政府監(jiān)管改革思考：怎樣才能更好地保護(hù)消費(fèi)者

張 卿

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

在鄭州、溫州滴滴順風(fēng)車司機(jī)殺人案件、長(zhǎng)春“長(zhǎng)生疫苗”造假案件等那些弱勢(shì)消費(fèi)者受損事故發(fā)生后，我國(guó)政府部門均迅速行動(dòng)，通過采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施來推進(jìn)監(jiān)管改革。①交通運(yùn)輸部辦公廳、公安部辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘安全管理的緊急通知》（2018年09月11日發(fā)）；許雯：《我國(guó)疫苗將迎“最嚴(yán)監(jiān)管”》，《新京報(bào)》2018年11月13日http://epaper.bjnews.com.cn/html/2018-11/13/content_738100.htm?div=-1 。這些更嚴(yán)的監(jiān)管措施和相應(yīng)的監(jiān)管改革顯然體現(xiàn)了我國(guó)政府部門積極作為和保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者的堅(jiān)強(qiáng)決心，應(yīng)該得到社會(huì)大眾的支持和表揚(yáng)。但另一方面，我國(guó)立法、行政等相關(guān)決策部門也應(yīng)該進(jìn)一步反思：是否更好地保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者就必須采用最嚴(yán)的政府監(jiān)管方法？對(duì)這個(gè)問題的回答具有重要的意義，特別是當(dāng)大眾媒體對(duì)一些弱勢(shì)群體受損事故的廣泛關(guān)注和對(duì)監(jiān)管部門的批評(píng)已造成一種要求使用最強(qiáng)或最嚴(yán)的政府監(jiān)管來完全消除一切風(fēng)險(xiǎn)的輿論導(dǎo)向時(shí)。②Anthony I. Ogus, “Regulations Revisited,”Public Law, no.2 (2009), p.344.不難理解，最強(qiáng)和最嚴(yán)的監(jiān)管通常意味著給包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的社會(huì)大眾施加更多的成本。已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估表明，一些更強(qiáng)或更嚴(yán)的政府監(jiān)管措施需要付出巨大的邊際或額外成本，但卻只能降低或防治很少量的風(fēng)險(xiǎn)。③William Kip Viscusi et al., Economics of Regulation and Antitrust, Cambridge: MIT Press, 2000, Chapter 19.此外，有限的資源一旦被用來實(shí)施更強(qiáng)或更嚴(yán)的政府監(jiān)管措施，就無法再用在其他增加社會(huì)福利的方面，甚至包括無法用來減少其他更嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。④Cass R. Sunstein, Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, Chapter 6.

政府監(jiān)管在本文中可以理解為政府對(duì)市場(chǎng)的一種直接、單方面控制行為。其對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的保護(hù)主要是通過幫助消費(fèi)者解決市場(chǎng)失靈問題來實(shí)現(xiàn)的。這里的“市場(chǎng)失靈”程度是指一個(gè)具體市場(chǎng)中市場(chǎng)機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的情形和程度。從保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者的角度出發(fā)，需要幫助他們解決的市場(chǎng)失靈問題主要有兩個(gè)方面：①由于題目所限，本文將不考慮那些沒有直接影響弱勢(shì)消費(fèi)者的外部性問題。一是信息問題。引起市場(chǎng)失靈的主要信息問題是我們所熟知的“信息不對(duì)稱”，即交易雙方擁有不對(duì)等的信息。②Roger L. Miller, Economics Today, United States: Pearson Education, 1999, p.471.消費(fèi)者因缺少足夠的信息而不能作出正確的選擇來有效地表達(dá)其偏好。二是市場(chǎng)的壟斷行為導(dǎo)致消費(fèi)者無法做出滿足其偏好的選擇。

由于壟斷行為主要是通過反壟斷法來解決，傳統(tǒng)上不屬于政府監(jiān)管的內(nèi)容，本文將只集中討論如何幫助弱勢(shì)消費(fèi)者解決信息問題的內(nèi)容。以下將從理論和案例兩方面來分析那些作為更嚴(yán)政府監(jiān)管措施的替代手段（通常要求較低的社會(huì)總成本），是否能通過有效地解決信息問題從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者的目的。

一、政府監(jiān)管與其他政府干預(yù)程度較低的監(jiān)管和非監(jiān)管措施之比較

相較于政府監(jiān)管而言，其他政府干預(yù)程度較低的非監(jiān)管措施主要有市場(chǎng)自我救濟(jì)機(jī)制和私法救濟(jì)機(jī)制。

