“大禹治水”對(duì)非常規(guī)移民治理的啟示

楊春靜

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

一、引言

全球化進(jìn)程的加速推動(dòng)了世界人口的跨境遷移，我們?cè)缫堰M(jìn)入了“國(guó)際移民時(shí)代”。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的2017年《國(guó)際移民報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年全世界共有2.58億國(guó)際移民，占全球總?cè)丝诘?.4%，比2000年的1.73億增長(zhǎng)了49%[1]。如果按照非常規(guī)移民約占國(guó)際移民總數(shù)10%～15%的規(guī)律計(jì)算，目前非常規(guī)移民達(dá)2 500萬(wàn)至3 900萬(wàn)。

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，我國(guó)與相關(guān)國(guó)家的交流與往來(lái)愈加頻繁與密切，非常規(guī)移民大量流入問(wèn)題也會(huì)接踵而至。特別是在邊境地區(qū)，以及北京、上海、廣州等一線國(guó)際都市，這一現(xiàn)象更加突出。目前，中國(guó)在對(duì)非常規(guī)移民的深入研究與綜合治理方面，還需要更多的研究與探索。

二、非常規(guī)移民的界定

對(duì)于非常規(guī)移民，國(guó)內(nèi)外還沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義，目前大部分定義主要是從移民群體與移民行為兩方面去界定。國(guó)際移民組織就是從以上兩方面用列舉法對(duì)其進(jìn)行定義的：非常規(guī)移民指在錯(cuò)誤的時(shí)間、地點(diǎn)，為躲避官方的檢查，通過(guò)欺詐來(lái)獲取入境許可或通過(guò)虛假結(jié)婚規(guī)避移民法而進(jìn)入一個(gè)國(guó)家的外國(guó)人，還包括沒(méi)有合法簽證而企圖秘密進(jìn)入一個(gè)國(guó)家的人，使用偽造證件的人，以及持有合法簽證入境超過(guò)停留期限而滯留的人或侵犯了入境相關(guān)法律沒(méi)有取得批準(zhǔn)而滯留的人[2]。

通過(guò)定義可以看出，非常規(guī)移民的內(nèi)涵非常寬泛，不僅包括非法入境、非法居留、非法就業(yè)等常見(jiàn)的非法移民，也包括那些游走在合法與非法灰色邊緣地帶的移民。例如，合法入境后計(jì)劃逾期居留，還沒(méi)有被入境國(guó)發(fā)現(xiàn)的移民；非法入境后向入境國(guó)申請(qǐng)難民庇護(hù)，在難民身份沒(méi)有得以確認(rèn)之前的移民；以及跨境人口販運(yùn)的被害人等等。

非常規(guī)移民是針對(duì)常規(guī)移民而言的，如果要界定非常規(guī)移民，必須先明確什么是常規(guī)移民。通常情況下，常規(guī)移民需要滿足以下三個(gè)條件：首先，常規(guī)移民入境與居留的目的應(yīng)當(dāng)是善意的。常規(guī)移民的目的應(yīng)當(dāng)與本人的簽證種類相符，并且主觀上不存有惡意(如入境時(shí)懷有逾期居留的計(jì)劃)。其次，常規(guī)移民入境與居留的行為是無(wú)害的。一是常規(guī)移民的行為不會(huì)擾亂入境國(guó)的出入境秩序；二是常規(guī)移民不會(huì)侵害入境國(guó)公民權(quán)益；三是常規(guī)移民更不會(huì)危害入境國(guó)國(guó)家公共安全。最后，常規(guī)移民在程序上是合法的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第24條規(guī)定：“外國(guó)人入境，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他國(guó)際旅行證件、簽證或者其他入境許可證明，履行規(guī)定的手續(xù)，經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許，方可入境?！背Ｒ?guī)移民需要滿足以下四個(gè)條件：持有證明國(guó)籍身份的出入境證件、獲得入境國(guó)的許可、在入境時(shí)履行規(guī)定的手續(xù)，以及需要經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)的查驗(yàn)準(zhǔn)許。

綜上所述，可以將非常規(guī)移民定義為：外國(guó)人在入境與居留過(guò)程中，其入境目的與簽證不相符，主觀存在惡意的；或是入境與居留行為危害到入境國(guó)國(guó)家及其公民安全與利益的；或是出入境程序不符合相關(guān)法律規(guī)定的，就可以視為非常規(guī)移民。

