轉(zhuǎn)型大國(guó)的監(jiān)管困境及其法律應(yīng)對(duì)策略

俞 祺

（北京大學(xué)，北京 100871）

一、監(jiān)管困境與轉(zhuǎn)型大國(guó)特點(diǎn)

自我國(guó)改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，與市場(chǎng)有關(guān)的各類問(wèn)題也漸漸顯露。早年間肆虐的假貨問(wèn)題，近年的食品安全問(wèn)題、疫苗問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題始終牽動(dòng)著公眾的敏感神經(jīng)。在社會(huì)輿論的高度關(guān)注之下，監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)有待進(jìn)一步提升已成公認(rèn)事實(shí)。不可否認(rèn)的是，我國(guó)政府在多個(gè)領(lǐng)域存在“監(jiān)管失效”現(xiàn)象，但這也并非應(yīng)完全歸責(zé)于監(jiān)管機(jī)關(guān)。作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而又處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家來(lái)說(shuō)，有相當(dāng)多的因素在制約監(jiān)管實(shí)效的發(fā)揮。從宏觀上說(shuō)，轉(zhuǎn)型大國(guó)具有三個(gè)方面的特點(diǎn)，可能影響監(jiān)管的效果。

首先，監(jiān)管資源相對(duì)于快速成長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體而言較為匱乏。政府監(jiān)管是抑制市場(chǎng)失靈、保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的手段，其作用在于化解市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，監(jiān)管體系的發(fā)展一般附屬并滯后于市場(chǎng)的發(fā)展。四十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與體量都在迅速擴(kuò)大，同時(shí)帶來(lái)了社會(huì)生活方式的急劇轉(zhuǎn)變。與之相比，監(jiān)管機(jī)關(guān)的資源增加顯得捉襟見肘。以有限的資源應(yīng)對(duì)不斷增多的市場(chǎng)問(wèn)題，部分領(lǐng)域中的監(jiān)管真空在所難免。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)的技術(shù)水平、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的提升以及企業(yè)和社會(huì)的守法意識(shí)并非一天形成，必然有一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。在社會(huì)主義初級(jí)階段直接以發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管成效作為標(biāo)準(zhǔn)，不具有客觀合理性。

其次，轉(zhuǎn)型階段存在多方利益的激烈博弈。固然嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管可以緩解市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的問(wèn)題，但同樣地，嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管也可能直接摧毀新生的市場(chǎng)主體。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未形成之時(shí)，多個(gè)方面的利益需要審慎的平衡。一方面，只有市場(chǎng)主體發(fā)展將蛋糕做大，才能帶來(lái)更多的就業(yè)和收入；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的諸如環(huán)境污染等社會(huì)危害必須被抑制在一個(gè)可接受的范圍內(nèi)。兩者之間的沖突在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)會(huì)持續(xù)存在。

再次，地域發(fā)展的不平衡性會(huì)帶來(lái)監(jiān)管效率的損失。我國(guó)各省區(qū)發(fā)展階段不一，內(nèi)部存在極大的差異性，事實(shí)上很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理。然而，單一制國(guó)家通常會(huì)以整齊劃一的制度來(lái)應(yīng)對(duì)多樣化的現(xiàn)實(shí)。這在某些領(lǐng)域是十分必要的，但是在部分領(lǐng)域則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的情況。

所以，在轉(zhuǎn)型大國(guó)的背景之下，監(jiān)管失效有其必然之處。當(dāng)然，這并不構(gòu)成放松監(jiān)管的正當(dāng)理由。事實(shí)上，在目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆芍贫仍O(shè)計(jì)，可以更好地發(fā)揮出監(jiān)管的效果，最大程度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、制約監(jiān)管實(shí)效的具體因素

基于轉(zhuǎn)型中的大國(guó)所具有的特點(diǎn)，具體制約我國(guó)監(jiān)管實(shí)效的因素可能包括三類，即監(jiān)管資源有限導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，利益競(jìng)爭(zhēng)造成的監(jiān)管乏力和制度一刀切引發(fā)的監(jiān)管缺位。

