論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力
——以 《立法法》的法規(guī)范體系為參照

張 圓

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

2018年1月1日，修訂后的 《標(biāo)準(zhǔn)化法》正式實施，建立了“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)唯一，推薦性標(biāo)準(zhǔn)多樣”的新標(biāo)準(zhǔn)化體制。作為現(xiàn)代社會的風(fēng)險控制手段之一，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)也在內(nèi))深刻影響著公民權(quán)利義務(wù)和政府職權(quán)職責(zé)的構(gòu)造。由于自身的高度專業(yè)性，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一般由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定并頒布。但是，在已實際具備法規(guī)范功能的情況下[1-2]，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依靠一套以 《標(biāo)準(zhǔn)化法》為核心的獨(dú)特制度發(fā)揮作用。它既不能與 《立法法》中的“行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章”一一對應(yīng)，也不完全等同于普通的“規(guī)章以下規(guī)范性文件”。事實上，通行的法規(guī)范體系有著嚴(yán)格的職能分工、等級匹配和監(jiān)督機(jī)制，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的游離造成了一定程度的混亂。所以，出于制度協(xié)調(diào)的考慮，厘清技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以何種類型的法產(chǎn)生法律效力以及產(chǎn)生什么樣的法律效力，是至關(guān)重要的。

1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力現(xiàn)狀

當(dāng)下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體制有兩個特征：一是 《標(biāo)準(zhǔn)化法》進(jìn)行的特殊處理，使其區(qū)別于其他類型的法規(guī)范；二是部分規(guī)范效果帶來的功能趨同或權(quán)力轉(zhuǎn)移，突破了法律保留和法律優(yōu)先原則。在論述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力現(xiàn)狀時，應(yīng)當(dāng)從這兩個方面分別展開。

1.1 形式有別：《標(biāo)準(zhǔn)化法》的安排

通常而言，法的類型綜合體現(xiàn)法律效力的界限，而法的類型又是由制定主體和制定程序決定的。根據(jù)新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，政府層面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)三種。國家標(biāo)準(zhǔn)又分為強(qiáng)制性和推薦性，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)同地方標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性。其中，強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院各部門起草、審查，再交國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。相較之下，行政法規(guī)草案則需要國務(wù)院親自審查，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過才能公布。之所以將實質(zhì)審查的權(quán)力留給各部門，仍是因為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)太過專業(yè)。所以，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的最大特征就是小組織、精英型。國務(wù)院各部門下屬的技術(shù)單位常常就能決定管轄范圍內(nèi)國家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。批準(zhǔn)權(quán)從標(biāo)準(zhǔn)化部門上收至國務(wù)院，只是為了“統(tǒng)籌管理強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其權(quán)威性”[3],而不能把它和行政法規(guī)等同起來。

推薦性標(biāo)準(zhǔn)原則上自愿采用，不屬于法的范疇。即便在舊法時期，強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序也不同于部門規(guī)章。強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)直接由地方標(biāo)準(zhǔn)化部門而非一級政府制定，自然不是地方政府規(guī)章。作為具有普遍約束力的行政命令、決定的兜底，《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的“規(guī)章以下規(guī)范性文件”成為多數(shù)學(xué)者對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律定位。但現(xiàn)實情況是，有權(quán)的法院沒有能力去審查專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)又往往是政府管理社會的主要措施，法院不得不予以適用。再者，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必須接受備案監(jiān)督，其他“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”沒有該要求。在程序方面，后者僅有 《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》這樣一部團(tuán)體規(guī)定作為參考，十分簡易。可以說，從形式上看，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是更加規(guī)范化、專業(yè)化的“規(guī)章以下規(guī)范性文件”。

1.2 實質(zhì)相似：功能主義的視角

盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在名義上的法律位階并不高，但它對那些本應(yīng)由法律、法規(guī)和規(guī)章管轄的事項，經(jīng)常產(chǎn)生重要影響。也就是，某些場合下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變成了功能意義上的法律、法規(guī)和規(guī)章。這種替代效應(yīng)有以下兩種發(fā)生路徑：