（一）市場(chǎng)自我救濟(jì)機(jī)制

這里的市場(chǎng)自我救濟(jì)機(jī)制主要指通過消費(fèi)者的重復(fù)購(gòu)買，以及供應(yīng)商的信譽(yù)和保證（包括保險(xiǎn)）機(jī)制使得消費(fèi)者避免或降低損失，從而解決市場(chǎng)失靈問題。信息不對(duì)稱可能不適用于市場(chǎng)中那些能重復(fù)且頻繁購(gòu)買的消費(fèi)者。他們能夠獲得產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，這將減少買賣雙方的信息不對(duì)稱。③Shirley Svorny, “Licensing, Market Entry Regulation,” in B. Bouckaert and G. De Geest (eds.), Encyclopedia of Law and Economics, Vol. III，January 2000, p.316.另一方面，為了贏得顧客的信任，除了不打算繼續(xù)經(jīng)營(yíng)外，賣方也有動(dòng)力通過提供高質(zhì)量服務(wù)或產(chǎn)品來建立良好的信譽(yù)。④Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford: Oxford University Press,1994, p.217.相應(yīng)地，信譽(yù)機(jī)制可以在一定程度上解決信息不對(duì)稱問題。

信譽(yù)機(jī)制具體指由市場(chǎng)上的某一交易方根據(jù)其所獲取的潛在交易對(duì)象的以往交易履約行為的歷史信息，而決定是否以及如何同該交易對(duì)象開展交易的機(jī)制。一般而言，除了根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)來判斷供應(yīng)商的信譽(yù)外，消費(fèi)者（特別是那些沒有經(jīng)驗(yàn)的消費(fèi)者）也經(jīng)常會(huì)聽從其他消費(fèi)者的建議或指導(dǎo)來判斷商家的信譽(yù)，進(jìn)而做出其購(gòu)買決策以解決信息不對(duì)稱問題，這也加強(qiáng)了信譽(yù)機(jī)制的作用。⑤See e.g. Larry E. Ribstein, “Lawyers as Lawmakers: A Theory of Lawyer Licensing,” Missouri Law Review, vol.69, Spring 2004， p.306.從宏觀上看，信譽(yù)通常是市場(chǎng)主體彼此產(chǎn)生信任的基本條件之一，而信任將進(jìn)一步減少交易風(fēng)險(xiǎn)和降低交易成本，促進(jìn)社會(huì)分工和增加交易量。⑥Adam Thierer, Christopher Koopman, Anne Hobson, and Chris Kuiper, “How the Internet, the Sharing Economy, and Reputational Feedback Mechanisms Solve the Lemons Problem ,” University of Miami Law Review, vol.70, May 2016, p.830.信譽(yù)機(jī)制能發(fā)揮作用的前提條件是：第一，信譽(yù)機(jī)制下潛在交易對(duì)象的以往交易履約行為的歷史信息能較為準(zhǔn)確地反映其過去提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。第二，該信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制未被虛假評(píng)論或不相關(guān)信息所操控。第三，該相關(guān)歷史信息的使用者能夠準(zhǔn)確地解讀信息。目前新興共享經(jīng)濟(jì)的興起，特別是互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)以及即時(shí)信息反饋機(jī)制的使用，除了改變了相關(guān)市場(chǎng)的信息問題的狀態(tài)，還通過消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)機(jī)制放大和加強(qiáng)了信譽(yù)機(jī)制在市場(chǎng)上解決信息問題的能力。⑦Adam Thierer, Christopher Koopman, Anne Hobson, and Chris Kuiper, “How the Internet, the Sharing Economy, and Reputational Feedback Mechanisms Solve the Lemons Problem ,” University of Miami Law Review, vol.70, May 2016, p.830.

此外，我們還應(yīng)考慮通過第三方保險(xiǎn)或保證機(jī)制來解決弱勢(shì)消費(fèi)者的信息問題。如在網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)約車”）服務(wù)市場(chǎng)中，政府可以要求網(wǎng)約車平臺(tái)公司提供保證或?yàn)樗緳C(jī)和車輛購(gòu)買保險(xiǎn)來解決很多問題。平臺(tái)保證安排可以采取多種形式，但最終都會(huì)發(fā)揮著當(dāng)購(gòu)買方和提供方不滿意或受損時(shí)類似平臺(tái)保險(xiǎn)的功能，即補(bǔ)償他們的功能。如短租網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司愛彼迎（英文名為“AIR B&B”）提供給房東及客戶的保險(xiǎn)可以賠償客戶在居住期間所受的財(cái)產(chǎn)和人身方面的損失，或房東遭受的財(cái)產(chǎn)損失。這些安排雖然無法通過事前的方法來直接避免消費(fèi)者因信息問題而做出的錯(cuò)誤選擇，卻能使得消費(fèi)者在事后得到補(bǔ)償，同時(shí)也使保險(xiǎn)公司等第三方加強(qiáng)對(duì)服務(wù)或產(chǎn)品供應(yīng)商的監(jiān)督，減少供應(yīng)商從事?lián)p害消費(fèi)者行為的可能性。

