縱向政治整合理論的層次性
——以政治改革中沖突與機構(gòu)回應(yīng)為視角

原琳琳

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

自國家成為現(xiàn)代政治的主要參與單位之后，政治整合的研究范圍由區(qū)域性的政治整合拓寬為國家層面內(nèi)部的政治整合。有學(xué)者以政治整合的方向與內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，將政治整合劃歸為“橫向政治整合”與“縱向政治整合”。“橫向整合”意指多個平行運作的權(quán)力單位整合成為一個無中心的政治共同體；而“縱向整合”意指國家內(nèi)部占有主導(dǎo)地位的政治力量對其所控制的區(qū)域內(nèi)各種政治力量進行政治整合的過程。政治整合研究中的“橫向整合”與“縱向整合”為政治整合內(nèi)容的進一步細化，提供了更為新穎的視角。本文意圖在縱向政治理論靜態(tài)劃分的基礎(chǔ)上，以政治改革中的沖突與機構(gòu)回應(yīng)為視角，對縱向政治整合的過程進行一個層次性的劃分，以更好地描述和解析政治整合的動態(tài)過程。

一、政治整合的概念解析

可以說，沖突是政治整合的實踐起源。以馬克思主義為代表，恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中指出：“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。國家是承認(rèn)：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家?！盵1]170由此可以看出，馬克思和恩格斯對于國家的定義中“沖突”與“整合”在國家產(chǎn)生及其成長過程中的關(guān)鍵作用。國家的產(chǎn)生是基于社會陷于沖突之中又無力擺脫，故而需要國家力量將沖突與矛盾整合起來，將其控制在一定“秩序”范圍之內(nèi)。

從政治整合研究成果中，可以檢索到的最早研究成果是孫立平于1990年發(fā)表的《異質(zhì)性社會·政治整合·政治穩(wěn)定》[2]一文。自此，“政治整合”成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點對象之一。1985-2016年，中國期刊全文數(shù)據(jù)庫(CNKI)中收錄的以“政治整合”為主題的中文發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計，共計21260篇。關(guān)于“政治整合”研究的內(nèi)容及成果呈不斷上升狀態(tài)，2016年中文發(fā)文量略有下降；但這不表示中國學(xué)者對政治整合研究的淡化或政治整合研究的相關(guān)問題減少。政治整合研究在族際研究和區(qū)域整合研究問題成熟之后，逐漸成為現(xiàn)代國家治理和政治發(fā)展中的重要問題。因而諸多文章中會涉及政治整合問題，但未必會以政治整合為主題發(fā)文。

“政治整合(political integration)”在《布萊克維爾政治制度百科全書》中“意指若干個政治單位結(jié)合成一個整體，這些政治單位原則上不一定是按照地理劃定的，但這一術(shù)語通常是指幾個獨立國家的結(jié)合……其最嚴(yán)格的定義是指兩個或更多的國家合并為一個國家”。[3]492從類型和范圍來看，這一界定側(cè)重于橫向國家間的政治整合。