(1)對上位法的技術(shù)性的本概念或相關(guān)概念進(jìn)行科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化界定。例如，在“趙春華非法持有槍支上訴案”((2017)津01刑終41號,以下簡稱“趙春華案”)中，如何判定 《刑法》第一百二十八條第一款規(guī)定的“槍支”是爭議焦點(diǎn)。法官認(rèn)為，《槍支管理法》對“槍支”的定義不夠量化，操作性不強(qiáng)。公安部作為槍支主管部門，其制定的 《公安機(jī)關(guān)涉案槍支彈藥性能鑒定工作規(guī)定》合法有效。涉案玩具槍的槍口比動能大于1.8焦耳/平方厘米，已達(dá)槍支標(biāo)準(zhǔn)。一份行政規(guī)范性文件為法律的本概念提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并最終像法律一樣做出決定。而且，限制人身自由是法律絕對保留的事項，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)從某種程度上實現(xiàn)了逾越。再如，在“江蘇省啟東市勞動和社會保障局與陳衛(wèi)群工傷認(rèn)定糾紛上訴案”中，當(dāng)事人對涉案電動自行車是否是 《工傷保險條例》第十四條第 (六)項規(guī)定的“機(jī)動車”存在爭議。法官認(rèn)為，《電動自行車通用技術(shù)條件》 (GB17761—1999)將電動自行車的最高車速限制在20公里/小時之內(nèi)，遠(yuǎn)低于涉案電動自行車的時速。因此，可以認(rèn)定其具有機(jī)動車的運(yùn)行風(fēng)險。職工上下班途中遇到類似事故的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成工傷[4]。該案就是利用相關(guān)概念的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定了行政法規(guī)的規(guī)范效果。

(2)法律、法規(guī)和規(guī)章調(diào)整的社會活動的標(biāo)準(zhǔn)化，居于多數(shù)地位。例如，為了保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全，產(chǎn)品在制造、運(yùn)輸、儲存等環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為了防治污染與保護(hù)環(huán)境，企業(yè)排放污染物也有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相較于前述那種需要規(guī)范性文件同法律、法規(guī)和規(guī)章配合的間接方式，此類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能直接約束生產(chǎn)生活的方方面面，它把合法/非法的判斷基準(zhǔn)從法律或社會語言轉(zhuǎn)化成了科學(xué)語言?；诮Y(jié)果角度，在某些層面，技術(shù)部門比立法部門擁有更高的權(quán)威與更客觀的判斷。

綜上所述，雖然在形式設(shè)計上，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是效力低于法律、法規(guī)和規(guī)章的特別類型的行政規(guī)范性文件，但在實質(zhì)效果上，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有時會超越它所處的效力位階，發(fā)揮著上位法的專屬功能。同時，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的立規(guī)程序沒有法律、法規(guī)和規(guī)章那么復(fù)雜，受到的監(jiān)督力度也更具彈性，行政機(jī)關(guān)借此不當(dāng)干預(yù)市場或造就地區(qū)壟斷并不鮮見。那么，如何才能把具有發(fā)散式法律效力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入到 《立法法》法規(guī)范體系的組織結(jié)構(gòu)中，以便規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)呢？

2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)范體系的連接：授權(quán)或援引

要使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力同 《立法法》的法規(guī)范等級相協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于上位法對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的承認(rèn)。借由一定的媒介“收編”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是防止行政權(quán)力過度擴(kuò)張的重要手段。典型的承認(rèn)方式有“授權(quán)”和“援引”兩種。

2.1 作為權(quán)力分工的“授權(quán)”

在傳統(tǒng)意義上，行政機(jī)關(guān)不享有立法權(quán)。但為了適應(yīng)公共治理的需要，憲法與組織法、《立法法》等憲法性法律允許行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)行使有限的立法權(quán)，此為概括的授權(quán)(亦稱職權(quán)立法或一般授權(quán)立法)。另外，還有一種具體的授權(quán)(也叫特別授權(quán)立法)，即就某一特別事項，下位法制定機(jī)關(guān)接收來自上位法的賦權(quán)。兩類授權(quán)模式在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實踐中均有體現(xiàn)。

