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    雙重維度下的國家監(jiān)察權(quán)屬性論綱

    2018-02-06 16:19:06王仲羊
    中國刑警學(xué)院學(xué)報 2018年6期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察權(quán)基本權(quán)利監(jiān)察

    王仲羊

    (清華大學(xué)法學(xué)院 北京 100084)

    1 問題的提出

    為整合反腐資源力量,形塑腐敗治理的法治格局,2018年3月20日,第十三屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(下簡稱《監(jiān)察法》),為破除腐敗疴疾提供了規(guī)范藍(lán)本。成立監(jiān)察委員會是事關(guān)全局的重大政治體制改革,其權(quán)力性質(zhì)影響國家權(quán)力的科學(xué)配置與監(jiān)察程序的規(guī)范運作。對此,學(xué)界雖熱議如潮、卻共識難成。具而言之,主要存在以下幾種觀點:①有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國家權(quán)力[1];②有學(xué)者立足于“國家反腐敗工作機構(gòu)”的政治定位,認(rèn)為監(jiān)察委行使反腐敗職權(quán)[2]或執(zhí)法監(jiān)督權(quán)[3];③有學(xué)者堅守三權(quán)分立的經(jīng)典范式,認(rèn)為監(jiān)察權(quán)應(yīng)納入行政權(quán)或立法權(quán)的范疇[4];④有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)具有綜合性、混合性與獨立性[5]。上述論證雖具合理之處,但均未從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的本元路徑界定監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)。既未明確權(quán)力類型劃分的因由與標(biāo)準(zhǔn),也未構(gòu)筑權(quán)力科學(xué)配置的研究范式與判斷依據(jù)。因此,本文以權(quán)力配置的雙重維度為切點,作出審慎的理論回應(yīng)。

    2 國家權(quán)力配置的雙重維度

    維爾曾言:“我們不準(zhǔn)備接受政府可以以‘效率為由’或其他任何理由而變成單一的、無分工的、鐵板一塊的結(jié)構(gòu),我們也不能接受可以允許政府成為由純粹實用關(guān)系而偶然發(fā)生的簡單湊合?!盵6]10經(jīng)由歷代先賢的哲思探尋,劃分權(quán)力成為國家科學(xué)配置權(quán)能的一致選擇。作為人類共同智識的分權(quán)理論雖表現(xiàn)樣態(tài)有所分殊,但應(yīng)具備超越意識形態(tài)的價值關(guān)懷。在探尋權(quán)力劃分目的時,阿克曼指出,民主、專業(yè)能力、保護和增進公民的基本權(quán)利是分權(quán)的價值追求[7]8。其中,民主價值在現(xiàn)代法治國家往往通過憲法直接或間接規(guī)定,用以滿足對政治合法化的訴求和關(guān)于權(quán)利來源的終極性追問[8]。其更多關(guān)注的是國家權(quán)力所有的主權(quán)問題,而并非權(quán)力分配的治權(quán)范疇。因此,實現(xiàn)專業(yè)能力和保障公民基本權(quán)利就成為權(quán)力配置的核心意旨。前者通過權(quán)力的專業(yè)分配,強調(diào)國家控制能力的充分發(fā)揮,以達(dá)致良善的治理效益;后者通過權(quán)力的牽制衡平,保證公民權(quán)利免受專橫權(quán)力的踐踏,以收取理性的制衡目的。西方的政體選擇理論更警惕權(quán)力集中可能產(chǎn)生的基本權(quán)利風(fēng)險,故通過權(quán)力的分立制衡,為憲政人權(quán)的價值理念提供結(jié)構(gòu)載體;而選用分工體制的國家更關(guān)注權(quán)力的治理需求和有效運用,訴諸職能資源的有效配比,以促進其實現(xiàn)共同體的善,例如孫中山“五權(quán)憲法”中主張的“五權(quán)相維而不抗衡”[9]。隨著西方“新分權(quán)運動”對三權(quán)教條的智識性挑戰(zhàn),以及集權(quán)傳統(tǒng)深重的國家對權(quán)力過分集中的反思,由于政體組織原則不同而導(dǎo)致的治理分工與制衡分立的路徑差異漸有彌合之勢,也統(tǒng)合了專業(yè)能力價值和公民基本權(quán)利價值。正如恩格斯所言:“資產(chǎn)階級以極其虔敬的心情把這種分權(quán)看做神圣不可侵犯的原則, 事實上這種分權(quán)只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行的日常事務(wù)上的分工罷了?!盵10]恩格斯所論國家為處理事務(wù)而實行分工,是指它的管理功能;而監(jiān)督國家機關(guān)是指它的權(quán)力制約功能,他揭示的是實現(xiàn)政府功能與實行國家權(quán)力分工的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系[11]。由此,拋卻意識形態(tài)和設(shè)計結(jié)構(gòu)的差異,人類在國家權(quán)力分化領(lǐng)域的嘗試可濃縮成雙重維度:一是權(quán)力配置的治理維度,二是權(quán)力配置的制衡維度。前者側(cè)重人類管理社會共同體的現(xiàn)實需求,凸顯權(quán)力運作的有效性,以偏實用主義的邏輯回應(yīng)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的形式合理性問題;后者關(guān)注現(xiàn)代法治國家權(quán)力博弈與人權(quán)保障的抽象精神,凸顯權(quán)力運作的有限性,以偏理想主義的邏輯回應(yīng)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的實質(zhì)合理性問題。

    2.1 權(quán)力配置的治理維度

    在現(xiàn)代社會中,國家機關(guān)之間的分工及特定的權(quán)力配置,是社會生活領(lǐng)域日漸拓展和分工愈益細(xì)密基礎(chǔ)上對國家機構(gòu)設(shè)置的合理化、專業(yè)化、科學(xué)化的內(nèi)在要求,也是國家實施有效管理和走向政治文明的基本表現(xiàn)[12]。治理維度側(cè)重資源的合理配置與有效使用,是專業(yè)分工的效能原理在權(quán)力領(lǐng)域的集中體現(xiàn),其結(jié)構(gòu)是否科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是治理目標(biāo)的實現(xiàn)效果。而治理目標(biāo)的達(dá)致程度,除了權(quán)力運行的操作因素之外,在配置層面定然受制于歷史傳統(tǒng)、本國國情與發(fā)展趨勢的深切影響。申言之,是否契合國情歷史的具體狀況,是否把握國家癥結(jié)正確的問題導(dǎo)向,是否因應(yīng)職能專業(yè)化的發(fā)展趨勢,在一定程度上決定了治理維度下權(quán)力配置的科學(xué)程度。