國內(nèi)對政治整合的研究偏重于縱向方面。2009年上海辭書出版社出版的《政治學(xué)辭典》將這一概念界定為“政治體系消除政治緊張和不安因素，增強政治凝聚力和向心力，加強中央政府的權(quán)威和統(tǒng)治，擴大政治共識的過程。經(jīng)常用來表示擴大把處于分離狀態(tài)的各種政治力量和社會集團結(jié)合進一個統(tǒng)一的政治體系的過程或狀態(tài)”。國內(nèi)學(xué)者孫立平在上述文章中最早使用“政治整合”概念，但并沒有對這一概念進行界定。后來者如談?wù)迷凇墩撋鐣D(zhuǎn)型過程中的政治整合》中把政治整合定義為“把處于分離狀態(tài)的各種社會力量和政治集團結(jié)合進一個統(tǒng)一的政治體系的過程和狀態(tài)”。[4]桑玉成、陳家喜在《群里分化與政治整合》中定義政治整合為“將差異明顯的地域、價值觀念、社會群體、目標(biāo)體系和行為方式進行有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的政治過程。政治整合的推動者是政府和執(zhí)政黨，目的主要是保證在地域、價值觀念、社會成員、目標(biāo)和行為等方面內(nèi)部分化嚴(yán)重的國家或政治體不致出現(xiàn)分裂,實現(xiàn)社會整體的和諧統(tǒng)一”。[5]王彩波、李燕霞在《論制度化政治整合》中將政治整合定義為：“政治整合也稱強制性整合，它包括政治權(quán)力和社會權(quán)力兩部分，是由占優(yōu)勢地位的一方通過建立規(guī)則控制其他參與者而形成的交換模式”。[6]吳曉林《現(xiàn)代化進程中的階層分化與政治整合》將政治整合界定為“占優(yōu)勢地位的政治主體，將不同的社會和政治力量，有機納入到一個統(tǒng)一的中心框架中，實現(xiàn)政治社會一體化，維持社會穩(wěn)定和國家認(rèn)同的過程”。[7]33此外還有其他學(xué)者的定義，茲不一一列舉。

定義雖多，實則大同小異，都是作者嘗試對政治整合進行解析，以明晰其要義。政治整合作為一種政治行為，必然有行為主體、對象、手段方式及行為目的。這一行為既然是政治的，那么權(quán)力、利益及權(quán)利必然貫穿于行為始終。從行為主體來看，在一個政治系統(tǒng)中，最有資格和能力進行政治整合的當(dāng)然是占優(yōu)勢的政治力量，一般情況下為國家，上述定義中基本如此。政治整合的對象是多樣的，上述研究者的定義中涉及到諸如社會力量、政治團體、官僚集團、目標(biāo)群體、政治觀念等等。在此，可以將其分為兩類：觀念和實體。觀念便是不同的政治價值、情感、思想等等；實體則是各種政治力量。雖然觀念要依附于實體存在，但從政治整合的內(nèi)容上區(qū)別對待便于研究。政治整合的方式總體上是對整合對象進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，納入一個中心框架。具體而言則是多樣的，如思想建設(shè)、政策制定、機構(gòu)改革、制度創(chuàng)設(shè)等等。政治整合的目的便是維持政治統(tǒng)治，維護民族、國家的統(tǒng)一，實現(xiàn)政治社會的一體化發(fā)展。

二、縱向政治整合的研究回顧

政治整合研究的學(xué)科分布極廣，涉及政治學(xué)、中國政治與國際政治、行政學(xué)及國家行政管理、政黨政治及馬克思主義、新聞與傳播等多學(xué)科交叉領(lǐng)域研究，因而研究成果眾多。

從事政治整合研究的學(xué)者以研究內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，將政治整合的相關(guān)研究成果劃分為六個內(nèi)容：“一是多民族的國家政治整合；二是政黨整合；三是政治整合歷史和整合思想；四是縱向間政府整合；五是階級分化與政治整合；六是研究統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治整合功能與發(fā)展。”[8]可以看出，政治整合的研究內(nèi)容隨著時代的發(fā)展，學(xué)術(shù)研究內(nèi)容應(yīng)相應(yīng)地得到拓寬。因而，僅以政治整合的研究內(nèi)容作為劃分依據(jù)，可能隨著學(xué)術(shù)研究的不斷拓寬而失去依據(jù)。