先看概括的授權(quán)，依照現(xiàn)行法，中國的職能機(jī)關(guān)之間存在明顯的“職權(quán)同構(gòu)”現(xiàn)象。中央與地方各級政府的管轄權(quán)在經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域上發(fā)生重疊[5]。同樣，人大有關(guān)社會管理方面的權(quán)力和政府的行政管理權(quán)限也高度相似。這意味著不同機(jī)關(guān)均可以主張對特定事務(wù)的處理權(quán)，從而引發(fā)權(quán)力界限不清、上位法攬權(quán)、下位法越權(quán)等問題?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》確立的體制就是以此種授權(quán)為基礎(chǔ)的。政府部門可以根據(jù)機(jī)關(guān)職能衍生出各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，盡管更加便利，但極易不自覺地與上位法產(chǎn)生沖突。正因為概括的授權(quán)過于寬泛，多有相互交叉的情況，部門利益又常常插足其中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力反而無法被統(tǒng)一起來，規(guī)制行政行為的目標(biāo)難以達(dá)成。

再看具體的授權(quán)，鑒于標(biāo)準(zhǔn)化是事務(wù)管理的措施之一，對于某項標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，有時會由上位法明確授予，有時則需要通過事權(quán)配置來推導(dǎo)。前者如《環(huán)境保護(hù)法》第十五條的規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。后者如“趙春華案”中，《槍支管理法》沒有明示授權(quán)公安部制定槍支鑒定標(biāo)準(zhǔn)，不過該法第四條規(guī)定：“國務(wù)院公安部門主管全國的槍支管理工作”。判決指出，事務(wù)的全國主管單位應(yīng)當(dāng)有標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力。質(zhì)疑主要針對第二種方式，畢竟技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比起其他規(guī)范性文件或具體行政行為，影響更為重大。凡經(jīng)歷解釋才能察看主體是否具有標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的，行政權(quán)很可能已被錯誤地擴(kuò)大了。

根本地講，授權(quán)是一種權(quán)力分工。當(dāng)上位法將標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)時，由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》對制定主體和程序的限定，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一般只能按照規(guī)范性文件的級別發(fā)揮法律效力。若有些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“冒充”法律、法規(guī)和規(guī)章，也可以視作上位法以授權(quán)的方式提前予以認(rèn)可。問題恰恰在此，上位法有權(quán)下放屬于自己規(guī)范范圍的事項嗎？《立法法》僅有關(guān)于全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)以及全國人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)的規(guī)定，沒有涉及與標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的其他授權(quán)類型。況且，授權(quán)決定需要明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限和被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。若上位法毫無限制地授權(quán)下級機(jī)關(guān)，法律效力體系紊亂的風(fēng)險勢必增加。簡而言之，為了獲得行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，“授權(quán)模式”直接給予其權(quán)力。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)做出，就應(yīng)當(dāng)具有法律效力。

2.2 作為事務(wù)分工的“援引”

經(jīng)過前文的分析，可以發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)的科學(xué)性而非強(qiáng)制性，才是民主立法的追求。那么有沒有一種既保留科學(xué)性特征，又阻止行政權(quán)膨脹的方法呢？答案在于制定義務(wù)和實施權(quán)力的相對分離。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但無權(quán)自動實施。唯有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入法律、法規(guī)和規(guī)章的文本，才能在其范圍內(nèi)具有與該法同等的法律效力，這就是援引。

借助援引使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到強(qiáng)制執(zhí)行力，是發(fā)達(dá)國家較為通行的做法。在英國，廣泛代表組織——英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(British Standards Institution，BSI)，是英國標(biāo)準(zhǔn) (British Standard，BS)的制定者。即使貴為國家標(biāo)準(zhǔn)，社會成員是否采用BS也是完全自愿的。例外的情況是，“涉及安全、衛(wèi)生或保護(hù)消費(fèi)者利益的標(biāo)準(zhǔn)不適用自愿原則。這些標(biāo)準(zhǔn)一旦為政府法令或其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的法規(guī)所引用，則為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如政府法規(guī)中引用建筑業(yè)規(guī)范，衛(wèi)生和安全委員會所頒發(fā)的與有關(guān)BS完全一致的13套管理法規(guī)等[6]。”在美國，以美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會 (American National Standards Institute，ANSI)為管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，存在大大小小以民間制定、自愿使用為特色的標(biāo)準(zhǔn)化組織。然而，“美國標(biāo)準(zhǔn)一旦為政府部門的法律、法規(guī)采用，就具有強(qiáng)制性，必須嚴(yán)格遵守[7]?！?/p>