（一）監(jiān)管資源有限導(dǎo)致的信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱是造成監(jiān)管不力的最直接原因，可以分為兩個(gè)方面。一方面，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱，即監(jiān)管者無(wú)法充分掌握監(jiān)管對(duì)象的動(dòng)態(tài)，監(jiān)管對(duì)象有意隱瞞重要信息。另一方面，監(jiān)管者和監(jiān)督者之間的信息不對(duì)稱，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或社會(huì)公眾無(wú)法充分了解監(jiān)管機(jī)關(guān)是否和監(jiān)管對(duì)象合謀損害公共利益。這兩個(gè)方面的問(wèn)題均與行政資源的有限性有關(guān)。

其一，目前我國(guó)大多數(shù)監(jiān)管機(jī)關(guān)的資源條件難以支持全面的覆蓋式監(jiān)管。本文作者在調(diào)研時(shí)，有許多一線執(zhí)法人員抱怨本部門事務(wù)繁多、人手緊缺。舉例來(lái)說(shuō)，某市轄區(qū)內(nèi)有餐飲企業(yè)上千家，但該區(qū)食藥局僅有正式工作人員13人，一線執(zhí)法人員更是個(gè)位數(shù)，基本無(wú)法保證對(duì)轄區(qū)內(nèi)餐飲行業(yè)的日常巡查。并且，多數(shù)食藥監(jiān)管人員的主要管理方式是進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查或抽樣檢查，很難對(duì)食品生產(chǎn)或加工環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、全流程的監(jiān)管。在此情形之下，監(jiān)管對(duì)象被查獲違法行為的概率事實(shí)上并不高，其采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性就會(huì)大大增加。此問(wèn)題在環(huán)保領(lǐng)域亦十分突出，不少企業(yè)只有在環(huán)保部門檢查時(shí)才打開污染物處理設(shè)備，檢查結(jié)束后照常排污；有的企業(yè)甚至通過(guò)雨水管道偷排污水或在夜間排放，規(guī)避執(zhí)法機(jī)關(guān)的常規(guī)檢查。環(huán)保部門為了查處某長(zhǎng)期偷排污水的企業(yè)，有時(shí)需要進(jìn)行多次的暗訪，并采用夜間突擊檢查的方式獲取證據(jù)。①王理略：《企業(yè)夜間偷排高濃度廢水環(huán)保執(zhí)法人員抓現(xiàn)行》，http：//hb.qq.com/a/20161028/028111.htm，2018年11月2日。這種費(fèi)時(shí)費(fèi)力的管理手段無(wú)疑會(huì)更進(jìn)一步增加行政監(jiān)管成本，故而只能針對(duì)部分違法情節(jié)嚴(yán)重、群眾反映強(qiáng)烈的企業(yè)，而不具有廣泛適用的可能性。

其二，被監(jiān)管對(duì)象可以通過(guò)賄賂或其他方式俘獲監(jiān)管機(jī)關(guān)，使其不查處自身的違法行為。從經(jīng)濟(jì)理性的角度說(shuō)，相比于花費(fèi)巨大的成本生產(chǎn)公眾無(wú)法有效識(shí)別的合格產(chǎn)品，或改進(jìn)生產(chǎn)工藝降低污染排放，還不如以相對(duì)較小的代價(jià)賄賂監(jiān)管人員。如何避免管制機(jī)關(guān)被管制對(duì)象俘獲也一直是各國(guó)所面臨的難題。十八大以來(lái)，我國(guó)從上到下的反腐運(yùn)動(dòng)有效抑制了各個(gè)領(lǐng)域的官商勾結(jié)行為，但要建立起常態(tài)化的反腐機(jī)制同樣受制于資源條件的限制。就反腐敗調(diào)查部門有限的人力物力而言，很難確保對(duì)所有領(lǐng)域不間斷的監(jiān)督。而只要監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，賄賂監(jiān)管機(jī)關(guān)的現(xiàn)象就可能死灰復(fù)燃。

所以，監(jiān)管者和被監(jiān)管者的信息不對(duì)稱構(gòu)成了監(jiān)管不力的最直接原因，而監(jiān)管者和監(jiān)督者之間的信息不對(duì)稱則又進(jìn)一步加劇了這一局面。兩者的共同根源在于監(jiān)管和監(jiān)督資源有限與治理目標(biāo)繁多之間的矛盾。在執(zhí)法監(jiān)督資源整體不足的情況下，要解決這一問(wèn)題需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的資源優(yōu)化配置。