近代以來，完成政治整合過程以將沖突與矛盾控制在一定的秩序范圍內(nèi)，是世界各地域各民族的普遍追求，而構(gòu)建國家成為政治整合的目標(biāo)。進入21世紀(jì)后，完成國家整合的現(xiàn)代民族國家達到193個，政治整合在國家建構(gòu)層面基本完成。但國家建構(gòu)的完成并不代表政治整合的結(jié)束。國內(nèi)關(guān)于國家建構(gòu)之后的整合主題亦有討論，或是將國家建構(gòu)之后的政治整合視為一個過程，或是把多民族國家建構(gòu)之后的民族整合作為主題，或是關(guān)注轉(zhuǎn)型改革中的政治整合問題?？傊?，政治整合在國家建構(gòu)層面完成之后，仍然出現(xiàn)沖突和矛盾。因而，在維護國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，整合內(nèi)部的沖突和矛盾，成為政治整合的另一個重要話題?！罢沃刃?、政治沖突與政治整合是一個相互作用和影響的互動體系，他們之間構(gòu)成一個‘沖突—整合—有序—再沖突’的螺旋發(fā)展過程，其中政治沖突是問題，政治整合是手段，政治秩序則是前提和目的?！盵9]在這個整合階段，主導(dǎo)力量是國家，具體方式表現(xiàn)為各種各樣的政治改革。

分析政治整合應(yīng)以政治整體為前提，故而有學(xué)者依據(jù)政治整合的方向和內(nèi)容將政治整合劃歸為兩類，即“橫向政治整合”和“縱向政治整合”?！皺M向政治整合主要指將不同的政治單位整合成一個松散的政治力量以作為一個整體?！盵10]20世紀(jì)90年代早期，將政治整合視為區(qū)域性整合，如洪鐮德的《從經(jīng)濟統(tǒng)合到政治聯(lián)盟——析論歐洲共同體整合的流程》對歐共體的歷史背景、形成、發(fā)展及其未來展望的研究即是如此。之后，國內(nèi)學(xué)者多數(shù)將政治整合視為國家轉(zhuǎn)型期間的統(tǒng)一性整合及其影響因素，如唐秀玲的《論轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟利益分化與政治整合》和桑玉成的《政府間交易對于政治整合的影響》。老問題遇到了新挑戰(zhàn)，新媒體作為21世紀(jì)前20年的重大變化，關(guān)于新媒體之于政治整合的研究也應(yīng)運而生。韓巍在《新媒體背景下的政治整合研究》文中以新媒體為背景，以政治整合為重點來探討政治整合方式的變化以及新媒體因素對政治整合的影響。這些研究都是在政治整合的橫向?qū)用嬲归_的，意指將多個平行運作的權(quán)力單位或集團整合成為一個更大的政治共同體，但不存在政治中心?！翱v向整合主要是已經(jīng)占有了主導(dǎo)地位的政治力量對其所控制的區(qū)域內(nèi)其他各種政治社會力量進行整合的過程?！盵10]也就是意指一個主權(quán)國家范圍之內(nèi)，政府部門如何有效地統(tǒng)合各種力量以增強自己的實力，實現(xiàn)既定的政治目標(biāo)和政治整合的過程。政治整合作為國家治理與政治發(fā)展等諸多問題都繞不過去的對象，使得很多相關(guān)文獻涉及到政治整合的具體方面。如燕繼榮《中國的國家治理現(xiàn)代化：理論建構(gòu)與實踐創(chuàng)新方向》中關(guān)于“推進國家統(tǒng)一性”的“主權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一，還包括民權(quán)統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、司法統(tǒng)一、市場統(tǒng)一等許多要素”。[11]其實質(zhì)就是國家建構(gòu)完成后，國家面對諸多新的變化和“沖突”，如何通過一定的整合措施將其納入到合理的秩序范圍內(nèi)的問題。

縱向政治整合理論的嘗試為如何看待國家內(nèi)部的政治整合提供了一個新的視角。政治整合當(dāng)然存在縱向的整合問題，但僅指明政治整合的主體、手段與特征是遠遠無法深入認(rèn)識縱向整合中的問題的。

因而，當(dāng)前的政治整合的相關(guān)研究或是因為研究內(nèi)容的拓寬，或是因為劃分依據(jù)合理但不深入，僅對主體與對象的靜態(tài)關(guān)系作出說明和解釋，無法闡明政治整合作為一個系統(tǒng)的動態(tài)發(fā)展過程。因而提供關(guān)于政治整合的一般性理論成為下一步政治整合研究迫切的研究重點。