    治理維度下的權(quán)力配置以實現(xiàn)國家管理功能為目的意旨與檢驗標(biāo)準(zhǔn),這要求權(quán)力結(jié)構(gòu)具有必要的彈性空間。如若能優(yōu)化管理功能,并無必要拘泥于某種固定的結(jié)構(gòu)模式。因此,無論是權(quán)力“二分法”、“三分法”還是“五分法”,雖在分權(quán)數(shù)量與管理性能上略有差異,但本質(zhì)均屬于憲法工程學(xué)的制度嘗試。誠然,孟氏學(xué)說在一定程度上反映了人類組織國家權(quán)力的共識。但是,“盡管其處于怎樣經(jīng)典地位,它同時也讓我們無視全球范圍內(nèi)新的政府模式的興起,這些模式無法被簡單分類為立法、司法和行政。在21世紀(jì),已經(jīng)出現(xiàn)了一個‘新分權(quán)’的模式。我們要想把握其獨特的元素,就必須發(fā)展一套新的概念框架——這其中包含了五權(quán)或者六權(quán)——甚至更多。”[7]137故而,國家權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)多元,沒有必要以三權(quán)分立自囿,以免制約憲制結(jié)構(gòu)的建設(shè)性步驟。例如,阿爾蒙德采取結(jié)構(gòu)功能分析技術(shù),將國家權(quán)力分為“輸入”功能與“輸出”功能①阿爾蒙德區(qū)分出4種“輸入”功能,即政治社交和征募、利益表述、利益累積和政治交流,這是政治體制中諸多結(jié)構(gòu)必須執(zhí)行的?!拜敵觥惫δ芫褪亲鞒鰴?quán)威性的決定,他稱之為制定規(guī)則、使用規(guī)則和裁斷規(guī)則的功能。參見:加布里埃爾·A·阿爾蒙德.發(fā)展中地區(qū)的政治[M].任曉晉,等譯.上海:上海人民出版社,2012:35。;維爾主張在規(guī)則制定、規(guī)則適用和規(guī)則解釋之外,增加某種裁量性的職能[6]311;我國學(xué)者則根據(jù)權(quán)力客體不同,將國家權(quán)力分為指揮權(quán)、規(guī)范權(quán)、操作權(quán)、評判權(quán)[13]。不過,治理維度也蘊含著盲目任性的風(fēng)險,對歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實問題和發(fā)展趨勢的把握容易陷入凡事均需“具體問題具體分析”的恣意困境,不僅不利于構(gòu)筑穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu),甚至?xí)灾卫硇枨鬄橛梢l(fā)權(quán)力的過度集中或過度細(xì)碎,這需要制衡維度進行補益。

    2.2 權(quán)力配置的制衡維度

    “政府體系中三個分立部門的成長部分地反映了勞動分工和專業(yè)化的需要,也部分地反映了這樣一種要求,即不同的價值應(yīng)體現(xiàn)在不同機構(gòu)的程序中,體現(xiàn)在代表了不同利益的分立部門中,分權(quán)學(xué)說的這一方面,盡管通常為政治理論家所假定而并非明確提出,但它明顯是西方立憲主義全部格局的核心?!盵6]15權(quán)力配置的制衡維度側(cè)重國家權(quán)力的制約監(jiān)督和有限使用,是憲政人權(quán)的法治國家原理在權(quán)力領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。制衡維度劃定權(quán)力運作的邊界尺度,契合基本權(quán)利的價值秩序,故其權(quán)力結(jié)構(gòu)是否合理的衡量標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)是對憲政法治精神下權(quán)力恣意的控制程度和對公民基本權(quán)利的保障程度。

    西方分權(quán)制衡思想在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面對約束權(quán)力、保障人權(quán)貢獻卓著。其肇始于亞里士多德的“政體三機能說”①亞里士多德認(rèn)為:“一切政體都有三個部分或要素。三者之中第一個部分或要素是與公共事務(wù)有關(guān)的議事機構(gòu),第二個要素與各種行政官職有關(guān),它決定應(yīng)該由什么人來主宰什么人或事,和應(yīng)該通過什么樣的方式來選舉各類官員,第三個要素決定司法機構(gòu)的組成。”參見:亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭,譯.北京:商務(wù)印書館,1996:214。和波里比阿的分權(quán)理論,經(jīng)過洛克的學(xué)說積淀,于孟德斯鳩時期臻于完善,并最先應(yīng)用于美國的政治實踐。盡管傳統(tǒng)的分權(quán)思想難以表達(dá)日益豐富的權(quán)力需求,但其與基本權(quán)利理論有機結(jié)合,具有親緣于憲政法治的“執(zhí)拗品質(zhì)”,其限制強權(quán)暴政、捍衛(wèi)公民權(quán)利的哲思將繼續(xù)作為我們配置國家權(quán)力的認(rèn)知基礎(chǔ)。申言之,權(quán)力劃分卻無必要繩以三權(quán)架構(gòu),但其彰顯的精神業(yè)已成為現(xiàn)代法治人權(quán)思想的重要組成部分,無論選用何種權(quán)力配置模式均需恪守。法治在《牛津法律大辭典》中“意指所有的權(quán)威機構(gòu)、立法、行政、司法及其他機構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般都看做表達(dá)了法律的各種特性。如正義的基礎(chǔ)原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念,它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴(yán)的尊重?!贝送猓诟鲊膽椃▽嵺`中,人權(quán)轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利得以保障,《德國基本法》闡釋的基本權(quán)利理論可謂集人權(quán)思想之大成。其第1條第3款規(guī)定:“基本權(quán)利能夠約束立法、行政及司法而為直接有效之權(quán)利?!盵14]是故,在權(quán)力配置的制衡維度下,雖不意味著所有國家權(quán)力必須進行“三權(quán)化”的教條劃分,才能抵達(dá)限制權(quán)力、捍衛(wèi)人權(quán)的彼岸,但必須信守與分權(quán)思想緊密結(jié)合的法治原則與基本權(quán)利理念,不能以權(quán)力的既定性質(zhì)為借口,動搖權(quán)力制衡的基本要義,甚至誘發(fā)戕害人權(quán)的風(fēng)險。但制衡維度可能囿于結(jié)構(gòu)耗散而陷入效能低位的困局,這需要治理維度的調(diào)和。

