城市發(fā)展如何達(dá)到高效且包容

■陸 銘

(上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授)

一段時(shí)間以來，有關(guān)中國城市如何發(fā)展，特別是超大城市應(yīng)有多少人口，如何調(diào)整人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)，成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的問題。其中的一些理論問題也反映在了政府公共政策的制定和執(zhí)行方式上，為此有必要談?wù)劇?/p>

一、人口向大城市集聚體現(xiàn)“市場成為配置資源的決定性力量”

人口是最重要的資源，人口向大城市集聚，體現(xiàn)的是人民對美好生活的向往，同時(shí)也是“市場成為配置資源的決定性力量”的結(jié)果。大城市吸引各類人才集聚，本質(zhì)上是因?yàn)榇蟪鞘芯哂袕?qiáng)大的創(chuàng)造就業(yè)和收入的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。也正因?yàn)檫@個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，到目前，即使發(fā)達(dá)國家的特大城市仍在集聚更多的人口，更不用說處于城市化進(jìn)程中的發(fā)展中國家。

首先，大城市的確會(huì)吸引更多的高技能勞動(dòng)力如大學(xué)生，因?yàn)榇蟪鞘芯蜆I(yè)機(jī)會(huì)多。實(shí)際上，這就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。一方面，在一個(gè)人員眾多的勞動(dòng)力市場上，人們更容易找到與自己的技能和偏好相吻合的工作(勞動(dòng)力市場的匹配效應(yīng))；另一方面，大城市還具有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)效應(yīng)，人們既向周圍其他優(yōu)秀的人學(xué)習(xí)(“人力資本外部性”效應(yīng))，又在專業(yè)化的工作中不斷地自我學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)(“干中學(xué)”效應(yīng))。

其次，大城市在集聚了更多大學(xué)生之后，也會(huì)派生出對于低技能勞動(dòng)力的需求，體現(xiàn)出高、低技能者之間的“技能互補(bǔ)性”。原因有三：(1)勞動(dòng)力分工。人口規(guī)模和市場容量的增加，會(huì)促進(jìn)勞動(dòng)力的分工更細(xì)化，勞動(dòng)力彼此之間的聯(lián)系更為緊密。不同技能的人在生產(chǎn)過程中處于不同的崗位，高技能者需要一些輔助性的崗位與之配套。(2)學(xué)習(xí)效應(yīng)。勞動(dòng)力分工使不同技能的人能從事符合各自比較優(yōu)勢的職業(yè)，在城市中高技能者的增加會(huì)提高其自身勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)低技能者勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。(3)消費(fèi)外部性。就業(yè)工資的上漲會(huì)增加人們從事家務(wù)的機(jī)會(huì)成本。對于高技能勞動(dòng)力而言，從事家務(wù)的高機(jī)會(huì)成本會(huì)促使其將家務(wù)活動(dòng)外包給從事家政、餐飲等消費(fèi)型服務(wù)的低技能勞動(dòng)力。

大城市越要提升自己的競爭力，越要集聚高技能勞動(dòng)力，收入水平越提高，越會(huì)產(chǎn)生對于低技能勞動(dòng)力的需求，特別是會(huì)增加對消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力需求。據(jù)估計(jì)，美國城市中每增加1個(gè)高技能崗位，就會(huì)增加5個(gè)消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的崗位，其中2個(gè)是醫(yī)療、藝術(shù)、法律等高技能勞動(dòng)力從事的崗位，3個(gè)是餐飲、收銀員等低技能勞動(dòng)力從事的崗位，也就是說，高、低技能勞動(dòng)力之比大致是1∶1。而在中國，與中小城市相比，大城市里高技能勞動(dòng)力與低技能勞動(dòng)力的配比明顯過高。如果考慮到高低技能勞動(dòng)力的互補(bǔ)，大城市的低技能勞動(dòng)力不是太多，而是太少，低技能勞動(dòng)力偏少主要與低技能者在大城市落戶更難有關(guān)[1]。

正因如此，大城市總體上來說收入更高，人們產(chǎn)生了“日益增長的對美好生活的向往”，帶來了消費(fèi)性服務(wù)業(yè)的需求和就業(yè)機(jī)會(huì)，于是又成就了低技能勞動(dòng)力“日益增長的對美好生活的向往”，他們能夠在大城市獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)和更高收入。有人認(rèn)為，有些低技能勞動(dòng)者在大城市住著群租房，有安全隱患；把自己的孩子和老人留在老家，只身在大城市打拼，影響孩子成長和家庭生活等。那么他們?yōu)槭裁床换氐嚼霞胰ツ兀科鋵?shí)道理很簡單，因?yàn)槔霞掖嬖谌狈σ?guī)模經(jīng)濟(jì)、地理?xiàng)l件不好等問題，他們在老家的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入水平不如大城市。 也正因?yàn)榇?，“為什么不回老家”的疑問，成為新時(shí)代背景下的“何不食肉糜”。