（二）利益競(jìng)爭(zhēng)造成的監(jiān)管乏力

監(jiān)管的最高目標(biāo)在于消除所有的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，但這基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中的監(jiān)管是在多約束條件下追求最優(yōu)效果。所謂水至清則無(wú)魚，若一味地強(qiáng)求監(jiān)管成效，則可能會(huì)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)帶來(lái)過(guò)重負(fù)擔(dān)。同時(shí)，被監(jiān)管方作為利益集團(tuán)擁有針對(duì)監(jiān)管者的議價(jià)能力，他們完全可以動(dòng)用自身所擁有的各項(xiàng)社會(huì)資源影響監(jiān)管決策。最終的監(jiān)管效果也是監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管方博弈后達(dá)成的一種均衡狀態(tài)。目前在世界范圍內(nèi)引發(fā)廣泛討論的放松規(guī)制議題即與企業(yè)界的需求密切相關(guān)。

此外，在我國(guó)，地方政府同樣可能成為放松監(jiān)管的重要原因。地方官員為了促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，盡可能地提供各類優(yōu)惠條件，爭(zhēng)取更多資本入駐。有學(xué)者將這種以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式的政府模式稱為“地方發(fā)展型政府”。①郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。而在這種政府運(yùn)作模式背后的支撐理念則可被稱為“地方發(fā)展主義”。地方發(fā)展主義的核心在于運(yùn)用本地的各項(xiàng)資源、政策優(yōu)勢(shì)，借用地方政府的主導(dǎo)力量，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在地方發(fā)展主義的理念之下，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的事務(wù)成為中心工作，而可能影響本地發(fā)展速度的各項(xiàng)法律限制則被置于邊緣化的境地。例如，許多地方為了獲取更多的土地資源，屢屢突破耕地保護(hù)規(guī)定。僅2017年一年，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)土地違法案件7.52萬(wàn)件，涉及土地面積2.98萬(wàn)公頃，且仍然處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)之中。②《2017年中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/，2018年11月3日。大量土地違法行為的背后存在著地方各級(jí)政府官員之間的合謀。因?yàn)椴徽撃囊患?jí)的地方政府均面臨著本地發(fā)展的需要，故而上級(jí)政府并不總愿意嚴(yán)加追究下級(jí)的土地違法行為，以避免影響本級(jí)的政績(jī)。③張莉、徐現(xiàn)祥、王賢彬：《地方官員合謀與土地違法》，《世界經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。同樣地，在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、交通秩序等領(lǐng)域中，各地為了給本地企業(yè)減輕成本，或吸引外商投資，往往指示其下屬監(jiān)管部門放松要求，給予企業(yè)更大的“空間”。如此一來(lái)，監(jiān)管機(jī)關(guān)大多只敢進(jìn)行蜻蜓點(diǎn)水式的象征性管理，難以在實(shí)質(zhì)上對(duì)各類違法行為產(chǎn)生威懾。

如果說(shuō)因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的監(jiān)管失效體現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)關(guān)所受到的客觀制約，那么，因利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的監(jiān)管乏力則體現(xiàn)了主觀方面的問(wèn)題。且主觀問(wèn)題往往比客觀障礙更難克服。盡管在我國(guó)當(dāng)前的歷史條件下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展仍然具有十分重要的意義，但不同方面的價(jià)值需要得到合理的平衡，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總效用的最大化。法律機(jī)制在其中將發(fā)揮十分重要的作用。

（三）制度一刀切引發(fā)的監(jiān)管缺位

如前所述，我國(guó)各地的情況差異較大，特別是有關(guān)社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管很難適用統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，隨著時(shí)代的發(fā)展，原有規(guī)定會(huì)滯后于部分地區(qū)的發(fā)展水平和日益復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐?，F(xiàn)實(shí)中，有些領(lǐng)域的中央規(guī)定實(shí)際上造成了地方執(zhí)法成本與效果之間不成比例的結(jié)果，進(jìn)一步導(dǎo)致執(zhí)法缺位。