    3 監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)解析

    治理維度與制衡維度提供了研究權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙重視角,為新型權(quán)力的出現(xiàn)提供了判斷依據(jù),其核心要義在于實現(xiàn)國家權(quán)力配置的科學(xué)性與合理性。監(jiān)察委員會是黨和國家為形塑法治反腐的新常態(tài)機制所進行的頂層設(shè)計。監(jiān)察體制改革變更了憲制關(guān)系,需從治理維度與制衡維度進行雙向解讀。本文認(rèn)為,監(jiān)察權(quán)是一項獨立的新型國家權(quán)力,與行政權(quán)、司法權(quán)并列,這既是此次監(jiān)察體制改革的獨特標(biāo)志,亦符合權(quán)力科學(xué)配置的理性預(yù)設(shè)。

    3.1 治理維度下監(jiān)察權(quán)性質(zhì)探究

    作為權(quán)力劃分的技術(shù)性路徑,治理維度下國家需求的滿足程度與權(quán)力資源的配置效果,不僅取決于其能否對國家機體當(dāng)下的癥結(jié)切中肯綮,還與其能否植基于本國的歷史文化傳統(tǒng)、能否因應(yīng)職能專業(yè)化的演進趨勢息息相關(guān)。唯此方能避免權(quán)力配置淪為就事論事的應(yīng)景之策,維系組織結(jié)構(gòu)的延續(xù)性與穩(wěn)定性。以此觀之,監(jiān)察權(quán)具備歷史傳承的文化認(rèn)同,滿足反腐態(tài)勢的現(xiàn)實需要,契合職能專業(yè)化的未來導(dǎo)向,為其成為獨立的新型國家權(quán)力提供了形式合理性證成。

    3.1.1 歷史面向:文化傳統(tǒng)孕育監(jiān)察權(quán)的獨立基因

    “分權(quán)要對一個國家的文化與人力資源進行公正的評估,功能的分權(quán)在當(dāng)?shù)貞?yīng)擁有明顯的文化與人力根基?!盵7]78監(jiān)察權(quán)作為一種新型國家權(quán)力,并非突兀的制度創(chuàng)設(shè),而擁有綿長的歷史脈絡(luò)。作為最早建立監(jiān)察制度的國家之一,我國體大精深的監(jiān)察體系分為御史糾察和言官諫諍兩大支脈。前者監(jiān)察百官、糾彈官邪,后者匡正君主、諫諍得失。監(jiān)察制度作為中國古代政治體系的子系統(tǒng)之一,其御史職能的發(fā)揮獨立于行政系統(tǒng),成為糾繩相權(quán)、調(diào)控官僚系統(tǒng)內(nèi)部對立互制的杠桿;其諫諍職能提供了特定情形下封建社會的常規(guī)權(quán)力挑戰(zhàn)專制權(quán)力的機會,具有些許獨立于君權(quán)運作的意味②如貞觀初年,某縣縣令裴仁軌私役民夫,唐太宗欲斬之,殿中侍御史李乾佑諫曰:“法令者,陛下制之于上,率土尊之于下,與天下共之,非陛下所獨有也。仁軌輕罪而致極刑,是乖畫一之理,刑罰不中,則人無所措手足。臣忝憲司,不敢奉制。”足見御史的司法監(jiān)察在一定程度上約束了皇帝的司法專制。參見:張晉藩.中國古代司法監(jiān)察的歷史管窺[J].中國黨政干部論壇,2014(10):82-84。。孫中山贊賞古代御史抗顏拒制的凜然風(fēng)骨,力主監(jiān)察權(quán)成為與立法、行政、司法、考試并列的獨立權(quán)力?!皬恼砩险f,裁判人民的司法權(quán)獨立,裁判官吏的糾察權(quán)反而隸屬于其他機關(guān)之下,這是不恰當(dāng)?shù)??!盵15]并且,他將監(jiān)察權(quán)的獨立運作納入政制軌道,使之成為“五權(quán)憲法”的重要內(nèi)容?!凹m察權(quán),專管監(jiān)督彈劾的事,這機關(guān)是無論何國,皆必有的,其理為人所易曉。但是中華民國憲法,這機關(guān)定要獨立?!盵16]

    誠然,古代監(jiān)察制度乃君權(quán)政治的衍生物,其權(quán)力獨立運作的范圍須以皇權(quán)為半徑;孫中山只改“政體”、不改“國體”的階級局限也桎梏了其監(jiān)察思想的獨立空間。但是,二者均形塑了監(jiān)察權(quán)獨立運作的權(quán)力軌跡,形成了東方式集權(quán)語境下“以權(quán)制權(quán)”的制度哲學(xué),對貪腐疴疾作出了具有本土色彩的應(yīng)對。我國權(quán)力結(jié)構(gòu)脫胎于集權(quán)型文化傳統(tǒng),與西方三權(quán)分立產(chǎn)生的土壤相左。因此,我國權(quán)力的組織方式絕非西方控權(quán)理論的簡單移植,而需從歷史淵源中跡尋監(jiān)察權(quán)的定位。以獨立的監(jiān)察權(quán)作為公權(quán)力監(jiān)督的主渠道,并非憑空而來的歷史孤例,而是權(quán)力集中型文化傳統(tǒng)所孕育的客觀現(xiàn)實,也獲得了治理文化普遍的心理認(rèn)同。監(jiān)察制度演進的歷史脈絡(luò),為監(jiān)察權(quán)成為一項獨立的新型國家權(quán)力積淀了厚重的文化承載,提供了制度接受的語境前提,形塑了其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的運作空間,也延續(xù)著一脈相承的治權(quán)哲學(xué)。