當(dāng)然，第三方保險(xiǎn)或保證機(jī)制仍有不足之處：首先，保險(xiǎn)和保證安排仍無法事前直接和全面地防止消費(fèi)者被騙或受損。雖然保險(xiǎn)安排可以一定程度震懾并降低供應(yīng)商損害消費(fèi)者的動(dòng)機(jī)，保險(xiǎn)仍然主要是一種事后救濟(jì)手段，只有在損失發(fā)生后才能用來使消費(fèi)者得到全部或部分彌補(bǔ)。其次，平臺(tái)保證是建立在平臺(tái)比個(gè)人供應(yīng)商更值得信任的基礎(chǔ)上，即更能負(fù)責(zé)且承擔(dān)責(zé)任能力更強(qiáng)的基礎(chǔ)上；但這一前提條件在一些情況下有可能無法得到滿足，即一些平臺(tái)企業(yè)可能無法在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下生存。一些平臺(tái)企業(yè)的保證安排可能僅僅是為了方便其自身迅速擴(kuò)張的工具，而不是為了排除那些不良供應(yīng)商所提供的激勵(lì)。平臺(tái)保證會(huì)吸引一些機(jī)會(huì)主義的低質(zhì)量供應(yīng)商進(jìn)駐平臺(tái)，因?yàn)橄M(fèi)者信任該平臺(tái)從而使這些低質(zhì)量的供應(yīng)商獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，這樣又破壞了平臺(tái)保證的潛在價(jià)值。此外，平臺(tái)保證也會(huì)使得消費(fèi)者有所依賴而疏于依靠其他途徑來選擇供應(yīng)商，使得那些低質(zhì)量的供應(yīng)商有機(jī)可乘。盡管如此，平臺(tái)保證仍能在一定程度上彌補(bǔ)聲譽(yù)機(jī)制的不足，顯著地減少因信息問題造成的消費(fèi)者保護(hù)問題，從而減少對(duì)使用監(jiān)管手段的依賴。

（二）私法救濟(jì)機(jī)制

私法救濟(jì)機(jī)制是指通過法院民事訴訟的方式來保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者的救濟(jì)機(jī)制。私法救濟(jì)似乎不能直接糾正信息問題，但是可能改變因信息問題而產(chǎn)生的消極結(jié)果。如果私法救濟(jì)能夠充分地補(bǔ)償受害者，理論上，他們就不會(huì)特別擔(dān)心會(huì)碰到劣質(zhì)的服務(wù)或產(chǎn)品；如果供應(yīng)商需要承擔(dān)所有的因其產(chǎn)品或服務(wù)的使用而施加在他人身上的社會(huì)成本，他們將有動(dòng)力提供高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，來避免承擔(dān)這種社會(huì)成本。①Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and Economics, London: Pearson Education, 2003, pp.311-313, 323-331.此外，在許多國(guó)家，法院作為私法救濟(jì)的裁判者，可能比其他監(jiān)管者或自律監(jiān)管者更不容易受腐敗或政治力量的影響。②Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and Economics, London: Pearson Education, 2003, p.354.

私法救濟(jì)制度上的一些制度也可以被用來加強(qiáng)弱勢(shì)消費(fèi)者保護(hù)。如法律規(guī)定讓網(wǎng)約車平臺(tái)公司為網(wǎng)約車司機(jī)的侵權(quán)行為承擔(dān)連帶責(zé)任，這個(gè)時(shí)候平臺(tái)就會(huì)變得很有動(dòng)力去監(jiān)督注冊(cè)在它上面的司機(jī)和車輛的情況；為了減少自己的責(zé)任，它就會(huì)很積極地去監(jiān)督司機(jī)和車輛的狀況。如果能夠用事后私法救濟(jì)的方法來解決問題，我們就可以更少地用事前預(yù)防的監(jiān)管方法。私法救濟(jì)作為事后救濟(jì)的方法，成本通常比事前監(jiān)管方法更低，特別是考慮到它能夠不扭曲市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行這一優(yōu)點(diǎn)。

（三）各類監(jiān)管措施的干預(yù)強(qiáng)度比較

各種政府監(jiān)管手段往往代表政府不同的干預(yù)程度。但下表可以看出，禁止交易通常代表了最強(qiáng)的國(guó)家干預(yù)。③參見Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford：Oxford University Press,1994, p.151, 但有部分增補(bǔ)和修改。