最典型的例子是行政處罰中關(guān)于簡(jiǎn)易程序的設(shè)定。我國(guó)《行政處罰法》第33條規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定?！备鶕?jù)這一條款，當(dāng)場(chǎng)處罰程序的適用只限于警告或數(shù)額較小的罰款。雖然此立法理念本身有其合理性，但關(guān)于數(shù)額的僵化規(guī)定卻導(dǎo)致簡(jiǎn)易程序在實(shí)踐中變得越來(lái)越難以使用。1996年《行政處罰法》剛頒布時(shí)，對(duì)公民處50元罰款或?qū)ζ髽I(yè)處1000元罰款確實(shí)存在較大的威懾力。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)貨幣總量不斷膨脹，如今50元相對(duì)于我國(guó)絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的居民收入而言已顯得十分輕微。處以這個(gè)數(shù)額以下的罰款很難起到法律預(yù)想的震懾作用，而處以超出這一數(shù)額的罰款則又需要遵循比較嚴(yán)格的一般程序。執(zhí)法機(jī)關(guān)基于成本收益的考量，一般不太愿意為了并不嚴(yán)重的違法行為動(dòng)用繁瑣的一般程序。這也就導(dǎo)致監(jiān)管部門在某種程度上放棄了對(duì)許多量大面廣卻又較為輕微的違法行為的監(jiān)管。

為應(yīng)對(duì)《行政處罰法》滯后的問(wèn)題，一些領(lǐng)域的單行法律專門規(guī)定，數(shù)額相對(duì)較高的處罰也可以適用簡(jiǎn)易程序。例如《道路交通安全法》第107條指出：“對(duì)道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書?！边@就將絕大多數(shù)的一般交通違法行為納入到了簡(jiǎn)易程序可以覆蓋的范圍之內(nèi)。④《道路交通安全法》第90條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款?！边@一條涵蓋了現(xiàn)實(shí)生活中大多數(shù)不嚴(yán)重的交通違章行為。盡管如此，《道路交通安全法》仍然將我國(guó)一般交通違法行為的最高處罰額度設(shè)定為200元，各地的實(shí)施規(guī)定也只能在此范圍之內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。若綜合考慮違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率，200元以下的罰款額度在許多一線城市懲戒效果并不明顯，因而也就使得監(jiān)管效能大打折扣。對(duì)于中國(guó)這樣的一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，在地方性事務(wù)領(lǐng)域賦予各地以靈活調(diào)整的權(quán)力對(duì)于提高監(jiān)管實(shí)效來(lái)說(shuō)十分必要。

三、監(jiān)管困境的應(yīng)對(duì)策略

上文歸納了可能存在的制約監(jiān)管效果的各項(xiàng)主要因素。事實(shí)上，社會(huì)中本身蘊(yùn)含著抑制市場(chǎng)失靈的力量。若能在法律上對(duì)利益格局進(jìn)行調(diào)整，將這部分力量有效釋放出來(lái)，那么目前所存在的監(jiān)管困境將能夠得到顯著改善。

（一）通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量或運(yùn)用新技術(shù)手段緩解信息不對(duì)稱

監(jiān)管者與被監(jiān)管者、監(jiān)管者與監(jiān)督者之間的雙重信息不對(duì)稱致使監(jiān)管實(shí)效未能充分發(fā)揮。而信息不對(duì)稱的根源則在于有限資源條件下信息來(lái)源渠道的不足。在當(dāng)前階段，若直接增加監(jiān)管者和監(jiān)督者的人員與經(jīng)費(fèi)配比固然有助于緩解資源與管理目標(biāo)之間的緊張關(guān)系，但這一做法并非是實(shí)現(xiàn)目的的最佳手段。更具效能的方案應(yīng)是充分動(dòng)員社會(huì)力量參與監(jiān)管并積極采用有利于降低信息收集成本的新技術(shù)模式。