三、“大禹治水”對(duì)非常規(guī)移民治理的啟示

對(duì)于非常規(guī)移民，我國(guó)態(tài)度一直以來(lái)非常鮮明：一是致力于保障公民合法的出入境活動(dòng)，維護(hù)良好的出入境秩序；二是對(duì)于非法移民，無(wú)論是向內(nèi)進(jìn)入還是向外輸出，都嚴(yán)格加以防范和管控；三是在非常規(guī)移民治理中，非常注重保護(hù)當(dāng)事人、被害人以及嫌疑人的合法權(quán)益。

如果我們將大量增長(zhǎng)的移民形象地比喻成移民潮，那么非常規(guī)移民就可以視為脫離了河道的洪水。顯而易見(jiàn)，與洪水一樣，非常規(guī)移民會(huì)對(duì)經(jīng)過(guò)與進(jìn)入的國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)生相應(yīng)的危害與影響。筆者認(rèn)為，在治理非常規(guī)移民過(guò)程中，我們不妨借鑒一下“大禹治水”的智慧。

傳說(shuō)在距今4 000多年前，中國(guó)黃河流域洪水泛濫。堯帝任命鯀負(fù)責(zé)治理水患，鯀采用“湮”法，也就是用水來(lái)土擋的辦法，不料越堵洪水越是泛濫，結(jié)果“九年而水不息”。之后舜帝繼位，任用鯀的兒子禹繼續(xù)治水。禹改用“疏”法，“高高下下，疏川導(dǎo)滯”，也就是遵循水的自身特點(diǎn)，疏通河道，疏導(dǎo)阻礙水流的障礙，最終消除了水患，使周?chē)陌傩盏靡园簿訕?lè)業(yè)[3]。后人總結(jié)這個(gè)故事為：大禹治水，堵不如疏，疏不如導(dǎo)。

以往治理非常規(guī)移民側(cè)重于打擊與堵截，主管部門(mén)通常運(yùn)用國(guó)家與法律賦予的強(qiáng)制力，采取加強(qiáng)邊境管制、完善遣返制度、加大對(duì)非常規(guī)移民與雇傭者的處罰力度等舉措。這些措施短期內(nèi)確實(shí)能收到一定效果，但從長(zhǎng)期來(lái)看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如：為防止非法越境活動(dòng)，從2006年開(kāi)始，美國(guó)在美墨邊境修建了高3米、長(zhǎng)達(dá)1 100多公里的隔離墻。然而，這道投資不菲的隔離墻，雖然大大增加了墨西哥人非法穿越美國(guó)邊境的難度，卻難以阻擋他們偷渡美國(guó)的決心[4]。同樣，為了減少非法居留的非洲裔人員，廣州出入境管理部門(mén)對(duì)非洲裔人員采取了更為嚴(yán)格的簽證政策。雖然近兩年廣州的非洲裔人員確實(shí)在逐漸減少，但是大部分并沒(méi)有離開(kāi)中國(guó)，而是選擇前往管理相對(duì)寬松的佛山、義烏等地。

四、治理非常規(guī)移民的對(duì)策建議

(一)厘清非常規(guī)移民的來(lái)源、進(jìn)入與流向趨勢(shì)

只有厘清非常規(guī)移民的來(lái)源、進(jìn)入與流向趨勢(shì)，才能為進(jìn)一步疏通與疏導(dǎo)非常規(guī)移民做好準(zhǔn)備。筆者選取了以下兩個(gè)具有代表性的非常規(guī)移民群體，作為本文研究對(duì)象。

1.非法入境后非法居留

通常情況下，這部分非常規(guī)移民沒(méi)有合法的身份證件以及入境許可，或是沒(méi)有經(jīng)過(guò)正常的入境通道，或是沒(méi)有辦理正常的出入境手續(xù)，通過(guò)其他手段進(jìn)入我國(guó)。這部分群體主要來(lái)自于越南、緬甸、老撾、朝鮮等毗鄰國(guó)家，他們利用與我國(guó)廣西、云南、吉林地區(qū)接壤的地理便利，通過(guò)邊境小道偷越國(guó)(邊)境進(jìn)入我國(guó)。近些年來(lái)，此類非常規(guī)移民活動(dòng)呈現(xiàn)出從邊境地區(qū)到珠江三角洲，再到深入內(nèi)陸腹地的發(fā)展趨勢(shì)。