政府干預(yù)程度← →低 高信息監(jiān)管 事后標(biāo)準(zhǔn) 事前許可 事前禁止

在表中信息監(jiān)管通常是指政府消除限制信息流的手段、控制虛假或誤導(dǎo)信息，并增加消費(fèi)者正確信息的監(jiān)管方法。④See Howard Beales, R. Craswell, and S. Salop, “The Eff i cient Regulation of Consumer Information,” The Journal of Law & Economics, Vol. 24,No. 3, Dec., 1981, pp.514-531.事后標(biāo)準(zhǔn)是指政府對(duì)行為人從事商業(yè)或行為的過程施加實(shí)質(zhì)性要求；雖然事后標(biāo)準(zhǔn)不要求行為人獲得事前的許可，但是行為人一旦沒有達(dá)到這些條件，通常會(huì)受到行政制裁。事前許可是指?jìng)€(gè)人或企業(yè)從行政機(jī)構(gòu)（有時(shí)是其他授權(quán)的非政府組織）尋求獲得從事某種特定行為或活動(dòng)的事前允許的一種政府監(jiān)管形式。事前禁止指政府部門直接禁止行為人從事某種商業(yè)或行為的行為。更強(qiáng)的政府干預(yù)程度通常意味著給企業(yè)施加更多的成本。當(dāng)我們決定采用更嚴(yán)格的監(jiān)管方式時(shí)，有必要考慮其成本變化。

信息監(jiān)管可以通過直接改進(jìn)信息流而解決信息問題。但是，信息監(jiān)管存在以下問題：第一，提供信息的成本有時(shí)會(huì)很高。在某些市場(chǎng)中，使用適當(dāng)?shù)膮?shù)描述和評(píng)價(jià)信息并不是件容易的事。例如人們很難描述或評(píng)價(jià)法律服務(wù)的質(zhì)量。第二，一些信息的處理成本很高或難以進(jìn)行。信息的使用者，由于受到教育程度或其他局限，向其提供特別復(fù)雜的信息可能造成錯(cuò)誤理解。①Roger. Van Den Bergh, “Self-regulation in the Medical and Legal Professions and the European Internal Market in Progress,” in M. Faure, J.Siegers, and R. Van den Bergh (eds.), Regulation of Professions , Antwerpen: MAKLU, 1993, p.38.在一些情況下，他們可能無法像監(jiān)管者所期望的那樣理性地使用信息。②Robert Baldwin and Martin Cave, Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice, Oxford: Oxford University Press, 1999,p.49.他們也許會(huì)選擇更便宜的產(chǎn)品或服務(wù)，而不去理會(huì)表明這些產(chǎn)品或服務(wù)存在更大健康風(fēng)險(xiǎn)的信息。③同上。第三，因?yàn)榇嬖谛畔⒉粶?zhǔn)確的可能，需要對(duì)信息質(zhì)量和欺詐進(jìn)行監(jiān)管，但這將導(dǎo)致提供信息成本的增加。④同上，p.50.第四，一些產(chǎn)品或行為可能涉及巨大的風(fēng)險(xiǎn)，以至于立法者可能認(rèn)為僅僅告知受影響方這種風(fēng)險(xiǎn)是不夠的。⑤同上，p.51.

事后標(biāo)準(zhǔn)可以直接針對(duì)那些希望達(dá)到的目標(biāo)而設(shè)計(jì)。在很大程度上，事后標(biāo)準(zhǔn)的使用將提供和處理產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量信息的任務(wù)從個(gè)人轉(zhuǎn)移到專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定機(jī)構(gòu)上。因此，在某種程度上（取決于標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的實(shí)施程度），它可以解決信息問題。的確，事后標(biāo)準(zhǔn)可能使得那些受害者不再受信息或?qū)I(yè)知識(shí)缺乏的困擾。⑥同上，p.202.但是，事后標(biāo)準(zhǔn)的制定仍可能存在以下不足之處：第一，在某些市場(chǎng)中，如專業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，由于專業(yè)服務(wù)的特殊性，監(jiān)管者面臨著相當(dāng)大的困難來描述想要得到的服務(wù)結(jié)果。要制定或執(zhí)行特定標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確地適用于個(gè)案，可能成本很高或者根本不可能。此外，只采用概括性的一般事后標(biāo)準(zhǔn)也面臨著很高的行政成本，因?yàn)楸O(jiān)督和審查的過程非常個(gè)性化，必須通過個(gè)案來決定很難的事實(shí)和技術(shù)問題。⑦Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford: Oxford University Press,1994, p.224, p.228.第二，除了行政成本，許多標(biāo)準(zhǔn)制定的情形也可能涉及大量的遵守成本和間接成本，特別是那些阻礙創(chuàng)新的成本。⑧同上，p.155.許多標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置并沒有考慮到時(shí)間的跨度和技術(shù)的改變，因此可能阻礙企業(yè)的技術(shù)改進(jìn)。第三，事后標(biāo)準(zhǔn)通常是在經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)后執(zhí)行的，并且實(shí)踐中在很大程度上是根據(jù)懷疑和投訴而進(jìn)行法律實(shí)施行動(dòng)的，可能存在執(zhí)行困難。⑨Anthony Ogus and Qing Zhang, “Licensing Regimes: East and West,” International Review of Law & Economics, June, 2004, p.134.