首先，可以依靠經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段動(dòng)員社會(huì)力量參與，擴(kuò)展信息渠道。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》中所規(guī)定的“懲罰性賠償金”制度為這類手段的運(yùn)用提供了富有價(jià)值的參照?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元?！辫b于購(gòu)買假貨有利可圖，以知假買假為主要手段，以懲罰性賠償金為收入來(lái)源的職業(yè)打假人群體應(yīng)運(yùn)而生。這一群體組織嚴(yán)密，通過(guò)公司形式實(shí)施流水線式的打假活動(dòng)，一時(shí)間在市場(chǎng)上掀起巨大波瀾。北京市朝陽(yáng)區(qū)法院公開的數(shù)據(jù)顯示，新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施一年后，朝陽(yáng)法院受理的涉消費(fèi)者買賣合同糾紛案件較上一年同期增長(zhǎng)了近10.3倍。其中網(wǎng)購(gòu)糾紛增長(zhǎng)了近3.7倍，職業(yè)打假人“知假買假”對(duì)案件增長(zhǎng)“貢獻(xiàn)”最大。相似地，在重慶地區(qū)質(zhì)量糾紛案件中，超三分之二的起訴由打假人發(fā)起。①王蔚佳：《揭秘職業(yè)打假人：常用四種手段 這一行很賺錢》，https：//www.yicai.com/news/4761806.html，2018年11月5日。職業(yè)打假人大大拓展了監(jiān)管機(jī)關(guān)的信息來(lái)源，促進(jìn)監(jiān)管效率成倍增長(zhǎng)，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)協(xié)同治理的局面。此外，該群體由于存在強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，對(duì)監(jiān)管部門的履職也形成了相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用。若監(jiān)管機(jī)關(guān)未能合法、及時(shí)地處理舉報(bào)，則有可能被打假人以不履行法定職責(zé)為由向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。

當(dāng)然，盡管經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施有利于充分鼓勵(lì)社會(huì)力量參與治理，但也存在走向失控的可能性，因此，需要為激勵(lì)設(shè)定合理的邊界。比如，應(yīng)明確界定職業(yè)打假與敲詐勒索之間的界限，既不能借打擊敲詐勒索之名限制正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)打假行為，也不能縱容打假人對(duì)經(jīng)營(yíng)秩序的惡意干擾。另外，在適用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施時(shí)應(yīng)符合比例原則，不可為了某個(gè)單一的社會(huì)治理的目標(biāo)損害其他的合法權(quán)益，或造成更大的社會(huì)困擾。當(dāng)年南方某城市借助物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)市民拍照舉報(bào)交通違法行為，雖然取得了顯著的成效，但卻帶來(lái)了更大的問(wèn)題。有部分舉報(bào)人為了獲取獎(jiǎng)勵(lì)，故意設(shè)下陷阱，誘使司機(jī)違章；另有市民拍攝的違法停車錄像在電視臺(tái)公布后損害了相對(duì)人的隱私，導(dǎo)致違法行為人被單位開除或家庭破裂。所以，在具體運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分論證、合理評(píng)估手段所可能帶來(lái)的社會(huì)后果，在法律的框架內(nèi)實(shí)施。

其次，方興未艾的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)大大降低了信息傳遞的成本，可以為監(jiān)管和對(duì)監(jiān)管的監(jiān)督提供有效的支持。例如，我國(guó)曾經(jīng)實(shí)施的藥品電子監(jiān)管制度就展現(xiàn)出了巨大的潛力。這一制度要求賦予每件最小銷售包裝單位的藥品制劑唯一的電子監(jiān)管碼。藥品生產(chǎn)企業(yè)通過(guò)監(jiān)管碼將藥品生產(chǎn)信息傳輸?shù)奖O(jiān)管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，批發(fā)企業(yè)、零售藥店、醫(yī)療機(jī)構(gòu)在購(gòu)進(jìn)和售出藥品時(shí)，將監(jiān)管碼信息傳輸?shù)奖O(jiān)管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中。監(jiān)管部門利用藥品電子監(jiān)管系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控藥品的生產(chǎn)、流量、流向、庫(kù)存等信息。②馬進(jìn)、王迎利、冉薇：《淺談藥品電子監(jiān)管系統(tǒng)在我國(guó)藥品監(jiān)管中的應(yīng)用》，《中國(guó)醫(yī)藥導(dǎo)刊》2013年第10期。通過(guò)這一系統(tǒng)，每一盒藥從哪里來(lái)、到哪里去一目了然；監(jiān)管者可以進(jìn)行追溯式管理并使信息在各級(jí)各部門間共享互通，令假藥無(wú)處遁形。同時(shí)，大數(shù)據(jù)的分析和系統(tǒng)自動(dòng)研判可以實(shí)現(xiàn)藥品異常流通的提示，有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并迅速采取應(yīng)對(duì)措施。