以廣西中越邊境非常規(guī)移民為例：據(jù)廣西邊防總隊(duì)數(shù)據(jù)顯示，2016年廣西邊境地區(qū)打擊非法移民共計(jì)3 100余名。非常規(guī)移民群體大多數(shù)以青壯年為主，年齡范圍在16～50歲之間，男女比例為6∶4；入境目的主要有非法務(wù)工、非法通婚、非法居留等，其中非法務(wù)工人員又可分為長(zhǎng)期務(wù)工和短期季節(jié)性務(wù)工；入境方式多樣，有的乘坐火車(chē)、汽車(chē)、三輪車(chē)、摩托車(chē)穿越國(guó)境，有的步行繞開(kāi)重點(diǎn)檢查區(qū)域，通過(guò)邊境地區(qū)各種便道、小道逃避邊防檢查，有的攜帶救生圈、泡沫塑料等工具從水路非法入境。

2.合法入境后逾期居留

這部分非常規(guī)移民通常持有合法的身份證件以及入境許可，以旅游、學(xué)習(xí)、經(jīng)商等事由，經(jīng)過(guò)合法的入境手續(xù)和途徑進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)。然而，其真正入境目的卻是長(zhǎng)期居留，超過(guò)簽證有效期而成為非法居留與非法就業(yè)者[5]。比較典型的代表是滯留在廣州、義烏等地的非洲籍移民。

據(jù)廣州市公安局出入境管理支隊(duì)數(shù)據(jù)顯示，2014年在廣州的非洲裔人員約有1.6萬(wàn)，常住人口4 092人，臨時(shí)來(lái)華11 933人。這些非洲裔人員主要來(lái)自尼日利亞、馬里、喀麥隆、幾內(nèi)亞、剛果等國(guó)家，來(lái)到廣州后主要分布在白云永平、天河黃村、東圃等非洲裔人員聚集區(qū)，主要從事面向非洲國(guó)家的中國(guó)小商品進(jìn)出口貿(mào)易。近兩年，在廣州的非洲裔人員數(shù)量在減少。2016年，在廣州的非洲裔人員約有1.1萬(wàn)，比2014年減少了5 000人左右。他們一部分選擇離開(kāi)中國(guó)，還有一部分遷往了中國(guó)其他地區(qū)，比如義烏。據(jù)義烏出入境管理局的數(shù)據(jù)顯示，2015年前11個(gè)月，非洲裔人員到義烏探親、旅游和經(jīng)商的人數(shù)達(dá)到8.1萬(wàn)。此外，尚有大約3 000名非洲裔人員在義烏居住，約占義烏外商總數(shù)的1/4。

(二)疏通合法移民通道

疏通合法移民通道，主要有兩種途徑：

一方面，“疏”包括在國(guó)內(nèi)建立完善的移民制度，擴(kuò)大合法移民渠道。無(wú)論是非常規(guī)移民入境前的防范、入境時(shí)的審查與識(shí)別、入境后的動(dòng)態(tài)管理以及發(fā)現(xiàn)后的情況處置，都需要移民制度的保障。有了制度以及法律的保障，使得常規(guī)移民的遷移更加順暢，可從源頭上減少非常規(guī)移民。

進(jìn)入21世紀(jì)后，西方各國(guó)不約而同對(duì)本國(guó)的移民法律與移民機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和改革，不斷調(diào)整出入境管理政策和移民計(jì)劃，以吸引本國(guó)所需人才。例如：2014年，加拿大將申請(qǐng)去加拿大的普通簽證改為10年多次往返簽證，其移民政策更側(cè)重于吸引技能人才，以及能為加拿大帶來(lái)稅收和創(chuàng)新的人才。同年，日本也制定相關(guān)政策，統(tǒng)一有關(guān)手續(xù)辦理渠道，為外國(guó)創(chuàng)業(yè)者提供便利條件。很多來(lái)自越南、緬甸、老撾等國(guó)的非常規(guī)移民，并不想永久居留，成為中國(guó)公民，只是非法入境來(lái)華進(jìn)行勞務(wù)。因此，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)放國(guó)內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)來(lái)合理增加合法移民渠道，通過(guò)簽訂勞務(wù)合作協(xié)定引入勞工或輸出勞工，以此來(lái)減少非常規(guī)移民。