三、縱向政治整合的層次性

政治整合以政治整體為前提，只有在承認(rèn)政治系統(tǒng)是一個由各自不同的結(jié)構(gòu)和層次構(gòu)成的系統(tǒng)結(jié)合起來的復(fù)雜的整體下，才可以準(zhǔn)確理解政治整合的涵義。因此，以結(jié)構(gòu)和層次來統(tǒng)領(lǐng)政治整合研究中的諸多內(nèi)容和方向等問題，構(gòu)建一般性的政治整合理論便成為可能。

(一)政治行為的層次性

結(jié)構(gòu)一般意指一個體系的組織安排，它反映了整體各組成要素之間的相互依存關(guān)系?，F(xiàn)代政治學(xué)將整個社會政治生活看成是一個龐大而又復(fù)雜的體系，在這個體系中，不同的機構(gòu)、組織、團體和個人形成一個互相關(guān)聯(lián)的政治結(jié)構(gòu)。而層次則是系統(tǒng)內(nèi)部及其功能所固有的等級次序，結(jié)構(gòu)與層次共同構(gòu)成了系統(tǒng)。

政治結(jié)構(gòu)分析是現(xiàn)代政治學(xué)研究的一個重要途徑和方法，通過政治結(jié)構(gòu)分析，我們可以對政治生活和政治系統(tǒng)進行結(jié)構(gòu)性的解剖，從而了解整個政治系統(tǒng)的構(gòu)成，以及各組成要素在整個系統(tǒng)中的地位和作用，進而在組織生活的過程中，做出合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整和安排。[12]結(jié)構(gòu)作為系統(tǒng)的功能載體，其作用在于構(gòu)成整個系統(tǒng)。在此，“做出合理的結(jié)構(gòu)調(diào)整和安排”體現(xiàn)的就是結(jié)構(gòu)的層次問題。

層次性問題常見于各種各樣的社會科學(xué)研究之中，如馬斯洛的需要層次理論，以需要的層級高低將需要劃歸為五個層級，由低級層次到高級層次分別為：生理需求(Physiological needs)、安全需求(Safety needs)、愛和歸屬感(Love and belonging)、尊重(Esteem)和自我實現(xiàn)Self-actualization)。馬斯洛的需要層次理論為更好地理解和認(rèn)知人的需求提供了很好的理論解釋。

相對應(yīng)地，人的行為也如政治行為具有一定的層次性。簡單地說，政治行為是公民作為個人或團體參與政治過程中所采取的行動。[13]200按照政治行為的政府政治行為與非政府政治行為的一般分類，可以將政治行為劃分為政治管理行為與政治參與行為。這兩者之間具有一定的對應(yīng)關(guān)系。政治管理行為被看作是自上而下的實施資源分配和“治國理政”的活動，而政治參與行為被定義為自下而上地爭取資源的活動。

政治學(xué)對政治行為的分析與研究建立在政治動機與政治行為的基本假設(shè)之上，認(rèn)為微觀層面的個人的政治行為動機可以劃歸為：認(rèn)同、要求、期待和評價等基本分析單位。因而，政治行為是具有一定的層次性的。

(二)政治整合的層次劃分依據(jù)

沖突作為政治整合中的關(guān)鍵詞，其存在于政治整合的各個階段之中。在國家建構(gòu)的過程中，政治整合是為了避免社會的各種力量消亡于沖突和矛盾之中，故而產(chǎn)生了國家。人類的發(fā)展歷史表明，即使在國家建構(gòu)完成之后，沖突依舊存在。經(jīng)濟沖突、文化沖突和政治沖突充斥著整個人類文明的發(fā)展史，政治沖突作為其中一項，也是一個普遍而重要的政治現(xiàn)象。人類社會自有政治現(xiàn)象以來，政治沖突便隨之而至。因而，現(xiàn)代國家合理地判斷沖突的程度，并以適當(dāng)?shù)母母锎胧p緩沖突或解決沖突，使之成為“安全閥”而非消亡國家的“導(dǎo)火索”，成為現(xiàn)代國家政治改革中的重點工作。