二、“政府更好地發(fā)揮作用”符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀

當(dāng)然，完全自由的市場經(jīng)濟(jì)并不能使得社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)最大化，必要的政府干預(yù)是需要的。但在理論上，政府的干預(yù)必須以克服市場缺陷為目標(biāo)，而這種市場缺陷，主要是指正外部性和負(fù)外部性。當(dāng)市場出現(xiàn)外部性問題時(shí)，個(gè)體的行為給別人帶來壞處卻未承擔(dān)成本，或者給別人帶來收益卻未獲得收益。這時(shí)個(gè)體決策所決定的城市規(guī)模將偏離社會(huì)最優(yōu)，政府的職能是通過減少負(fù)外部性、增加正外部性來調(diào)整個(gè)體行為，使其接近社會(huì)最優(yōu)。

在確定城市規(guī)模的過程中，應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)作為資源配置的決定性力量，而政府的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，通過政府掌握的技術(shù)和管理手段來增加供給。比如上海市建設(shè)青草沙水庫來增加生活用水供給能力。同時(shí)，通過西電東輸和西氣東輸來增加能源供給；第二，政府可以在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負(fù)外部性問題時(shí)，通過政策來減少負(fù)外部性。比如征收排污費(fèi)和車牌稅；在存在知識(shí)外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域，通過政策來增加正外部性。比如舉辦公益性的文化活動(dòng)。當(dāng)然，在政府更好地發(fā)揮作用時(shí)，城市的效率和宜居性隨之提高，城市人口也會(huì)隨之增多。事實(shí)上，政府只有尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、尊重城市發(fā)展規(guī)律，才能夠更好地發(fā)揮作用，才能更符合的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

首先，對于城市公共政策的制定和實(shí)施，需要考慮“常住人口”。流動(dòng)人口來到超大城市，也是人民對美好生活的向往，他們有權(quán)利追求更好的生活。為此，世界各國均將人口自由遷徙和居住的權(quán)利寫入憲法。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和文明社會(huì)普遍承認(rèn)每個(gè)人擁有追求美好生活的權(quán)利，因此，全球范圍內(nèi)城市的公共政策普遍服務(wù)于常住人口。低收入者在城市就業(yè)，就是服務(wù)于城市，特別是服務(wù)于存在大量服務(wù)需求的人群。政策制定者如果以“人民對于美好生活的向往”為政策目標(biāo)，那么當(dāng)部分低收入群體生活困難、居住條件不夠好時(shí)，就應(yīng)該為其提供廉租房、公租房等。按照全球普遍做法，廉租房、公租房的供給是以常住人口為覆蓋對象的，僅以收入水平作為獲取條件，這樣，經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平是可以兼顧的。而任何以特定身份(如戶籍)為條件的公共服務(wù)獲取，本身會(huì)造成不公平，也可能使得帶有補(bǔ)貼性質(zhì)的公共服務(wù)并沒有優(yōu)先提供給低收入群體。

其次，政策的制定者和社會(huì)公眾應(yīng)該換位思考。一項(xiàng)公共政策的公正與否要看它能否通過一個(gè)基本的檢驗(yàn)，那就是如果你成為政策執(zhí)行對象，是否覺得可行。有些政策看起來在短期內(nèi)主要傷害的是弱勢群體，而從長期看，更嚴(yán)重的后果是逐漸使得社會(huì)各類利益主體之間分歧加劇，公共利益的最大化難以實(shí)現(xiàn)。今天的既得利益者可能成為明天的利益受損者，所有人都會(huì)為之付出代價(jià)。為了民眾的安全，應(yīng)及時(shí)將那些臨時(shí)居無定所的人進(jìn)行合理地安置，體現(xiàn)出社會(huì)對這些人的包容、愛護(hù)，讓他們感受到社會(huì)的溫暖。在這期間社會(huì)應(yīng)積極倡導(dǎo)公正的價(jià)值觀，形成基于公正原則的政策決策機(jī)制。