    3.1.2 現(xiàn)實面向:反腐態(tài)勢要求監(jiān)察權(quán)的獨立運作

    “權(quán)力的兩個必備條件就是動機和資源。二者是相互聯(lián)系的,缺少動力,資源的力量就會減少;缺少資源,動機就會成為空話。二者缺少任何一個,權(quán)力就會崩潰?!盵17]腐敗被稱為“附著在權(quán)力上的咒語”,不僅惡化了政治生態(tài),還侵蝕著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此,提升黨和國家的反腐能力成為國家監(jiān)察體制改革的目的動機。然而,我國反腐資源配置卻存在結(jié)構(gòu)性障礙。傳統(tǒng)的行政監(jiān)察機構(gòu)植根于政府內(nèi)部,部門依附關(guān)系易使監(jiān)察實效讓位于科層控制,造成監(jiān)察主體與監(jiān)察客體的混淆;檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的權(quán)力預(yù)設(shè)導(dǎo)致反腐刑事司法出現(xiàn)同體監(jiān)督現(xiàn)象,自偵自訴的先天短板制約了反腐效能的擢升;紀(jì)檢部門的“廉政風(fēng)暴”不僅在非黨公務(wù)人員的紀(jì)律約束上出現(xiàn)空白地帶,并且其“雙規(guī)”手段頗遭詬病,難以實現(xiàn)法治反腐的格局轉(zhuǎn)型,亦無法回應(yīng)黨政不分的正當(dāng)程序困局,腐敗重疴難醫(yī)的嚴(yán)峻態(tài)勢與反腐力量聯(lián)動之間存在緊張關(guān)系。實踐中試圖通過紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公、完善行刑證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則、上提職務(wù)犯罪逮捕權(quán)的審批層級等制度努力進行紓解。然而,面對“多頭反腐”的結(jié)構(gòu)性矛盾,局部的機制調(diào)整無法根除病灶,必須訴諸國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的政制改革。對此,香港、新加坡等地的廉政經(jīng)驗為反腐頑疾開出良方,其廉政機構(gòu)“獨立、自主、權(quán)重”的權(quán)力特點為取得矚目的反腐效能提供了結(jié)構(gòu)保證。治理維度側(cè)重權(quán)力資源的合理配置和有效使用,并且以問題導(dǎo)向為依歸進行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的適時調(diào)整。因此,通過深化權(quán)力結(jié)構(gòu)改革,使監(jiān)察權(quán)成為國家組織體系的獨立單元,肩負(fù)遏止腐敗高位運行、防范國家權(quán)力怠失的歷史使命。這不僅為整合反腐資源提供了權(quán)力承載,成為激發(fā)監(jiān)察效能的應(yīng)對之策,也契合了治理維度下的分權(quán)邏輯。

    3.1.3 未來面向:職能專業(yè)化呼喚監(jiān)察權(quán)的獨立演進

    在現(xiàn)代化理論看來,社會發(fā)展過程就是結(jié)構(gòu)的進步性分化和功能專門化的過程?,F(xiàn)代社會與現(xiàn)代政府的重要特征即是社會結(jié)構(gòu)中各種角色高度分化與各自功能專一化,國家機器及其功能作為整體也相應(yīng)高度分化,機構(gòu)數(shù)量眾多且功能各異[18]。而傳統(tǒng)的分權(quán)學(xué)說窒礙于立法、行政、司法的框架,難以追隨權(quán)能專業(yè)化的建設(shè)性步驟。因此,權(quán)力劃分無須繩以三權(quán)教條,而應(yīng)發(fā)揮憲法工程學(xué)的制度想象,創(chuàng)設(shè)新型的權(quán)力分支,以因應(yīng)職能專業(yè)化的發(fā)展趨勢?,F(xiàn)行憲制結(jié)構(gòu)難以為監(jiān)察權(quán)的專業(yè)發(fā)展與良性成長提供獨立的權(quán)力空間,故需通過結(jié)構(gòu)調(diào)整緩釋與日俱增的監(jiān)察負(fù)荷,以滿足權(quán)力配置的治理需求。監(jiān)察權(quán)作為組織體系的新型權(quán)力單元,以提升公共權(quán)力廉能善治的專業(yè)能力為指針,其獨立運作的方式秉承了職能專業(yè)化的演進邏輯。

    “監(jiān)察權(quán)作為‘第四權(quán)’在社會發(fā)展中走出了一條以扼止公權(quán)濫用為起步,以推進權(quán)力善治、權(quán)利維護與保障為使命的成長之路,成為促進現(xiàn)代政府‘廉能善治’的重要推進與保障機制。”[19]監(jiān)察權(quán)的專業(yè)化演進決定其內(nèi)容不僅包括肅貪防腐的消極防弊,更涵蓋廉能善治的積極構(gòu)建?!吨芏Y》將廉吏的含義界定為:“以聽官府之大計,弊群吏之治。一曰廉善、二曰廉能、三曰廉敬、四曰廉正、五曰廉潔、六曰廉辨”??梢姡疂嵅⒎侵卫舻娜績?nèi)容。故而,擢升反腐效果是監(jiān)察委凝聚權(quán)能資源的共同話語,但絕非監(jiān)察權(quán)運作的全部議題。將監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)定位為反腐敗職權(quán),限縮了監(jiān)察權(quán)的功能場域,不利于監(jiān)察內(nèi)容的完整構(gòu)建。畢竟腐敗行為是權(quán)力濫用的極端形式,但絕非唯一表現(xiàn)。此外,“監(jiān)督執(zhí)法權(quán)”的性質(zhì)定位也有待商榷。雖然行政權(quán)是一種本能具有優(yōu)勢地位的權(quán)力,理應(yīng)成為監(jiān)察的重點關(guān)注領(lǐng)域,但是,此次監(jiān)察體制改革的標(biāo)志性特色就在于監(jiān)察范圍“全覆蓋、無死角”。從監(jiān)察對象來看,行使公權(quán)力的公職人員絕不僅限于行政執(zhí)法人員,而要將立法、司法、執(zhí)法活動均納入監(jiān)察范圍。當(dāng)然,監(jiān)察權(quán)作為一項獨立的新型國家權(quán)力,并不排除對其進行多重角度的檢視。監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)的界定側(cè)重對行政權(quán)日漸膨脹的箍制,指明了監(jiān)察權(quán)運作的重點區(qū)域;反腐敗專門機構(gòu)的論斷側(cè)重權(quán)力的功能性表達(dá),明確了減少腐敗存量、遏制腐敗增量的機關(guān)職能,也符合大眾的普世認(rèn)知;但唯有監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)定位是從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的邏輯出發(fā),既是對反腐態(tài)勢的準(zhǔn)確把脈,又能實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論周延。