政治沖突作為政治整合中的關(guān)鍵詞，其存在于各種各樣的社會事件和人群團體中。即使完成國家建構(gòu)之后，政治沖突仍然會出現(xiàn)在國家的發(fā)展過程之中，但不至于使國家這個整合體消散。政治整合的層次性體現(xiàn)在國家成長和發(fā)展層面：政治沖突和社會矛盾倒逼與政府回應(yīng)之間存在層次性對應(yīng)關(guān)系。所以說，政治整合是個具有層次的過程，在這個過程中政治整合行為由淺入深或由下而上不斷進行。

四、縱向政治整合的四個層次

政治整合的四個層面是本文分析的基本框架。對政治整合進行不同層面的解析，啟發(fā)自政治系統(tǒng)論。在《政治生活的系統(tǒng)分析》中，伊斯頓將社會對政治系統(tǒng)的支持分為當(dāng)局、典則與政治共同體三個層面，對合法性的分析亦是如此。無論從理論還是現(xiàn)實政治行為都可以發(fā)現(xiàn)，任何政治行為都是有層面的。不同層面的政治沖突，需要不同的政治整合行為。例如，對于一個要求實行多黨制的政治團體而言，無論在機構(gòu)層面進行何種改革都不能滿足其要求。而對于只需進行機構(gòu)改革的政治訴求來說，就沒有必要進行政治制度上的改變。同時，本文的一個重要概念——政治過程，是借自阿爾蒙德的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》。但是本文并不采用系統(tǒng)論的分析方法和框架，因為系統(tǒng)論忽視國家和政治制度，而這對于政治改革和制度轉(zhuǎn)型來講卻是至關(guān)重要的。

那么，政治整合可分為哪些層次呢？從政治改革的發(fā)展過程和政治行為的邏輯順序來看，首先要在政治過程上進行整合，明確回應(yīng)社會政治力量的要求，形成改革的共識和政策。既而進行機構(gòu)的整合，建立滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要的行政體制，同時在官僚系統(tǒng)內(nèi)部合理分配權(quán)力，為政治改革挪出充分的空間。接著便是制度整合，吸納新的力量，在整個社會重新分配權(quán)益。最后如有必要，須深入到共同體層面，構(gòu)建對統(tǒng)一共同體的認(rèn)同。因此，本文將政治整合分為四個層面：政治過程整合、政治機構(gòu)整合、政治制度整合、共同體整合。這四個層面便是本文的分析框架。

現(xiàn)代國家的政治整合依據(jù)矛盾大小和沖突程度為標(biāo)準(zhǔn)，政治主體對于“問題倒逼式”改革中的反應(yīng)層級，政治主體在國家范圍內(nèi)體現(xiàn)為各種各樣的個體、單位或集團。在此，政治主體意指國家的組織形式，也就是各個政治機構(gòu)。主要政治機構(gòu)包括：官僚機構(gòu)、制度法律與國家共同體。在此，借用阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》中的政治過程整合來描述不需要機構(gòu)、制度和共同體等高級層面的解決，而只是一般政治沖突與利益訴求的情況。

對于現(xiàn)代國家來說，較為常見的政治整合方式是政治改革。而政治改革依據(jù)其方式和手段的不同，可以分為：自上而下或自下而上的改革?，F(xiàn)代國家的政治改革常常被描述性地定義為“問題倒逼式”改革。諸多學(xué)者都從不同的角度對“問題倒逼”進行研究和分析，不少學(xué)者認(rèn)為中國的改革現(xiàn)象可以被描述為“倒逼式”改革，如鄒謹(jǐn)、周芳名對“問題倒逼”的機制作出解釋：“問題倒逼的基本程序是：問題倒逼產(chǎn)生—暴露問題—形成壓力—倒逼回應(yīng)—問題倒逼消失或緩解。問題倒逼通過暴露問題迫使人們高度重視，通過施加壓力迫使人們增強危機意識，通過警示老辦法行不通迫使人們進行創(chuàng)新?！盵14]簡單來說，“問題倒逼式”的政治改革就是依據(jù)社會沖突或矛盾進行回應(yīng)，并根據(jù)其程度高低進行有層次性的整合，以解決沖突和矛盾的過程。