中國開展援引的實踐可追溯到20世紀(jì)90年代《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定之時。舊法第七條規(guī)定：“(……)法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”。實務(wù)工作者和部分學(xué)者這樣理解：法律、行政法規(guī)引用了推薦性標(biāo)準(zhǔn)，該推薦性標(biāo)準(zhǔn)就有強(qiáng)制性[8]。《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》(已于2018年3月廢止)贊同了該理解，并將適用范圍拓展到所有的法。它規(guī)定：“推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力?！绷硪恍W(xué)者擔(dān)心標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)力會因此被濫用，堅持推薦性標(biāo)準(zhǔn)不會由于引用而取得強(qiáng)制性的觀點(diǎn)[9-10]。爭論沒有阻止技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的援引需求,上到法律、行政法規(guī)，下到行政規(guī)范性文件，均可見其蹤影。尤其是低位階的法規(guī)范對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的引用，有時直接阻礙市場發(fā)展或形成區(qū)域壟斷。于是，新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》刪去了與援引關(guān)聯(lián)的模糊表述。但同時，推薦性標(biāo)準(zhǔn)的供給服務(wù)被提升到了前所未有的位置。這種變化的一個出發(fā)點(diǎn)還是學(xué)習(xí)其他國家的援引制度，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用的靈活性。只不過法律對待援引的態(tài)度，在一些權(quán)威人士看來，從有爭議的同意變成了無聲明的默認(rèn)。最近出版的《標(biāo)準(zhǔn)化法釋義》堅持了法律、法規(guī)和規(guī)章對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的援引權(quán)力[11]。

除了制度本身，援引能否有效化解技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之于法規(guī)范體系的風(fēng)險，還取決于引用形式的規(guī)范程度。就世界范圍來看，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的引用形式可謂多種多樣。僅以德國為例，大致有以下幾種類別：①整個標(biāo)準(zhǔn)全部被引用；②標(biāo)準(zhǔn)被轉(zhuǎn)化為法律條文；③法規(guī)僅引用標(biāo)準(zhǔn)的某一部分(某些條款)：④標(biāo)準(zhǔn)被有時限引用；⑤標(biāo)準(zhǔn)被無時限引用[12]。雖然每種形式之間有細(xì)微的效力差別，但是引用對象都相對明確，能找到唯一的標(biāo)準(zhǔn)文件。在中國，法律、行政法規(guī)援引技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)卻多是概括、模糊的。比較常見的有：第一種，對引用標(biāo)準(zhǔn)的所有信息均不明示，如“從事XXX活動，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范?！钡诙N，只提示引用標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，如“應(yīng)當(dāng)按照國家XXX部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程實施XXX活動”。第三種，將引用標(biāo)準(zhǔn)縮小至特定類型，如“從事XXX活動，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家規(guī)定的XXX類型技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)?！钡谒姆N，區(qū)分引用標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制與否，如“按照國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求進(jìn)行XXX活動”。上述四種援引類別的實例可分別參照 《港口法》第十五條第一款、 《公路法》第三十五條、 《測繪法》第五條和 《進(jìn)出口商品檢驗法》第七條。非特定的援引帶來一個問題，即行政機(jī)關(guān)可以不太受限地制定種種標(biāo)準(zhǔn)并使其具有法律、行政法規(guī)的效力。原來技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)范體系的法律效力錯位倒是消失了，但行政權(quán)反而更容易膨脹。因為上位法對哪些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)會被實際援引沒有真正的控制力，相反，許多行政規(guī)范性文件卻常與具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)配合，部門“自產(chǎn)自銷”的現(xiàn)象不少見。這就是另一個問題，低等級規(guī)范把援引當(dāng)成了自我授權(quán)的手段，行政權(quán)變相增長。

歸根結(jié)底，援引是一種事務(wù)分工。行政機(jī)關(guān)擁有標(biāo)準(zhǔn)化的專業(yè)知識，可以看成一個持有大量標(biāo)準(zhǔn)資料的智庫。立法機(jī)關(guān)不懂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)過慎重的民主程序后，把標(biāo)準(zhǔn)方案上升為法律。這與其他條款的確立并無二樣。理解或不理解，最后都是一層信任關(guān)系。只要立法程序合法有效，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就有資格變成上位法的一部分。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)草擬技術(shù)文本，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)添附合適的權(quán)力。其實，由于標(biāo)準(zhǔn)的制定過程不牽涉行政權(quán)，政府的大多數(shù)功能可被公共團(tuán)體所替代。比起授權(quán)，援引更像是一枚政府服務(wù)市場化的標(biāo)簽，預(yù)示著新時代政府的角色轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，中國的授權(quán)與援引機(jī)制都還有很多問題，行政權(quán)仍過大。因此，平衡技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)范體系的法律效力關(guān)系，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)由授權(quán)或援引控制行政權(quán)。