電商平臺(tái)基于大數(shù)據(jù)和云計(jì)算的打假手段也已嶄露頭角。比如阿里巴巴集團(tuán)的打假模型采用智能追蹤系統(tǒng)、精確算法、云計(jì)算等技術(shù)手段，基于其商品數(shù)據(jù)庫(kù)，建立了一套賣家、權(quán)利人、買家和政府機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，從海量數(shù)據(jù)中辨識(shí)和挖掘假貨。①參見陳俊君：《基于云計(jì)算與大數(shù)據(jù)的電商商品打假研究——以淘寶網(wǎng)電子消費(fèi)品為例》，華南理工大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。公開數(shù)據(jù)顯示，2016年全年，依托“大數(shù)據(jù)打假”技術(shù)，阿里巴巴已協(xié)助公安機(jī)關(guān)搗毀涉假窩點(diǎn)1419個(gè)，涉案案值按照正品價(jià)計(jì)算約30.67億元。②張璇：《大數(shù)據(jù)打假讓假貨無(wú)處遁形》，http: //jjckb.xinhuanet.com/2017-10/12/c_136673411.htm?t=1509545585387，2018年11月5日。2017年，在阿里巴巴平臺(tái)上，消費(fèi)者因懷疑買到假貨而發(fā)起的退款比率為0.0149%，較前一年下降 29%。③尹心航：《大數(shù)據(jù)打假：新的“中國(guó)智造”》，《中國(guó)青年報(bào)》2018年3月13日，第9版。這一技術(shù)手段若能通過(guò)法律規(guī)定被強(qiáng)制在電商領(lǐng)域推廣使用，那么市場(chǎng)環(huán)境將會(huì)得到極大改善。

（二）合理平衡各方利益、科學(xué)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)

如前所述，監(jiān)管中的難題有時(shí)并非源自于監(jiān)管本身，而是不同利益之間角逐的結(jié)果，因此行之有效的監(jiān)管手段不一定能得到順利的推行。包括企業(yè)、地方政府在內(nèi)的不同利益主體基于其自身訴求，可能對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)施加壓力，促使其改變監(jiān)管策略。

我國(guó)的藥品電子監(jiān)管制度在實(shí)踐中即遭到了藥品企業(yè)的聯(lián)合抵制。2016年1月25日，湖南養(yǎng)天和大藥房企業(yè)集團(tuán)有限公司向北京市第一中級(jí)人民法院起訴國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局，請(qǐng)求確認(rèn)食藥總局強(qiáng)制推行電子監(jiān)管碼的行政行為違法。原告認(rèn)為，國(guó)家食藥監(jiān)總局在未向公眾公開標(biāo)準(zhǔn)和程序的情況下，將藥品電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)交由阿里健康獨(dú)家運(yùn)營(yíng)，不僅違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，還涉嫌行政壟斷。而且藥品電子監(jiān)管碼屬于重復(fù)建設(shè)，將大幅增加社會(huì)成本，增加患者負(fù)擔(dān)。2月20日，食藥總局發(fā)布公告稱，將暫停執(zhí)行《關(guān)于藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)全面實(shí)施藥品電子監(jiān)管有關(guān)事宜的公告》中藥品電子監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定。④參見《關(guān)于暫停執(zhí)行2015年1號(hào)公告藥品電子監(jiān)管有關(guān)規(guī)定的公告》（2016年第40號(hào)）。2月24日，老百姓大藥房連鎖股份有限公司、鴻翔一心堂藥業(yè)（集團(tuán)）股份有限公司、益豐大藥房連鎖股份有限公司等19家藥企發(fā)布了聯(lián)合聲明，建議全面取消現(xiàn)行藥瓶電子監(jiān)管碼，而不只是暫停。