我們可以進(jìn)一步分析事前許可。與市場(chǎng)機(jī)制的自我救濟(jì)和私法救濟(jì)方法相比，事前許可通過設(shè)立一個(gè)政府機(jī)構(gòu)并利用其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)獲取、處理、使用信息，可以在很大程度上解決信息不足問題，并且降低消費(fèi)者的信息成本。⑩Alan Wolfson, M. Trebilcock and C. Tuohy,“Regulating the Professions: A Theoretical Framework,” in Simon Rottenberg, (ed.), Occupational Licensure and Regulation, American Enterprise Institute :Washington, D.C, 1980, p.206.

理論上，事前許可通常使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)從市場(chǎng)上排除那些不適格的供應(yīng)商，所以許可比信譽(yù)機(jī)制更加確定。?一些學(xué)者認(rèn)為，行政許可不必然提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量沒有必然的相關(guān)性。See Evans Rayack, “The Physician Services Industry,” in Walter Adams (ed.), The Structure of American Industry, New York: Macmillan Publishers, 1982, pp.388-426; D. Hogan,“The Effectiveness of Licensing: History, Evidence, and Recommendations,” Vol. 7, Law and Human Behavior, 1983, pp.117-138.同時(shí)，事前許可對(duì)所有申請(qǐng)人進(jìn)行登記，可能使執(zhí)法機(jī)構(gòu)更容易抓到從事機(jī)會(huì)主義行為的供應(yīng)商。?Thomas Moore, “The purpose of Licensing,” Vol. 4, Journal of Law and Economics, 1961, p.105.總的來說，在下列（1）和（3）條件都滿足或 （2）和（3） 條件都滿足的情形下，事前許可也許是一種適當(dāng)?shù)姆绞剑?一些學(xué)者認(rèn)為，行政許可不必然提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量沒有必然的相關(guān)性。See Evans Rayack, “The Physician Services Industry,” in Walter Adams (ed.), The Structure of American Industry, New York: Macmillan Publishers, 1982, pp.388-426; D. Hogan,“The Effectiveness of Licensing: History, Evidence, and Recommendations,” Vol. 7, Law and Human Behavior, 1983, pp.117-138.（1）即使有重復(fù)購(gòu)買，信譽(yù)機(jī)制或信息監(jiān)管，消費(fèi)者獲得或處理信息的成本仍很高或難以獲得信息，并且他們的“不當(dāng)”購(gòu)買決定可能導(dǎo)致巨大的無法彌補(bǔ)的福利損失。（2）市場(chǎng)中的商業(yè)行為和產(chǎn)品可能給第三方施加巨額成本或造成損害，而且第三方難以獲得充分的事后補(bǔ)償。 （3）可能無法制定和執(zhí)行事后標(biāo)準(zhǔn)去控制這些行為和產(chǎn)品所產(chǎn)生的大量無法彌補(bǔ)的福利損失。在上述情形下，許可制度所要求的最低標(biāo)準(zhǔn)的使用以及廣泛的事前審查，可以解決信息問題，并且比其他監(jiān)管或非監(jiān)管方法更能有效地改善法律實(shí)施的情況，但是這種許可制度也可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)新問題，即對(duì)無許可證卻開展經(jīng)營(yíng)的供應(yīng)商進(jìn)行執(zhí)法的問題。然而，在滿足下列第一和第二兩個(gè)條件或者滿足第三個(gè)條件時(shí)，采用行政許可的理由不足：第一，通過重復(fù)購(gòu)買或依賴信譽(yù)機(jī)制、適當(dāng)信息監(jiān)管和事后標(biāo)準(zhǔn)，能使消費(fèi)者有充足的信息。第二，消費(fèi)者的選擇不會(huì)產(chǎn)生巨大外部性或其他福利損失，或者這些外部成本或福利損失可以得到充分的補(bǔ)償；或者通過私法救濟(jì)和事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，產(chǎn)生損失的行為能被有效防止。第三，許可標(biāo)準(zhǔn)和被許可的服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量之間沒有明顯關(guān)聯(lián)。①?gòu)埱洌骸缎姓S可：法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第27頁。

代表最強(qiáng)干預(yù)程度的政府監(jiān)管措施是事前禁止。因?yàn)檫@種做法不給消費(fèi)者任何選擇權(quán)，除非消費(fèi)者決定進(jìn)行非法交易，否則，他們無法合法地購(gòu)買那些事前禁止的物品或服務(wù)。事前禁止保護(hù)那些不太理性的消費(fèi)者的利益，如禁止毒品交易等，但在更多時(shí)候應(yīng)該是為了保護(hù)更廣泛的公共利益目的，如禁止賣淫行為。因此，除非我們的確能證明消費(fèi)者確實(shí)不理性，否則采用更嚴(yán)的事前禁止的方法未必能更好地保護(hù)消費(fèi)者的利益。另一方面，事前禁止往往需要付出巨大的執(zhí)法成本打擊黑市交易，且事前禁止也增加了進(jìn)行黑市交易的成本。

