其規(guī)劃和檢測(cè)的功能，就需要容納和反映這一內(nèi)容。

除了上述三個(gè)方面的取向之外，當(dāng)前的法治評(píng)估實(shí)踐還可能導(dǎo)致一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)或?qū)嵺`誤區(qū)——基于服務(wù)地方而各自為戰(zhàn)的各級(jí)各類法治評(píng)估，可能導(dǎo)致法律體系或法治體系的分裂。從積極方面表述，我們可以將其描述為法治評(píng)估所具有的績(jī)效審計(jì)功能，能夠把法治建設(shè)納入錦標(biāo)爭(zhēng)奪的序列，從而形成法治發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)格局。但以本文的視角分析，消極的取向更值得我們警惕。因?yàn)?，在?dāng)前法治建設(shè)任務(wù)的“二重分解”模式下，14筆者將當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐模式概括為“二重分解”，第一重分解是中央和地方對(duì)法治建設(shè)的任務(wù)進(jìn)行拆解和分包，形成了法治建設(shè)中的“央地”二元結(jié)構(gòu)。第二重分解是在地方法治建設(shè)中，地方立法權(quán)專注于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和發(fā)展績(jī)效，催生中央強(qiáng)化性要求地方“依法行政”。地方法治建設(shè)的成績(jī)被納入地方整體治理績(jī)效中評(píng)價(jià)。由此，與地方法治指數(shù)相匹配而形成了法治的地方主義，這顯然與我國(guó)法治建設(shè)目標(biāo)是沖突的。盡管這一問(wèn)題并不完全由法治指標(biāo)體系所引發(fā)，而是超大型國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中處理“央地關(guān)系”的一個(gè)階段性選項(xiàng)，但基于法治評(píng)估所具有的法治審計(jì)功能，以及由此與地方立法權(quán)相配合所形成的反向固化，無(wú)疑會(huì)形成“區(qū)域法治”和“行業(yè)法治”的新型“規(guī)則壁壘”。由此，在法治運(yùn)行之最常態(tài)化的基層場(chǎng)域內(nèi)，地方法治評(píng)估指數(shù)，也存在人為地制造法治建設(shè)難題的可能。

四、結(jié)語(yǔ)

如前所述，法治評(píng)估的積極意義是顯而易見(jiàn)的，但這種意義的實(shí)現(xiàn)必須建立在對(duì)“法治”和“評(píng)估”的全面認(rèn)知基礎(chǔ)之上。在“法治政府建設(shè)情況”已經(jīng)成為常規(guī)性的政府工作事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)背景下，15我們可以參閱國(guó)務(wù)院法制辦“首頁(yè)＞信息公開(kāi)＞法治政府建設(shè)＞年度報(bào)告”欄目，歷年的地方政府和國(guó)務(wù)院部門的“法治建設(shè)情況報(bào)告”都以同質(zhì)化的方式發(fā)布。參見(jiàn)http://www.chinalaw.gov.cn/col/col9/index.html，2017年12月6日訪問(wèn)?！胺ㄖ沃笖?shù)能否真的實(shí)現(xiàn)表象與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑”。16侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。季衛(wèi)東教授指出，法治指數(shù)的意義體現(xiàn)為三個(gè)方面，對(duì)不同社會(huì)體制和文化進(jìn)行比較分析，為改造權(quán)力結(jié)構(gòu)提供藍(lán)圖指引，推動(dòng)法治的建設(shè)與績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。17季衛(wèi)東：《秩序與混沌的臨界》，法律出版社2008年版，第55—56頁(yè)。本文認(rèn)為，中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建與規(guī)模性應(yīng)用，它本身所追求的量化之精確性可能并不是最重要的。相反，法治評(píng)估所隱含的反思性功能更具意義，通過(guò)這種具有反思性的“法治審計(jì)”，法治評(píng)估能夠有效地為“規(guī)模擴(kuò)張型”和“政府推進(jìn)型”的法治發(fā)展模式提供理性反思的材料和契機(jī)。另外，也要看到法治評(píng)估本身的局限，不能將其絕對(duì)化，法治評(píng)估指標(biāo)體系，是一個(gè)法治參考數(shù)值，與其他有關(guān)法治的認(rèn)知方式形成知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)和補(bǔ)充，從而最大限度地修正量化數(shù)值本身所難以克服的非包容性缺陷。

系統(tǒng)、科學(xué)和客觀有效的法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，不僅需要觀念認(rèn)知上的共識(shí)，還需要進(jìn)行精密的層級(jí)設(shè)計(jì)。法治評(píng)估的緣起，不應(yīng)該是來(lái)自官方文件的“實(shí)施意見(jiàn)”和績(jī)效考核壓力，而是真實(shí)地來(lái)源于經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。