另一方面，“疏”還包括對(duì)于非常規(guī)移民來(lái)源國(guó)、輸入國(guó)、過(guò)境國(guó)的綜合治理，將堵塞合法移民通道的障礙一一去除，需要國(guó)際組織以及國(guó)與國(guó)雙邊或多邊的交流與合作。比如，國(guó)際組織以及非常規(guī)移民輸入國(guó)，可通過(guò)對(duì)來(lái)源國(guó)和過(guò)境國(guó)投入資金、設(shè)備、人員，來(lái)加強(qiáng)其移民管理和出入境邊防檢查工作，或是對(duì)于有非法移民傾向的群體予以針對(duì)性的援助和支持。

如美國(guó)與愛(ài)爾蘭、加拿大等國(guó)簽訂預(yù)檢協(xié)議，派人員到上述國(guó)家口岸，與所在國(guó)移民管理機(jī)關(guān)共同辨別與查驗(yàn)準(zhǔn)備前往美國(guó)的人員。針對(duì)目前廣東地區(qū)大量涌入非法居留與非法就業(yè)的非洲裔人員，我國(guó)可以與相關(guān)非洲國(guó)家進(jìn)行司法或經(jīng)濟(jì)合作與援助，從源頭上遏制非常規(guī)移民的進(jìn)入。

(三)因勢(shì)利導(dǎo)，合理處置

“導(dǎo)”則是將大批無(wú)序的非常規(guī)移民適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行引導(dǎo)、分流，根據(jù)具體情況，進(jìn)行不同的處理。對(duì)于違反我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全與社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅的涉恐涉暴人員，堅(jiān)決予以防范打擊，依法進(jìn)行拘留或遣返；而對(duì)于那些情節(jié)比較輕微，未構(gòu)成犯罪的“三非”人員，予以行政處罰后可鼓勵(lì)和幫助其自愿回國(guó)；在符合一定條件的前提下，如當(dāng)事人無(wú)犯罪記錄，在中國(guó)生活多年且表現(xiàn)良好，自愿加入中國(guó)國(guó)籍，可以考慮給予這部分非常規(guī)移民合法化身份。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著全球化的不斷發(fā)展和人權(quán)主義的深入傳播，國(guó)際社會(huì)對(duì)待非常規(guī)移民的態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變，從歧視和抗議，轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫夂屯椤＿@也促進(jìn)了各國(guó)移民政策的轉(zhuǎn)變，很多專家學(xué)者也在呼吁非常規(guī)移民的去罪化。非常規(guī)移民去罪化包括兩個(gè)方面：一方面，是指通過(guò)立法將關(guān)于非常規(guī)移民的規(guī)定在刑法中剔除，從法律途徑上予以合法化[6]。2010年9月，意大利最高法院本著其憲法的基本精神作出裁決，宣布非法移民不屬于犯罪行為。另一方面，非常規(guī)移民去罪化也指在司法實(shí)踐上對(duì)非常規(guī)移民進(jìn)行非罪化或人性化處置。2014年11月，奧巴馬推行移民改革計(jì)劃，大約400萬(wàn)名在美國(guó)居住至少5年的非常規(guī)移民免于被遣送出境，并獲得臨時(shí)保護(hù)身份，其中沒(méi)有犯罪記錄者可獲得合法工作機(jī)會(huì)。

一些外籍新娘本身對(duì)社會(huì)與他人并不產(chǎn)生危害，且在中國(guó)生活多年，早已結(jié)婚生子。如果按照“三非”人員進(jìn)行遣返，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致其家庭破碎。即使采用強(qiáng)制手段促使其離開(kāi)中國(guó)境內(nèi)，由于家庭的牽絆，她們?nèi)詴?huì)尋機(jī)再次非法入境，無(wú)法從根源上解決問(wèn)題。對(duì)于此類非常規(guī)移民，可考慮進(jìn)行去罪化處置。

五、結(jié)束語(yǔ)

洪水雖然可怕，但只要能疏通、引導(dǎo)好，也可以用來(lái)發(fā)電。一些非常規(guī)移民與常規(guī)移民一樣，對(duì)輸入國(guó)的發(fā)展建設(shè)也可以做出自己的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，其前提是國(guó)家要把握好治理的度。治理非常規(guī)移民如治水一樣，都要因勢(shì)利導(dǎo)，開(kāi)展上中下游的綜合治理。只有一切從實(shí)際出發(fā)，從人們需求出發(fā)，摒棄簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)行制止，更好地進(jìn)行政策疏通與引導(dǎo)，才能開(kāi)通一條更加人性化的治理途徑。

參考文獻(xiàn)：

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