二、案例分析

（一）網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車司機(jī)、車輛和平臺(tái)公司實(shí)施三重許可制度之分析

在我國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)，乘客因?qū)λ緳C(jī)的品行、駕駛技能以及車輛安全狀況等信息不了解而存在信息不對(duì)稱的問題。除非我們解決了這些影響交易成本的信息問題，否則在許多情形下，由于劣質(zhì)服務(wù)往往伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，乘客會(huì)缺乏信心去使用沒有監(jiān)管的網(wǎng)約車服務(wù)。在一個(gè)沒有監(jiān)管的網(wǎng)約車市場(chǎng)，當(dāng)乘客感覺他們生命和健康處于危險(xiǎn)中時(shí)，僅僅采用事后的私法救濟(jì)會(huì)使他們沒有信心，因?yàn)檫M(jìn)行事后的司法救濟(jì)通常很昂貴而且往往無法充分補(bǔ)償消費(fèi)者的損失，有時(shí)司法判決的執(zhí)行還會(huì)出現(xiàn)困難。例如，受害者的生命健康損失無法用金錢充分補(bǔ)償，而且網(wǎng)約車司機(jī)或個(gè)體業(yè)主是否有能力支付這些賠償也是值得懷疑的。

在此情況下，大部分潛在的乘客將希望能在乘車前獲得有關(guān)確保車輛的安全狀況、司機(jī)的適當(dāng)駕駛技術(shù)資格和品行方面的信息。確保車輛的安全狀況意味著一輛網(wǎng)約車車輛至少應(yīng)該是安全且適于公眾使用的。司機(jī)駕車資格要求網(wǎng)約車司機(jī)技術(shù)嫻熟，且適于駕駛公眾交通工具，即確保司機(jī)有良好的品行、沒有任何犯罪記錄。但是，如果潛在的乘客通過個(gè)人調(diào)查來獲得上述信息，就需要花費(fèi)大量成本，甚至往往高于使用出租汽車服務(wù)的收益。在此情況下，許多潛在的乘客可能就會(huì)選擇使用公眾交通工具或他們的私人車輛。出租汽車服務(wù)的市場(chǎng)需求可能會(huì)很小。假設(shè)政府在此時(shí)介入，由于其強(qiáng)制力的存在，因而能比潛在的乘客以更低的成本、也更為容易地獲得車輛及網(wǎng)約車司機(jī)資格和品行方面的信息，審查出“可能較差”的網(wǎng)約車服務(wù)?，F(xiàn)在讓我們考慮一些可用的政府監(jiān)管方法。

如僅使用信息監(jiān)管的方法，消費(fèi)者可以要求網(wǎng)約車司機(jī)或車主披露關(guān)于車輛安全狀況和駕駛員的資格及品行方面的真實(shí)信息。但由于消費(fèi)者往往需要迅速到達(dá)目的地，而對(duì)關(guān)于車輛安全狀況和駕駛員的資格及品行方面的真實(shí)信息登記進(jìn)行處理又需要一定時(shí)間，不可能在上車前完成，而在上車后處理此類信息如決定再換乘就需要更高的成本。因而消費(fèi)者急需政府部門或一個(gè)中立的第三方在上車前就能確認(rèn)上述安全信息。對(duì)于事后標(biāo)準(zhǔn)的使用，潛在的乘客可能對(duì)其是否實(shí)際被遵守沒有信心。除非政府主管部門在不安全的網(wǎng)約車服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)前排除它們，否則這些服務(wù)提供方會(huì)認(rèn)為自身合格從而向乘客提供服務(wù)并造成損害。既然對(duì)司機(jī)和車輛所做出的錯(cuò)誤選擇可能存在對(duì)乘客造成嚴(yán)重?fù)p害的風(fēng)險(xiǎn)，事后標(biāo)準(zhǔn)可能不如許可那樣能有效排除風(fēng)險(xiǎn)，尤其后者能相對(duì)容易并以較低的成本事前排除明顯不合格車輛和駕駛員。總之，比起以上提到的其他監(jiān)管方法，使用許可可以更有效地解決上述關(guān)于消費(fèi)者安全方面的信息問題。