最后，正如一些法律界人士指出的那樣，在一些“拆違”事件中，并不是無法可依[2]。例如，“法律只對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違章建筑規(guī)定了責(zé)令拆除，對于其它情形的違規(guī)違章建筑，只能責(zé)令改正、罰款……對于居住在其它違規(guī)違章住房中的承租人而言，行政機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制搬離的權(quán)力?！痹偃?，“北京市安全生產(chǎn)委員會(huì)于2017年11月19日發(fā)布的《北京市安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于開展安全隱患大排查大清理大整治專項(xiàng)行動(dòng)的通知》(以下簡稱《通知》)中規(guī)定，凡是有安全隱患的建筑、廠房，一律關(guān)停整頓。我國《消防法》第58-60條對有消防安全隱患的建筑根據(jù)不同情形規(guī)定了兩種不同類型的處罰，分別是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與罰款。而《通知》規(guī)定，對于有安全隱患的建筑一律關(guān)停整頓，屬于下位法限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍?！庇秩?，“根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第44條，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除……行政機(jī)關(guān)若要清退違章建筑中的居民，只能事先對該違章建筑的所有權(quán)人作出限期自行拆除的決定。只有在房屋所有權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)不予拆除的，才能依法強(qiáng)制拆除。”《行政強(qiáng)制法》第43條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。”如果在具體的事件中，特別是在產(chǎn)生重大社會(huì)影響的事件中，能夠更好地依法施政，本應(yīng)有利于社會(huì)形成法制觀念。近來出現(xiàn)的一些城市政策的制定和執(zhí)行，應(yīng)該進(jìn)行一定的反思。

三、呼吁理性與包容的城市政策

城市發(fā)展政策的出臺(tái)如果簡單基于一些直覺，將極大地弱化政策的效果，使公正性受到很大的扭曲。而在一個(gè)現(xiàn)代文明國家，理性和科學(xué)的分析有關(guān)問題應(yīng)該成為公共政策制定的基礎(chǔ)。為此，本文提出幾點(diǎn)供討論。

第一，公共決策的基礎(chǔ)，是基于理性和科學(xué)分析的因果關(guān)系。比如，在群租和安全隱患之間并沒有任何可信和必然的因果關(guān)系。安全事故本身不是群租導(dǎo)致的，應(yīng)該治理的是安全隱患而不是群租。其他類似的衛(wèi)生、噪音等問題也并不必然與群租有關(guān)。

第二，政府作用的發(fā)揮，應(yīng)著眼于外部性的治理。與群租伴生的安全隱患、噪音、衛(wèi)生等問題，均屬于負(fù)外部性問題，這些問題均有相應(yīng)的城市政策法規(guī)進(jìn)行治理。而居住面積大小本身是相關(guān)承租人自己最優(yōu)化決策的結(jié)果，影響的也只是自己的福利，并不產(chǎn)生負(fù)外部性。直接治理私人部門的群租本身(比如規(guī)定人均居住面積)并沒有充分的理論基礎(chǔ)。如果政府認(rèn)為人均居住面積太小本身有負(fù)面效應(yīng)，并且有科學(xué)或法律依據(jù)，那么就應(yīng)該為這一人群提供廉租房，在政府提供的住房里規(guī)定最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)。

第三，打擊群租必然導(dǎo)致居住成本和相應(yīng)的勞動(dòng)成本上升。在符合安全、衛(wèi)生等前提下，群租者居住面積小，對城市反而是“好事”。如果強(qiáng)行要求低收入者的居住面積擴(kuò)大，一般會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是這些提供服務(wù)的勞動(dòng)力生活成本上升，只能要求更高的工資，而他們的生活成本最終將轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)成本上，使用這些勞動(dòng)(服務(wù))的人的消費(fèi)價(jià)格或雇用成本將上升。二是勞動(dòng)成本上升后，勞動(dòng)需求就將下降，一部分勞動(dòng)力必然失去工作或選擇離開，而他們只能到收入更低的其他城市或回到家鄉(xiāng)，這將帶來新的社會(huì)問題。

或許有人會(huì)說，那些違章建筑本來就是該拆除的。這樣，就算服務(wù)價(jià)格會(huì)上漲，那些低收入者仍然住到了生活條件更好的住房里，難道不是更好嗎？這種觀點(diǎn)是基于一種非常簡單的局部看問題的思維方式。如果從全局來看，居住成本上升之后，的確有一部分人會(huì)選擇留下來，這部分人居住的條件可能有所改善。但是，雇傭這些人必須支付更高的成本，在全球市場自由競爭的情況下，居住面積受管制的城市其競爭力將有所下降。在全球人才市場上，城市服務(wù)成本的上升也會(huì)降低這個(gè)城市對于人才的吸引力，特別是對于建設(shè)國際大都市的中國超大城市而言。如上海最近幾年外國人的數(shù)量一直沒有增長，生活成本的上升恐怕是一個(gè)不可忽略的因素。