3 基于技術(shù)法規(guī)制度的標(biāo)準(zhǔn)效力整合

從本質(zhì)上看，中國多從科學(xué)或社會學(xué)的規(guī)范層面來認(rèn)識技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在配置事權(quán)的時候，以專業(yè)對口為導(dǎo)向，講究效率和實用。至于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么樣的法，缺乏統(tǒng)一的法律界定。只有先從法律學(xué)的角度把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成技術(shù)法規(guī)(指以法律、法規(guī)和規(guī)章等有名形式存在的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，下同)，才能解決授權(quán)或援引出現(xiàn)的行政權(quán)擴(kuò)張問題，繼而將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力嵌入 《立法法》的法規(guī)范體系。

3.1 技術(shù)法規(guī)制度的必要性

高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會向政府提出了各式各樣的公共服務(wù)需求，政府和市場之間的關(guān)系變得更加緊密且敏感。權(quán)力監(jiān)控開始從框架走向微觀。無論是實體還是程序，行政權(quán)所及之處都越來越傾向于精細(xì)、準(zhǔn)確的法律監(jiān)督。以往追求管制效果的思路，催生出一些不受控制的權(quán)力地帶。究其根因，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有被看作正式的法。若只是行政規(guī)范性文件，則有逃避 《立法法》限制的嫌疑。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的特殊性不只在“技術(shù)”二字，更在于它對重要法律關(guān)系的塑造。依據(jù)現(xiàn)實功能，分別為其配備對應(yīng)的法律、法規(guī)或規(guī)章地位，即可整合眼下技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對離散的法律效力。新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》雖然規(guī)定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)改由“國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布”，但其效力等級仍需要進(jìn)一步的解釋。

沒有技術(shù)法規(guī)制度，授權(quán)與援引像是政府制定標(biāo)準(zhǔn)的合法化手段，而非有效的控權(quán)措施。授權(quán)時，法律經(jīng)常把標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)打包地交給下級行政機(jī)關(guān)，又不附加限制條件。由此導(dǎo)致的情況是，行政機(jī)關(guān)樂于使用立法程序簡易、監(jiān)督力度較小的規(guī)范性文件形式，憑借職權(quán)盡可能多地制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其中，不乏更適宜作法規(guī)、規(guī)章或由上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。援引時，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范圍也很抽象，可供行政機(jī)關(guān)解釋的空間不小。再者，給予任何有權(quán)發(fā)布普遍約束命令的行政主體以援引權(quán)，無異于使其獲得標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)(指制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，不包括推薦性標(biāo)準(zhǔn)，下同)，這與 《標(biāo)準(zhǔn)化法》確立的機(jī)制是截然不同的。并且，制定權(quán)或援引權(quán)的來源不會在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件中顯明。只有當(dāng)爭議出現(xiàn)后，授權(quán)或援引才可能以個案解釋的形態(tài)出現(xiàn)。總之，它們作為法規(guī)化途徑的控權(quán)功能未能實現(xiàn)。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的法規(guī)化整合

新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》生效后，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)只剩下國家一級。這表明標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)在被回收和統(tǒng)一化，但授權(quán)制度仍待完善。在事務(wù)范圍上，《標(biāo)準(zhǔn)化法》將強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)限定為“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求”。然而，有些安全標(biāo)準(zhǔn)同“犯罪和刑罰”“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等在功能上重合，后者又是 《立法法》規(guī)定的法律保留的事項。所以，為了避免越權(quán)，需要實行“一權(quán)一授”，即強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)必須有具體的法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)只能在授權(quán)限度內(nèi)活動。同時，立法機(jī)關(guān)對權(quán)屬不清擁有解釋和裁決權(quán)。在標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)上，應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為特殊的行政法規(guī)。鑒于中國缺少 《行政程序法》，須有一部結(jié)合行政法規(guī)制定程序特點(diǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)程序法。這種法規(guī)化的努力，有助于消除技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的模糊定位并促成控權(quán)的目的。在授權(quán)條件上，法律可以根據(jù)事務(wù)要求，選擇附加期限、效力范圍等條件?？偠灾?，授權(quán)是一種事前許可，行政機(jī)關(guān)直接決定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所涉的法律關(guān)系。若要控權(quán)，得涵蓋從制定到實施的全過程，監(jiān)督的難度較大。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)援引權(quán)的法規(guī)化整合