    3.2 制衡維度下監(jiān)察權(quán)性質(zhì)解讀

    權(quán)力配置的制衡維度側(cè)重國家權(quán)力的制約監(jiān)督和有限使用。在制衡維度下解讀監(jiān)察權(quán)的權(quán)力定位,既需廓清各類權(quán)力之間的關(guān)系網(wǎng)格,防止權(quán)力的配比失衡與相互傾軋;亦得過濾權(quán)力野性,考量公民基本權(quán)利的法治表達(dá)。以此觀之,新型監(jiān)察權(quán)恪守監(jiān)督原理的運作邏輯,校正公權(quán)制約的體系格局,解答權(quán)利保障的法治議題,為其成為獨立的新型國家權(quán)力提供了實質(zhì)合理性證成。

    3.2.1 監(jiān)察權(quán)的獨立契合監(jiān)督原理的運作邏輯

    監(jiān)察與監(jiān)督是一對內(nèi)涵相近卻略有區(qū)別的概念。按照《現(xiàn)代漢語大辭典》的解釋,監(jiān)察是指:“監(jiān)督各級國家機關(guān)和機關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機關(guān)或工作人員。”可見在一定程度上,監(jiān)察與監(jiān)督存在同義互釋現(xiàn)象,即都包含監(jiān)視、督促之意。不過,監(jiān)察總是同特定的機關(guān)、權(quán)力、工作相聯(lián)系,這限制了其適用范圍。而監(jiān)督一詞可以不受這些限制,適用領(lǐng)域相對寬廣[20]。概言之,監(jiān)察蘊含公權(quán)制約的內(nèi)在剛性,而監(jiān)督的語義則更具伸縮空間,但二者在“以權(quán)制權(quán)”的范疇下殊途同歸,其內(nèi)在邏輯趨于一致。

    國家政治系統(tǒng)的運作涉及三種基本的權(quán)能類型,即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中,決策權(quán)是指就所要達(dá)到的目標(biāo)及其方式等做出選擇的權(quán)力,執(zhí)行權(quán)是貫徹和實施既定決策所運用的權(quán)力,監(jiān)督權(quán)則是指對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)視和督促。相對于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)互相建構(gòu)的緊密關(guān)系,監(jiān)督權(quán)則更多地在決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)之外而運作,成為一種自成系統(tǒng)的社會存在[21]。對比執(zhí)行權(quán)的運作特點,監(jiān)督權(quán)雖也具備強制性、法定性等公共屬性,但從發(fā)生學(xué)角度來說,監(jiān)督權(quán)主要以錯誤事實為啟動原因,屬于一項反應(yīng)性權(quán)力。就權(quán)力效果而言,執(zhí)行權(quán)屬于具有驅(qū)動效果的權(quán)力,而監(jiān)督權(quán)并不具備生產(chǎn)性質(zhì),屬于具有制動效果的權(quán)力。二者運行邏輯的差異決定了監(jiān)督權(quán)具備獨立于執(zhí)行權(quán)運行的基因。如上所述,監(jiān)察權(quán)與監(jiān)督權(quán)具有近似的運作原理,執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系,同樣適用于判斷監(jiān)察權(quán)與作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系。申言之,新型監(jiān)察權(quán)并非行政權(quán)或司法權(quán),而是一種獨立的權(quán)力類型。此外,即便不以監(jiān)督權(quán)為中軸間接推演,單憑監(jiān)察學(xué)基本原理也足以劃定其與行政權(quán)之間的界限。“獨立是確保正直的良方,或者它至少有助于確保正直免受來自那些企圖與它妥協(xié)的人的壓力”[22]。監(jiān)察主體與監(jiān)察客體之間必須保持互相獨立的關(guān)系,故而監(jiān)察權(quán)絕無可能成為行政權(quán)的組成部分,否則將消解此次改革的功效,重回行政監(jiān)察時代監(jiān)察主客體混同的蹩腳局面。因此,無論是以監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)不同的權(quán)力軌跡為參照,還是訴諸監(jiān)察獨立性的效能原理,新型的監(jiān)察權(quán)都應(yīng)成為獨立的國家權(quán)力。

    3.2.2 監(jiān)察權(quán)的獨立校正公權(quán)制約的體系格局

    西方將三權(quán)分立奉為圭臬,通過權(quán)力的分離制衡,以防范出現(xiàn)“超級權(quán)力”。而我國植基于社會主義生產(chǎn)管理的特點,在議行合一的格局下完善公權(quán)制約的監(jiān)督體系。然而,權(quán)力監(jiān)督的中國模式卻存在體制性癥結(jié)。從外部來說,國家監(jiān)督體系與其他公共權(quán)力的發(fā)揮之間存在矛盾。誠然,這與監(jiān)督權(quán)非利益性的交易結(jié)構(gòu)①作為專門用于防范和糾正權(quán)力過錯的權(quán)力,監(jiān)督權(quán)自其形成之始就打上了不信任的烙印。監(jiān)督權(quán)的工作對象就是權(quán)力的過錯,其行動軌跡就是發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、追蹤和處理失誤或錯誤。在監(jiān)督權(quán)的交易結(jié)構(gòu)中,監(jiān)督者與監(jiān)督對象幾乎毫無共同利益可言,而只有控制與抵制、是與非、對與錯的截然對立。所以,監(jiān)督權(quán)內(nèi)在地就是不受有權(quán)者們歡迎的。參見:韓志明.監(jiān)督權(quán)的制度邏輯、內(nèi)在貧困和建構(gòu)維度[J].華東經(jīng)濟管理,2010(3):120-124。有關(guān)。但更重要的是,隨著近年來國家公共職能的迅速擴張,國家監(jiān)督再也無法由其他國家職能附帶完成,其勢必呈現(xiàn)出與其他國家職能相對分離而獨立存在的趨勢[23]352。但是,實踐中監(jiān)督權(quán)非但未能厘清權(quán)力網(wǎng)格,反而導(dǎo)致多種權(quán)能的混淆。或是造成監(jiān)督的恣意泛化,吞噬其他具體職能的定位。例如,檢察機關(guān)的法律監(jiān)督存在泛化傾向,造成其與公訴職能、偵查職能相互糾葛;或是造成監(jiān)督的場域退縮,淪為附庸性存在。例如,紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公誘發(fā)黨權(quán)國權(quán)的混同行使,造成行政監(jiān)察職能日漸式微。問題癥結(jié)在于,以往的監(jiān)督附著于驅(qū)動型權(quán)能的組織機體,過多呈現(xiàn)依附性監(jiān)督的色彩,而未能實現(xiàn)依附性監(jiān)督與專門性監(jiān)督的有機結(jié)合。此次改革使監(jiān)察權(quán)成為獨立的權(quán)力單元,其“以權(quán)制權(quán)”的方式具有特殊性,并非一項簡單的職能或通過結(jié)構(gòu)上與其他權(quán)力的分立形成的相互牽制力、制衡力作為其職能發(fā)揮的主渠道,而是其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中獨立存在并具有鞏固政體的政治功能[24]。通過權(quán)力的重新分配,加深了公權(quán)制約的獨立程度,提升了對不當(dāng)干預(yù)的免疫能力,避免了與驅(qū)動型權(quán)能的交織。