因而針對現(xiàn)代國家中倒逼式的政治改革，依據(jù)沖突程度、矛盾大小和政治結(jié)構(gòu)的回應(yīng)層級將政治整合的過程進行縱向的層次劃分，依次可以分為：過程整合、機構(gòu)整合、制度整合和共同體整合。

政治過程整合，在系統(tǒng)論中是指政治輸入通過轉(zhuǎn)換變成政治輸出的過程，是政治體系對政治要求的加工過程，主要包括利益的表達、綜合及政策制定等。在這一層面，國家的過程整合便體現(xiàn)在積極回應(yīng)各方政治訴求，在與各方政治力量的互動博弈中形成政治改革共識、計劃等，并通過詔令、法律、政策的形式確定下來，以此平息政治運動，緩和矛盾和沖突，獲得同情和支持。

政治機構(gòu)整合，主要是官僚機構(gòu)的整頓與變革，其范圍一般為行政改革，也會在一定層面觸及政治制度。官僚機構(gòu)作為國家意志的執(zhí)行者，同時也是國家權(quán)力的占有者。其既可以是國家進行政治改革的工具，也有可能成為改革的障礙。因此，必須要建設(shè)一支優(yōu)良的官僚隊伍，優(yōu)化官僚系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。另一方面，為了能夠吸納更多的社會政治力量，化解政治沖突，需要官僚系統(tǒng)挪出更多的權(quán)力空間，滿足多種政治力量的政治權(quán)力需求。這不僅要求對整個官僚系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力進行重新配置，也需要劃清官僚系統(tǒng)的權(quán)力邊界。

政治制度整合，是政治改革最核心的部分，主要是通過制度的創(chuàng)設(shè)、轉(zhuǎn)型，來吸納更多的社會政治力量，包容多元的政治觀念，將整合對象納入到一體化的政治框架中。政治機構(gòu)的整合與政治制度的整合是密切相關(guān)的。如果機構(gòu)整合沒有突破，那么政治制度的整合也難有實效。

共同體整合，是最高層面的整合，包括民族和國家兩方面?，F(xiàn)有的政治框架并不一定能包容所有政治力量，但是所有的政治力量必須包含于統(tǒng)一的民族國家之內(nèi)。即使不認(rèn)同現(xiàn)存的政治制度，也要認(rèn)同這一個統(tǒng)一的民族國家。所以共同體整合主要是建構(gòu)民族認(rèn)同、國家認(rèn)同，將系統(tǒng)內(nèi)所有的政治力量維系在一個統(tǒng)一的民族、國家范圍內(nèi)，防止割據(jù)、分裂。但如若沖突和矛盾到達最高層面的整合仍無法解決，就需要更有力的共同體出現(xiàn)，重新來進行政治整合。也就是新一輪的國家與民族的整合。

結(jié)語

從實際效用來講，政治整合層次理論在一定程度上更加明析了政治整合的過程，有利于更加合理地深化政治改革。簡括地說，政治整合層次理論有利于政治改革者認(rèn)清政治改革所處的階段，判斷政治改革的程度，減少政治浪費和失敗，從而更好地把握社會沖突和矛盾的訴求與改革程度之間的對應(yīng)關(guān)系，將政治整合更好地納入到國家治理統(tǒng)一性的建構(gòu)之中。

但是，由于客觀或主觀因素的限制，可能對政治改革中層次認(rèn)識不清或難以辨別政治整合所處的層次。因此，盡管在理論上政治整合的層次性問題可以界線清晰地描述出來，但在實際的操作過程中，需要多方考量政治整合中的沖突與矛盾所帶來的社會反映和政治訴求的大小。當(dāng)然，本文主要從政治整合的層次性來對政治改革過程進行描述性分析，而現(xiàn)實的政治活動的復(fù)雜性遠大于理論描述，需要更加豐富的實踐經(jīng)驗和政治智慧。

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