相比授權(quán)，援引在控權(quán)方面更為便利、有效，關(guān)鍵是如何配置援引權(quán)。作為分配主體，法律自然有權(quán)援引技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從 《標(biāo)準(zhǔn)化法》取消環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生等特殊領(lǐng)域以外的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)來看，其本意在于排除國務(wù)院行業(yè)主管部門和地方政府利用標(biāo)準(zhǔn)管理社會的權(quán)力。如果全部賦予它們援引權(quán)，無疑背離了這個初衷。最新的非正式解釋表達(dá)的是一種行政機(jī)關(guān)的擴(kuò)權(quán)愿望，曲解了《標(biāo)準(zhǔn)化法》。因為援引就意味著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)獲得對應(yīng)的強(qiáng)制性，相當(dāng)于援引者行使標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。既然 《標(biāo)準(zhǔn)化法》要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)由“國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布”，則除了法律外，援引權(quán)理應(yīng)歸國務(wù)院所有。而且和授權(quán)一樣，唯有行政法規(guī)可作援引，并不得超出授權(quán)的范圍。這里的援引有替代授權(quán)的作用，區(qū)別在于，因權(quán)力本身未移轉(zhuǎn)，援引的時候不用考慮標(biāo)準(zhǔn)制作時的控權(quán)。只是過程或外觀越科學(xué)，越能增加被援引的可能。授權(quán)則要關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)形成中的控權(quán)，更復(fù)雜。說到底，在行政法規(guī)一級，援引對現(xiàn)有制度的改變最少，又能得到與授權(quán)同樣的效果。另外，援引更大的優(yōu)勢還是它在法律中的運(yùn)用：對于那些更適合或只能由法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)化事項，借助援引使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為法律的一部分。授權(quán)無法做到這點(diǎn)。針對援引形式，提倡多樣化。根據(jù)法律關(guān)系的調(diào)整需求，可引用、轉(zhuǎn)化全文或部分，可羅列一部或幾部文件名稱。重點(diǎn)是能夠確定現(xiàn)在或未來一段時間內(nèi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍，減少行政機(jī)關(guān)就標(biāo)準(zhǔn)化事務(wù)的自主決定空間。

通過前面法規(guī)化的嘗試，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)被整合進(jìn)法律和行政法規(guī)。在法律層面，援引創(chuàng)設(shè)了民主機(jī)關(guān)決定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可能，使法律保持著回收或下放標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)力的主動地位。在行政法規(guī)層面，援引和授權(quán)并行，且在行政法規(guī)所能調(diào)整的事務(wù)范圍之內(nèi)。地方法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件都無權(quán)規(guī)定強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。至此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在專業(yè)性不喪失的前提下，又能以 《標(biāo)準(zhǔn)化法》為基礎(chǔ)，滿足 《立法法》的法規(guī)范體系的法律效力要求。

4 結(jié)論

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以行政規(guī)范性文件為名而行法律、法規(guī)和規(guī)章之權(quán)的問題長期存在。用于法規(guī)范體系協(xié)調(diào)的授權(quán)和援引，或因不夠具體、明確，或因監(jiān)督手段缺乏，未能切實達(dá)到制約行政權(quán)的目標(biāo)。為了整合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力，引進(jìn)技術(shù)法規(guī)制度是必要的。對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的吸收，法律可依援引，行政法規(guī)可據(jù)授權(quán)或援引，其他法規(guī)范需要退出。并且，由于援引比授權(quán)更具靈活性，更少地變動現(xiàn)有體制，也更符合新 《標(biāo)準(zhǔn)化法》開放標(biāo)準(zhǔn)供給的精神，它應(yīng)當(dāng)成為日后改革的主要方向。當(dāng)然，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)化在中國國情面前還只是眾多建議之一，能否被接納還有待時間的考驗。