特別值得指出的是，在“網(wǎng)絡(luò)約租車”市場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司可以通過互聯(lián)網(wǎng)“大數(shù)據(jù)”技術(shù)和衛(wèi)星定位技術(shù)即時(shí)監(jiān)控網(wǎng)約車的運(yùn)行軌跡和司機(jī)的去向，監(jiān)控司機(jī)品行、駕駛技能以及車輛安全狀況等加入平臺(tái)的條件，還可向消費(fèi)者披露上述相關(guān)信息，甚至使用相關(guān)消費(fèi)者評(píng)價(jià)等評(píng)估機(jī)制來約束司機(jī)的服務(wù)行為。與政府部門的監(jiān)管相比較，網(wǎng)約車平臺(tái)公司可以更低的成本來更加有效地對(duì)網(wǎng)約車及其司機(jī)的行為進(jìn)行事前和事后的監(jiān)管。在此情況下，政府部門就不必使用成本較高的事前控制，即使用行政許可包括車輛許可（車輛運(yùn)營(yíng)證許可）和人員許可（駕駛員客運(yùn)資格證許可）來直接排除那些不合格的車輛和人員進(jìn)入該市場(chǎng)。一個(gè)更為有效率的做法是，取消上述車輛運(yùn)營(yíng)證許可制度和駕駛員客運(yùn)資格證許可制度，而將上述許可制度包含的相關(guān)的車輛和人員資格要求設(shè)定為強(qiáng)制性的事后最低標(biāo)準(zhǔn)，要求各平臺(tái)公司對(duì)其注冊(cè)車輛按該事后最低標(biāo)準(zhǔn)加以控制。如平臺(tái)公司不依法行使監(jiān)控的責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。事實(shí)上，有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)促使平臺(tái)公司努力加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車車輛和司機(jī)的管理，以取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。此外，政府部門還可以通過發(fā)許可證的方式來控制各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司的資質(zhì)并確保各公司遵守政府制定的事后標(biāo)準(zhǔn)。

還要考慮一個(gè)問題，即政府要避免過多的監(jiān)管影響平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)槿绻畬?duì)平臺(tái)上的司機(jī)和車輛施加過多的直接監(jiān)管，平臺(tái)就無法根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況來設(shè)定注冊(cè)其平臺(tái)上的司機(jī)和車輛的相關(guān)條件和義務(wù)。這個(gè)時(shí)候平臺(tái)可能要完全按照政府的想法去做，平臺(tái)本身的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)就會(huì)受到抑制。更好的辦法是，政府可以設(shè)定一個(gè)最低的司機(jī)和車輛標(biāo)準(zhǔn)，平臺(tái)根據(jù)自己所判斷的市場(chǎng)需求情況可以設(shè)定更高的標(biāo)準(zhǔn)。這樣的話，平臺(tái)可以根據(jù)市場(chǎng)的供需情況及時(shí)進(jìn)行變更司機(jī)和車輛的標(biāo)準(zhǔn)。而政府一旦直接設(shè)定一個(gè)司機(jī)和車輛的標(biāo)準(zhǔn)，以后再改變是挺困難的?？傊浞职l(fā)揮平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自律機(jī)制來使得平臺(tái)能管好司機(jī)和車輛。如果政府想要對(duì)平臺(tái)上注冊(cè)的供應(yīng)商以及個(gè)人進(jìn)行直接的監(jiān)管，應(yīng)盡量把對(duì)監(jiān)管對(duì)象設(shè)定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)放低，讓平臺(tái)根據(jù)市場(chǎng)的需求來制訂一些靈活的自律監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來管理它們。

（二）對(duì)航空公司機(jī)票“超售”給乘客造成損失賠償額之分析

航空公司機(jī)票超售是指航空公司超過航班實(shí)際座位數(shù)過量銷售機(jī)票。在航空旅客運(yùn)輸中，因機(jī)票可以先行預(yù)訂并且允許轉(zhuǎn)簽、改簽，如有乘客訂票后放棄購(gòu)買或者改乘其他航班，即有可能出現(xiàn)航班座位空出的情形。航空公司為盡可能減少座位空出的情形，會(huì)采取超售的做法。據(jù)報(bào)道，①付中：《首例機(jī)票超售案宣判：南航敗訴、乘客獲賠1300元》，2007年4月25日，http://www.ce.cn/cysc/jtys/hangkong/200704/25/t20070425_11165001.shtml。2006年7月21日，肖先生以1300元的價(jià)格，購(gòu)買了南方航空公司（以下簡(jiǎn)稱“南航”）當(dāng)天20時(shí)10分飛往廣州的七折機(jī)票。辦理登機(jī)手續(xù)時(shí)，肖先生被告知其所持機(jī)票為超售機(jī)票，該航班已滿員。此后，南航先安排肖先生轉(zhuǎn)簽中國(guó)國(guó)際航空公司某航班，后發(fā)現(xiàn)該航班延誤，遂又安排肖先生轉(zhuǎn)簽?zāi)虾紺Z3110航班。當(dāng)天22時(shí)39分，肖先生乘坐CZ3110航班頭等艙離港。肖先生認(rèn)為，南航隱瞞機(jī)票超售的事實(shí)，造成自己在機(jī)場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間滯留，侵害了自己的合法權(quán)益，起訴要求南航雙倍賠償機(jī)票款2600元。南航認(rèn)為，機(jī)票超售是航空公司對(duì)機(jī)票進(jìn)行管理的手段，它是目前國(guó)際上的一種先進(jìn)的通行做法，可以避免航班座位虛耗，充分利用航空資源，因此不能算違約。