    從內(nèi)部來說,權(quán)力監(jiān)督的中國模式存在監(jiān)督互補效應(yīng)的失落。我國監(jiān)督體系涵涉人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、紀(jì)檢部門的政黨監(jiān)督以及類似公安機關(guān)等部門的科層式監(jiān)督,看似包羅萬象,實則疊床架屋?!岸嘣谋O(jiān)督在客觀上卻極其容易產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)之間互相抵消,甚至相互遞減的現(xiàn)象,效應(yīng)互補是國家監(jiān)督系統(tǒng)自我發(fā)展的內(nèi)在要求。”[23]351多元化監(jiān)督乏善可陳的破解關(guān)鍵在于塑造監(jiān)督銜接的中轉(zhuǎn)平臺,用以貫通國家監(jiān)督各項支脈間的協(xié)調(diào)關(guān)系,同時實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的相互配套,而監(jiān)察體制改革為其實現(xiàn)提供了現(xiàn)實可能。通過監(jiān)察權(quán)的獨立運作,實現(xiàn)了人大監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置、厘清了檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)力系譜、克服了紀(jì)檢部門的法治困局、解決了行政監(jiān)察的尷尬定位、打通了國家機器監(jiān)督與黨自身監(jiān)督的障礙隔閡。因此,監(jiān)察權(quán)作為國家監(jiān)督體系的有機組成部分,不是任何一種監(jiān)督方式的附庸,更非其他國家權(quán)力的衍生,而是彌合監(jiān)督互補效應(yīng)失落的貫通機制。

    3.2.3 監(jiān)察權(quán)的獨立解答權(quán)利保障的法治議題

    “如果你想保護人權(quán),你就必須限制那種凌駕于他人之上的權(quán)力,并且確保這種權(quán)力受到持續(xù)的監(jiān)督?!盵25]1三權(quán)分立與制約監(jiān)督均是制衡維度下國家為擠壓權(quán)力放任的空間作出的組織努力,其本質(zhì)目的旨在保障權(quán)利。保護和增進公民的基本權(quán)利不僅是勘定權(quán)力邊界的邏輯起點,也是憲政國家權(quán)力配置普遍的價值取向。設(shè)若僅以治理腐敗為依歸,就變更國家權(quán)力結(jié)構(gòu),則監(jiān)察權(quán)作為一項新型權(quán)力,其產(chǎn)生依據(jù)并不堅強,相關(guān)改革也有應(yīng)景之嫌。因此,監(jiān)察權(quán)獨立化的證成依據(jù),定要契合基本權(quán)利的法治理念,以滿足組織發(fā)展的正當(dāng)性與可持續(xù)性要求。

    在憲政法治的框架下能否增進與保護公民的基本權(quán)利關(guān)乎國家權(quán)力配置的科學(xué)程度。監(jiān)察權(quán)由于并不直接作用于社會生產(chǎn),故增進基本權(quán)利并非其要義;但監(jiān)察權(quán)的行使帶有濃烈的干預(yù)色彩,如何保護被監(jiān)察者的基本權(quán)利免遭克減乃是其獨立運作所需解答的法治議題。作為人權(quán)精神的憲法表達(dá),濫觴于德國公法的基本權(quán)利理念既擁有主觀權(quán)利的防御功能,又具備客觀價值的秩序功能①在當(dāng)代德國憲法的理論與實踐中,基本權(quán)利被認(rèn)為具有“主觀權(quán)利”和“客觀法”的雙重性質(zhì)。在“個人得向國家主張”的意義上,基本權(quán)利是一種“主觀權(quán)利”。同時,基本權(quán)利又被認(rèn)為是德國基本法所確立的“客觀價值秩序”,公權(quán)力必須自覺遵守這一價值秩序,盡一切可能去創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實現(xiàn)的條件,在這種意義上,基本權(quán)利又是直接約束公權(quán)力的“客觀規(guī)范”或者“客觀法”。參見:張翔.基本權(quán)利的雙重性質(zhì)[J].法學(xué)研究,2005(3):21-36。。其中,后者不僅是公共權(quán)力的運行邊界,亦對國家權(quán)力的配置產(chǎn)生消極的限制作用。在國家權(quán)力的配置中應(yīng)當(dāng)考慮基本權(quán)利的因素,是現(xiàn)代立憲主義固有的觀念。并非只是在國家機構(gòu)建立后再考慮如何防御其侵犯自由,而是在國家機構(gòu)建立和配置權(quán)力時就應(yīng)考慮如何有助于實現(xiàn)自由[25]1。此外,《德國基本法》第1條第3款明確規(guī)定基本權(quán)利約束立法、行政和司法活動,而作為“第四種權(quán)力”的監(jiān)察權(quán)是否有免受基本權(quán)利消極規(guī)范限制的特權(quán)呢?答案顯然是否定的。因為,監(jiān)察權(quán)的獨立定位卻無必要以孟氏學(xué)說“畫地為牢”,但這并不代表其無須遵循基本權(quán)利對權(quán)力劃分的束縛原理。何況基本權(quán)利對權(quán)力配置的消極邊界作用,與憲政國家的法治精神一脈相承,對所有的權(quán)力類型均有統(tǒng)攝功能。監(jiān)察權(quán)權(quán)力性質(zhì)的獨立與奉行人權(quán)法治精神非但不沖突,反而后者應(yīng)成為其擺脫腐敗治理正當(dāng)程序困局的關(guān)鍵。是故,凸顯法治色彩的程序正義原則、道德原則、公平和合理訴訟程序等理念,不因監(jiān)察權(quán)的獨特定位而有所動搖。在監(jiān)察權(quán)權(quán)力形成及程序設(shè)計過程中,應(yīng)服膺基本權(quán)利理念與現(xiàn)代法治精神,以遏止權(quán)力肆虐、構(gòu)筑人權(quán)防線。