本事件在表面上體現(xiàn)為法律問(wèn)題，但在更深層次上展現(xiàn)了資本力量之間、資本力量與公共利益之間的激烈角逐。一方面是藥品生產(chǎn)企業(yè)的成本投入以及隨之帶來(lái)的藥品價(jià)格上漲，另一方面則是藥品市場(chǎng)的規(guī)范化和廣大患者的用藥安全。法律必須在不同的利益之間做出選擇，既不能不合理地讓生產(chǎn)企業(yè)增加成本或加重消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，也不能為了部分群體的利益而犧牲更大多數(shù)人的福利。法律上的利益權(quán)衡應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)社會(huì)總成本或總收益的衡量上。如在藥品電子監(jiān)管事例中，固然建立新的監(jiān)管體系會(huì)帶來(lái)成本的增加，但從社會(huì)整體利益的角度看，這些成本的付出是有價(jià)值的。若技術(shù)成熟，消費(fèi)者在購(gòu)買藥品時(shí)可以通過(guò)手機(jī)APP掃描藥品電子監(jiān)管碼，現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)藥品來(lái)路。如此一來(lái)，所有的消費(fèi)者都變成了潛在的藥品監(jiān)督員，必將大幅降低監(jiān)管成本，并壓縮藥品流通中的灰色空間。

可以猜想的是，電子監(jiān)管制度對(duì)藥品行業(yè)的信息透明程度的提升會(huì)對(duì)既得利益構(gòu)成挑戰(zhàn)，勢(shì)必引發(fā)利益爭(zhēng)奪。在藥品監(jiān)管碼暫停使用后，若無(wú)與之相當(dāng)?shù)奶娲夹g(shù)措施，我國(guó)藥品行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展進(jìn)程將受到阻礙。此時(shí)，需要由法律對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行合理分配。比如，針對(duì)阿里健康單方運(yùn)維電子監(jiān)管系統(tǒng)但又參與藥品經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，可以在法律中明確規(guī)定監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)方不得參與藥品的生產(chǎn)銷售。同時(shí)，應(yīng)要求運(yùn)營(yíng)方妥善保存相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)，不得泄露或用于商業(yè)目的；凡造成數(shù)據(jù)泄漏或不當(dāng)利用者，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。而對(duì)于新增系統(tǒng)引發(fā)的成本上升，則完全可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)。根據(jù)相關(guān)企業(yè)測(cè)算，千家門店的改造費(fèi)用大約在3000萬(wàn)元，增加的人工成本大約在5000萬(wàn)元。⑤《一年成本增加150億 藥品電子監(jiān)管碼是去是留引爭(zhēng)議》，https：//www.yicai.com/news/4745106.html，2018年11月12日。這一測(cè)算若屬實(shí)，那么每家門店的初始成本增加大約在8萬(wàn)元左右，長(zhǎng)期成本會(huì)更低。相比于增加電子監(jiān)管系統(tǒng)造成的藥價(jià)輕微上漲，顯然這一新手段可以給患者帶來(lái)更多用藥安全方面的保障。所以，為避免過(guò)度的利益競(jìng)爭(zhēng)造成總體社會(huì)福利的損失，應(yīng)在法律上明確其具體操作的方式和注意事項(xiàng)。這一方面可以保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)利益，另一方面也可以限制其過(guò)度干預(yù)監(jiān)管機(jī)關(guān)決策。

同理，涉及地方發(fā)展與監(jiān)管目標(biāo)的沖突時(shí)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況設(shè)定可執(zhí)行的監(jiān)管策略與合理的發(fā)展目標(biāo)。以環(huán)境保護(hù)為例，在我國(guó)當(dāng)前條件下，尚無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)適用完全一致的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)允許不同地方針對(duì)本地發(fā)展情形設(shè)定有差異的監(jiān)管措施，平衡發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾。而制定超越當(dāng)前階段的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要么直接導(dǎo)致被監(jiān)管行業(yè)不堪重負(fù)，要么在實(shí)踐中無(wú)法得到有效實(shí)施。