更為重要的是，在服務(wù)成本上升的時(shí)候，服務(wù)的消費(fèi)者會(huì)減少對服務(wù)的消費(fèi)量，這將使一部分勞動(dòng)力不得不遷移到收入更低的地區(qū)，有一些人可能會(huì)回到農(nóng)村老家。這時(shí)，地區(qū)間的人均收入差距擴(kuò)大，為此，政府必須用更多的轉(zhuǎn)移支付來縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)間收入差距,除了直接著眼于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入的轉(zhuǎn)移支付之外，還將產(chǎn)生大量用于補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“生產(chǎn)性”轉(zhuǎn)移支付。這就意味著必須把投資引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)較少的地區(qū)，而這些地區(qū)往往并不具備發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的地理?xiàng)l件，是人口流出地。這種行政性配置資源的方式將加劇資源錯(cuò)配，不利于全社會(huì)提高全要素生產(chǎn)率。中國經(jīng)濟(jì)近十多年來基本在走這樣的道路，由此產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的地區(qū)間資源錯(cuò)配問題，不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

必須意識(shí)到，政策的制定要尊重人民對美好生活的選擇，不能以政策制定者定義的“美好生活”取代之。美國的人均GDP達(dá)到5萬美元，服務(wù)價(jià)格非常貴，在絕大多數(shù)情況下，美國的低收入者的居住條件好于我國的一些低收入者聚居區(qū)的居住條件。但即使如此，美國也大量存在居住在地下室的情況。中國目前低收入群體居住條件“不好”和服務(wù)價(jià)格比發(fā)達(dá)國家便宜的狀況，是由中國現(xiàn)有的人力資源條件決定的。政策制定者可以通過提供公共服務(wù)適度地改善低收入者的生活條件，但管制過度則會(huì)事與愿違。適用政策制定者定義的“美好生活”的標(biāo)準(zhǔn)，反而可能使部分低收入者無法在大城市里就業(yè)和共享城市發(fā)展，對于“美好生活”的向往因此無法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，越是把低收入人口排擠出大城市，地區(qū)之間的收入差距越大，轉(zhuǎn)移支付的壓力就越大，扶貧的任務(wù)也就越重。

第四，法律的制定和實(shí)施應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)“美好生活”的原則，并且隨著人們對于“美好生活”定義的變化而調(diào)整。在拆違的案例里，并不一定所有的違章建筑都是臟、亂、差。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，北京、上海大量關(guān)閉的街邊店雖然可能是違章的，但它們在方便市民生活或美化街景方面卻發(fā)揮著積極作用。在這種情況下，是一拆了之，還是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行整改，甚至對利大于弊的建筑可以有條件地給予合法化？對于“違章”“違法”的界定是不是可以與時(shí)俱進(jìn)？例如臺(tái)北在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)過如“寶藏巖”地區(qū)的大量違章建筑，而現(xiàn)在這一地區(qū)已經(jīng)合法化，成了臺(tái)北非常著名的藝術(shù)家聚居區(qū)和觀光景點(diǎn)。說得更宏大一些，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，英美法系注重判例，優(yōu)于大陸法系注重條文，就在于前者更能不斷適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化和人民對于美好生活的向往。這些經(jīng)驗(yàn)值得社會(huì)各界深入思考和借鑒。

總之，城市作為現(xiàn)代文明的載體，是人們追求“美好生活”的地方。正因如此，全球范圍內(nèi)才會(huì)出現(xiàn)城市化水平不斷提高、人們越來越多地向大城市集中的趨勢。中國已經(jīng)深度融入了全球化的進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)層面來看，中國的城市面臨著國際競爭，政策的過度管制可能削弱城市的競爭力。從社會(huì)層面來看，社會(huì)主義核心價(jià)值觀不僅應(yīng)該在中華大地上被確立和普及，也應(yīng)成為可推廣的中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的一部分。為此，社會(huì)各界應(yīng)形成“全球”和“全局”的觀點(diǎn)，摒棄基于短期、局部、既得利益的思維方式和政策思路。在城市發(fā)展過程中，城市的包容意味著它為每一個(gè)追逐夢想的公民提供平等的機(jī)會(huì)，而不是簡單地用戶籍、收入等標(biāo)準(zhǔn)將人群分類，區(qū)別性地提供不同的機(jī)會(huì)和公共服務(wù)。即使有區(qū)別，公共服務(wù)的提供也應(yīng)該是“逆向歧視”，更加注重保護(hù)低收入者。創(chuàng)建“人人共有的城市(Cities for all)”是當(dāng)今世界城市發(fā)展的主流。通俗地來說，城市是所有人的，不只是你的，也不只是我的。如果中國要向一個(gè)現(xiàn)代的文明國家邁進(jìn)，如果我們所居住的城市要建設(shè)成文明城市，那么，請對每一位公民特別是低收入者好一點(diǎn)。

[1]梁文泉 陸 銘：《城市人力資本的分化：探索不同技能勞動(dòng)者的互補(bǔ)和空間集聚》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2015年第3期。

[2]王留一：《北京市“冬季清理行動(dòng)”的合法性分析》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=102264