    4 監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的程序檢視

    權(quán)力性質(zhì)的界定旨在正本清源,為監(jiān)察程序的設(shè)計廓清原點,并與權(quán)力運行形成雙向互動。權(quán)力配置的治理維度與制衡維度為監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)分析提供了全新視角與判斷標(biāo)準(zhǔn),勾勒了權(quán)力配置的應(yīng)然樣態(tài),而權(quán)力運作的實然圖景則有賴監(jiān)察程序的科學(xué)設(shè)計。然而,囿于試錯性改革的階段局限,現(xiàn)行監(jiān)察程序主要圍繞治理維度下的反腐需求進行布設(shè),但對制衡維度下限制權(quán)力及保障權(quán)利有所忽視。對此,本文結(jié)合《監(jiān)察法》進行分析。

    4.1 治理維度下監(jiān)察程序的設(shè)計得失

    4.1.1 監(jiān)察程序承載了肅貪防腐的權(quán)力表達(dá)

    監(jiān)察委員會“位高權(quán)重”的機構(gòu)特點為懲治腐敗提供了頂層助力,亦得到《監(jiān)察法》的肯認(rèn)?!侗O(jiān)察法》第8條、第10條的規(guī)定表明人大統(tǒng)攝下“一府一委兩院”的格局正式落成,并采用垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織模式,為監(jiān)察權(quán)獨立的權(quán)力表達(dá)給予了上層建筑的支持?!侗O(jiān)察法》第五章重申了《決定》中賦予的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”的12項措施,充分保障了肅貪防腐的職能權(quán)限。2017年1至8月,北京市處置問題線索6766件,同比上升29.7%;立案1840件,同比上升0.7%;處分1789人,同比上升35.4%。山西省處置問題線索30587件,同比上升40.4%;立案11261件,同比上升26.4%;處分10557人,同比上升11.7%。浙江省處置問題線索25988件,同比上升91.5%;立案11000件,同比上升15.5%;處分9389人,同比上升16.1%[26]。這些成績說明監(jiān)察體制改革在試點階段履職有力,保持了遏止腐敗的高壓態(tài)勢。

    4.1.2 監(jiān)察程序的立體反腐尚有提升空間

    監(jiān)察委絕大多數(shù)的調(diào)查措施均可在其他的法律法規(guī)中找到原型,今后的研究重點主要在于程序措施的規(guī)范。而新設(shè)的留置措施作為“雙規(guī)”的替代性手段,其具體運作成為實務(wù)界與理論界的爭鋒焦點,并漸成寸步不讓的僵局態(tài)勢。其實,監(jiān)察立體反腐格局的打造不應(yīng)僅局限于權(quán)能配置的程度高低,學(xué)界的探索視野亦不應(yīng)窒礙于單一措施的研究。調(diào)查活動對腐敗行為的抗制存在微觀的措施手段層面、中觀的組織建制層面與宏觀的理念導(dǎo)向?qū)用?。無論從何種維度,監(jiān)察體制改革均有大展拳腳的機會。以對職務(wù)犯罪的調(diào)查為例,微觀措施層面是否可以在不違背基本正義原理的條件下,適度放寬某些程序限制,譬如賦予監(jiān)察委行使隱匿身份秘密調(diào)查和控制下交付的權(quán)力①其實在檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的時代,就有學(xué)者提出這一倡議,例如學(xué)者張建偉指出:“立法中沒有就人民檢察院行使隱匿身份秘密偵査和控制下交付的權(quán)力加以明確規(guī)定,但司法解釋明確檢察機關(guān)擁有上述權(quán)力未嘗沒有法律依據(jù)。”參見:張建偉.刑事訴訟司法解釋的空間與界限[J].清華法學(xué),2013(6):24-35。此外,《聯(lián)合國反腐敗公約》第50條第1款規(guī)定:“為有效地打擊腐敗,各締約國均應(yīng)當(dāng)在其本國法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國法律規(guī)定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施,允許其主管機關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和在其認(rèn)為適當(dāng)時使用諸如電子或者其他監(jiān)視形式和特工行動等其他特殊偵查手段,并允許法庭采信由這些手段產(chǎn)生的證據(jù)?!?。并且,《監(jiān)察法》第33條規(guī)定:“監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時,應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”若是針對職務(wù)犯罪的調(diào)查,奉行與審判一致的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)無可厚非。但單純的違紀(jì)違法調(diào)查,其證據(jù)要求也采取同樣標(biāo)準(zhǔn),有違證明的層次化需要,似有矯枉過正之嫌;中觀組織建制層面,試點時期監(jiān)察委推行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查分設(shè)的方式②根據(jù)試點工作報告,試點地區(qū)探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)的內(nèi)部監(jiān)督機制。省、市兩級實行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)。北京市、山西省、浙江省紀(jì)委、監(jiān)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門分別為8個、8個、7個,執(zhí)紀(jì)審查部門分別為8個、3個、6個。,但此種模式并非唯一可行的組織建制。轉(zhuǎn)隸前檢察院時代諸如職務(wù)犯罪偵查一體化建構(gòu)等嘗試,可以為監(jiān)察委反腐組織的優(yōu)化提供經(jīng)驗指導(dǎo);宏觀理念導(dǎo)向?qū)用?,反腐專業(yè)化和信息化必將成為調(diào)查權(quán)未來的發(fā)展面向。監(jiān)察調(diào)查的專業(yè)化包括職能、人員和方法的專業(yè)化,其中前兩者隨著監(jiān)察權(quán)的獨立與轉(zhuǎn)隸工作的完成得以部分實現(xiàn)。方法專業(yè)化主要指人證調(diào)查方法的科學(xué)化、物證調(diào)查方法的常規(guī)化、秘密偵查方法的規(guī)范化[27]。監(jiān)察調(diào)查的信息化架構(gòu)則需訴諸國家監(jiān)察信息體系的搭建,實現(xiàn)監(jiān)察信息體系與政府、司法以及社會信息體系的貫通,以因應(yīng)電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的社會趨勢。此外,調(diào)查工作辦案自動化、調(diào)查手段信息化及情報資料信息化也是監(jiān)察調(diào)查的發(fā)展路徑。