（三）增強(qiáng)立法的靈活性、適當(dāng)提高懲戒力度

作為單一制國(guó)家，我國(guó)在許多行政管理手段的管理上具有明顯的中央集權(quán)色彩。雖然這整體上有利于防止地方濫用權(quán)力，但卻在一定程度上犧牲了管理的效率。實(shí)際上，使地方具有更多靈活處置的權(quán)力，適當(dāng)提高懲戒力度，會(huì)在部分領(lǐng)域起到十分明顯的效果。我國(guó)深圳市的立法實(shí)踐可為參照。深圳市擁有全國(guó)人大授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，可以變通上位法的規(guī)定，因此，深圳在交通管理領(lǐng)域突破了上位法的限制，規(guī)定了較高的處罰額度。例如，根據(jù)《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的規(guī)定，非緊急情況時(shí)在應(yīng)急車道行駛或者停車的行為應(yīng)處以20元以上，200元以下的罰款；但根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，類似行為應(yīng)被處以3000元罰款。另比如，針對(duì)未使用安全帶的行為，北京市僅規(guī)定50元罰款，而深圳市卻規(guī)定了500元的罰款。如此一來(lái)，交通違法成本大幅提高，交通秩序也得到了較大的改善。所以，對(duì)于下放權(quán)力有利于提升監(jiān)管效率的領(lǐng)域，應(yīng)給予地方立法機(jī)關(guān)以更大的自主空間，增強(qiáng)立法的靈活性與多樣性。

當(dāng)然，這并非意味著所有領(lǐng)域的監(jiān)管措施制定權(quán)都適合下放。一般來(lái)說(shuō)，市政交通管理、市容環(huán)衛(wèi)等具有明顯地方性的事務(wù)可以交給地方規(guī)定以增強(qiáng)監(jiān)管的靈活性；但是對(duì)于涉及市場(chǎng)統(tǒng)一或社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)，則不可輕易地下放。另外，提高處罰額度的方法也并非對(duì)所有領(lǐng)域均適用。在管理對(duì)象繁多、執(zhí)法環(huán)境較好的社會(huì)中，提高懲戒力度可以起到顯著的震懾違法行為的作用。但在管理對(duì)象相對(duì)有限，人情社會(huì)特征明顯的環(huán)境中，嚴(yán)厲的處罰可能會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)尋租空間。此時(shí)，還必須結(jié)合前文提及的手段以緩解信息不對(duì)稱，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的大國(guó)，存在諸多制約監(jiān)管實(shí)效發(fā)揮的因素，但這并不意味著不能通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律制度的調(diào)整予以改善。上文中所提及的各項(xiàng)提升監(jiān)管的方案在實(shí)踐中若被綜合使用，則可以取得更好的效果。我國(guó)對(duì)“酒駕”的治理即同時(shí)體現(xiàn)了上文所述的三個(gè)方面。首先，酒駕、醉駕行為作為導(dǎo)致交通事故死亡的主要原因，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和公共安全均構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，立法機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行重新分配，對(duì)這類行為提高處罰幅度，順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變遷與公眾的期待。其次，酒后駕駛機(jī)動(dòng)車將被處以暫扣駕照6個(gè)月以及1000元以上，2000元以下的罰款，醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車更是要被追究刑事責(zé)任。嚴(yán)厲的懲戒措施有效震懾了違法行為，也使得本來(lái)抱有僥幸心理的人不敢鋌而走險(xiǎn)。再次，在酒駕執(zhí)法過(guò)程中采用了新的技術(shù)手段。酒精檢測(cè)儀器具有3G無(wú)線傳輸功能，檢測(cè)數(shù)據(jù)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)傳輸?shù)胶笈_(tái)的指揮中心，每一臺(tái)測(cè)酒儀的編號(hào)、執(zhí)勤單位、民警、測(cè)試時(shí)間、結(jié)果等信息任何人無(wú)法更改和刪除。這一技術(shù)的使用，避免了信息不對(duì)稱，加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督，促進(jìn)了警方規(guī)范執(zhí)法。不同方面的合力取得了良好的效果，酒駕治理可謂成效斐然。

總而言之，當(dāng)前我國(guó)所面臨的監(jiān)管困境受到多方面因素的影響，而要化解困境的關(guān)鍵在于法律制度對(duì)不同利益做出合理的分配與調(diào)整。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和水平也會(huì)不斷慢提高。相信假以時(shí)日，目前所面臨的諸多問(wèn)題也都將迎刃而解。