法院審理認(rèn)為，機(jī)票超售引入我國(guó)時(shí)間較短，沒有在公眾中形成廣泛認(rèn)知。而超售將使所有不特定的購(gòu)票旅客均面臨不能登機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合同履行障礙，因此，航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客進(jìn)行全面而充分的告知，不能看作是航空公司內(nèi)部的管理手段而不予公示。北京市朝陽區(qū)人民法院做出一審判決，認(rèn)定南航損害了消費(fèi)者的知情權(quán)，構(gòu)成合同違約，賠償肖先生1300元。法院同時(shí)還向中國(guó)民用航空總局及南方航空公司發(fā)出了司法建議。②《法院建議民航總局制定超售規(guī)則》，《北京日?qǐng)?bào)》2007年4月26日， http://news.sina.com.cn/s/2007-04-26/074411717919s.shtml 。朝陽區(qū)人民法院在向中國(guó)民用航空總局發(fā)出司法建議中表示，中國(guó)民用航空總局作為行業(yè)主管部門，應(yīng)承擔(dān)起制定《民航機(jī)票超售規(guī)則》的責(zé)任，盡快制定航空客運(yùn)機(jī)票超售的規(guī)章制度并指導(dǎo)航空運(yùn)輸企業(yè)適用。法院建議，《民航機(jī)票超售規(guī)則》中主要內(nèi)容應(yīng)包括：航空承運(yùn)人向旅客進(jìn)行公示的方法，選擇登機(jī)乘客的方法（以乘客自愿為首要原則），對(duì)不能登機(jī)乘客的具體賠償標(biāo)準(zhǔn)，違反實(shí)施規(guī)則時(shí)的行政處罰措施等。

在上述案件中肖先生相對(duì)于航空公司顯然是處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者。該案對(duì)機(jī)票“超售”糾紛的解決實(shí)際上至少涉及了政府監(jiān)管手段和私法救濟(jì)手段的選擇。該案中法院向民航總局發(fā)出司法建議要求制定《民航機(jī)票超售規(guī)則》已確定賠償額的原因之一，或許就在于法院自身亦有困難來根據(jù)合同法中的“填平原則”來確定賠償額。該原則體現(xiàn)在我國(guó)《合同法》第113條第一款的規(guī)定中，即“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，給對(duì)方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益”。由于因違約造成的賠償額因人而異，受各種因素的影響而很難確定，法院希望行政部門能確定賠償標(biāo)準(zhǔn)。然而，行政部門面臨同樣的困難來確定賠償標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)相對(duì)更好的解決方案在于，在某一航班出現(xiàn)機(jī)票“超售”而最終導(dǎo)致有當(dāng)班旅客無法登機(jī)時(shí)，由航空公司通知所有乘客并承諾給出補(bǔ)償條件（如升為頭等艙或給代金券的方式）和該航班所有旅客進(jìn)行談判，讓一些乘客自愿改簽到下一個(gè)航班離開并由航空支付相應(yīng)已承諾的補(bǔ)償。這實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)機(jī)制的使用。由于同一航班的各位旅客的時(shí)間成本不同，加上同航班乘客相互競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，航空公司能以較低的交易成本同乘客達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)“皆大歡喜”的局面。相比于上述的政府監(jiān)管手段和私法救濟(jì)手段，航空公司同乘客達(dá)成協(xié)議的這一市場(chǎng)機(jī)制的解決方法顯然成本較低且能使各方均滿意。

三、結(jié)論

以上分析表明，更強(qiáng)、更嚴(yán)的監(jiān)管在一些情況下只是一句貌似正確的口號(hào)。在本文詳細(xì)列舉和分析了其他政府干預(yù)程度較弱的監(jiān)管和非監(jiān)管措施后，可得出以下結(jié)論：一方面，盡管那些政府干預(yù)程度較弱的監(jiān)管和非監(jiān)管措施仍有些不足，但它們?cè)趲椭鉀Q弱勢(shì)消費(fèi)者的信息問題方面，往往有其優(yōu)勢(shì)。應(yīng)考慮如何發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，尤其是它們的使用本身意味著更少的社會(huì)成本。另一方面，一些實(shí)際案例已證明，一些政府干預(yù)程度較弱的監(jiān)管和非監(jiān)管措施能更好地保護(hù)處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者，且所需的社會(huì)成本較低。