    4.2 制衡維度下監(jiān)察程序的設(shè)計偏頗

    4.2.1 國家監(jiān)督體系中監(jiān)察程序的權(quán)力越位

    監(jiān)察權(quán)的中轉(zhuǎn)貫通作用不僅緩和了國家監(jiān)督體系與其他公共權(quán)力運行之間的矛盾,而且增益了各種監(jiān)督方式的互補效應(yīng)。然而,監(jiān)察權(quán)畢竟只是監(jiān)督體系的一環(huán),應(yīng)立足于各種監(jiān)督機能的有機結(jié)合,而不能權(quán)力越位、替代削弱其他的監(jiān)督權(quán)能,更不能越俎代庖、干預(yù)其他公共權(quán)力的正當(dāng)運行。但從試點期間的情況來看,監(jiān)察權(quán)的發(fā)揮過度彰顯其反腐性格,而制衡效能相形見絀。例如,試點工作綜述顯示:2017年1至8月,3?。ㄊ校z察機關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人,僅2件3人退回監(jiān)委補充調(diào)查達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送,已提起公訴76件85人,法院審結(jié)20件23人;檢察機關(guān)辦理監(jiān)察機關(guān)移送案件審查批捕、審查起訴平均用時僅2.7天、22.4天,遠(yuǎn)少于法律規(guī)定的14天、45天[26]。在肯定監(jiān)察司法銜接順暢的同時,也不禁反思刑事訴訟中的層控機制是否有被虛置的隱憂。十八屆四中全會以來,我國推行“以審判為中心”的司法體制改革,旨在糾偏“偵查中心主義”的重心偏移,破除“線性結(jié)構(gòu)”中無分軒輊的結(jié)構(gòu)障礙。在“以審判為中心”背景下,偵訴、偵審、偵辨關(guān)系將發(fā)生巨大的變化。偵審關(guān)系將逐漸阻隔、偵訴關(guān)系將逐漸密切、偵辯關(guān)系將更加平等且對抗加劇[28]。設(shè)若監(jiān)察委的部門權(quán)力過分活躍,加之其政治地位的特殊性,如果程序設(shè)計難以抗制其侵權(quán)沖動,匡正調(diào)查失范行為,則有出現(xiàn)“監(jiān)察中心主義”或“調(diào)查中心主義”的風(fēng)險。監(jiān)察調(diào)查程序具有高度的自洽性與封閉性,其權(quán)力空間極易衍射至其他訴訟階段,因此必須借助權(quán)能配置合理的程序安排,既能提振反腐能力,又得使檢察機關(guān)的公訴職能和法院的判斷裁決功能落到實處。否則不僅會消解包括“以審判為中心”在內(nèi)的改革成果,也與監(jiān)察權(quán)在國家監(jiān)督體系中的定位有所出入,甚至違逆了監(jiān)察“以權(quán)治權(quán)”的初衷。

    4.2.2 監(jiān)察程序的偏失導(dǎo)致人權(quán)保障效果不彰

    十九大報告明確指出要“加強人權(quán)法治保障”,《監(jiān)察法》第5條也規(guī)定要“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”。反思“雙規(guī)”時代造成的人權(quán)赤字,使我們愈益認(rèn)識到法治反腐對于捍衛(wèi)權(quán)利的重要意義。監(jiān)察委員會的成立,既可能為突破反腐正當(dāng)程序困境提供轉(zhuǎn)機,但操作不慎亦有加劇踐踏人權(quán)的風(fēng)險?!侗O(jiān)察法》雖在取證方式、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、救濟方式、法律責(zé)任等方面凸顯了人權(quán)保障的制度努力,但部分規(guī)定顯有不足,這一點在調(diào)查程序的設(shè)計中尤為明顯。調(diào)查程序的設(shè)定偏頗主要源于《監(jiān)察法》與《憲法》《刑事訴訟法》的規(guī)定產(chǎn)生齟齬。憲法上基本權(quán)利條款不僅有抗制公權(quán)干涉的防御功能,也是限制國家權(quán)力配置的消極規(guī)范。監(jiān)察立法如若跳脫基本權(quán)利的規(guī)制框架,必然引發(fā)公民權(quán)利的克減,亦會造成諸多條款的合憲性困境。例如,《憲法》第37條第2款規(guī)定:“任何公民,非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定,或者人民法院決定,并由公安機關(guān)執(zhí)行,不受逮捕?!倍O(jiān)察法中的留置措施,其對公民人身自由等基本權(quán)利的干預(yù)強度絲毫不亞于逮捕,但卻既無須接受司法審查和令狀許可,亦拒絕辯護律師的介入。此外,監(jiān)察體制改革既要法制,更要法治?!氨O(jiān)察權(quán)行使的法治化,是指監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、運行方式和程序都應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代法治標(biāo)準(zhǔn),與依法治國的基本方策相協(xié)調(diào),體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神,將國家權(quán)力有限性、正義標(biāo)準(zhǔn)和人權(quán)保障要求融入監(jiān)察法制和監(jiān)察權(quán)的運作中。”[29]因此,監(jiān)察權(quán)作為一項獨立的新型國家權(quán)力,其活動由《監(jiān)察法》調(diào)整并無不可,但體現(xiàn)的現(xiàn)代法治精神及人權(quán)保障強度不應(yīng)由于適用法律名目的變化而有所降低。申言之,彰顯程序正義的法律制度和原則,例如不強迫任何人自證其罪,保障被追究者及時獲得律師有效幫助,實現(xiàn)控辯平等、公正審判等,理應(yīng)在監(jiān)察程序中進行適用,以免貽誤反腐法治化性格的生成。刑事訴訟法屬于運作成熟的權(quán)利保障法案,《監(jiān)察法》若要達(dá)致與之同等的人權(quán)保障高度,必須加強兩大部門法之間的溝通對話,適度祛離過于亢奮的反腐熱情,同時也有賴高超的立法技術(shù)與政治智慧。

    5 結(jié)語

    通過探尋東西方分權(quán)哲思的共同智識,治理維度與制衡維度為研究國家權(quán)力結(jié)構(gòu)開拓了新型視角。作為一項獨立的新型國家權(quán)力,監(jiān)察權(quán)豐富了人民代表大會制度,既體現(xiàn)了堅如磐石的反腐決心,也彰顯了中國特色的制度自信。監(jiān)察程序設(shè)計應(yīng)當(dāng)立足于兩大維度的對話交融,不僅將擢升反腐效能作為指南坐標(biāo),更應(yīng)將之視為克服反腐正當(dāng)程序困境的契機,構(gòu)筑“不敢腐、不能腐、不想腐”的法治平臺。

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