區(qū)塊鏈治理之現(xiàn)狀與思考：探索多維價值的復雜平衡

蘇 宇

中國人民公安大學助理教授

區(qū)塊鏈浪潮的興起在國內(nèi)外已是有目共睹。自2018年以來，螞蟻金服、京東金融、騰訊、百度、360、京東、萬達、美圖、暴風等上市公司密集入局區(qū)塊鏈，涉及云服務、食品溯源、內(nèi)容、游戲等多個領域。1汪靈犀：《區(qū)塊鏈：泡沫還是革新？》，載《人民日報》（海外版）2018年2月9日；陳瑩瑩、王凱文：《資本搶灘區(qū)塊鏈金融 火熱背后或藏泡沫》，載《中國改革報》2018年4月20日。中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行等國有商業(yè)銀行也紛紛開始探索區(qū)塊鏈相關業(yè)務。2參見王曉潔、陳旭：《銀行競逐區(qū)塊鏈諸多難題待解》，載《經(jīng)濟參考報》2018年4月24日。盡管受到不同程度的監(jiān)管和限制，數(shù)字代幣和智能合約的潮流在海外依然勢不可當。截至2018年4月底，全球ICO（代幣首次發(fā)行）歷史總金額已達到 128億美元。僅 2018年前4個月ICO總值即是2017年全年ICO總值的1.28倍。3孫杰賢：《區(qū)塊鏈：野蠻成長背后的安全隱患》，載《中國信息化》2018年第7期。無疑，區(qū)塊鏈的浪潮由市場主體最先推動，更漸有發(fā)展成獨立社會治理空間之勢；但更加明確的是，區(qū)塊鏈的發(fā)展離不開主權國家的認可與支持，政府的監(jiān)管或治理立場對區(qū)塊鏈的發(fā)展前景至關重要。我國政府對區(qū)塊鏈亦保持著密切關注，區(qū)塊鏈的治理思路雖未完全成型，但亦已漸顯輪廓。中國的區(qū)塊鏈如何形成自身的治理模式及制度框架，將決定區(qū)塊鏈會給我們的社會生活及經(jīng)濟秩序帶來何種深遠的影響，值得密切關注。

一、區(qū)塊鏈的發(fā)展現(xiàn)狀

區(qū)塊鏈的本質(zhì)是分布式賬本（distributed ledger），自誕生之日起，就以數(shù)據(jù)的可追溯性和防篡改性贏得市場的認同?？勺匪菪灾饕ㄟ^時間戳技術實現(xiàn)，而防篡改性主要通過非對稱加密算法實現(xiàn)，以安全散列算法（Secure Hash Algorithm，即哈希函數(shù)SHA）為核心的加密技術是保證區(qū)塊鏈上數(shù)據(jù)不被篡改的技術內(nèi)核。區(qū)塊鏈中所有區(qū)塊的信息將在各個參與節(jié)點中進行分布式存儲，已確認的區(qū)塊將由哈希函數(shù)等加密算法進行強有力的保護。區(qū)塊鏈的密碼學基礎是哈希函數(shù)，它有抗原像攻擊、抗第二原像攻擊、抗碰撞攻擊三種性質(zhì)，對于輸出長度為n的哈希函數(shù)，實現(xiàn)三種攻擊要求的理論計算復雜度在2n/2至2n之間，4李志敏：《哈希函數(shù)設計與分析》，北京郵電大學2009年博士學位論文，第3—4頁。易言之，從當前的哈希數(shù)回溯猜中上一個哈系數(shù)的概率極低，以至于可能性幾乎為零。5See Joshua Baron, Angela O' Mahony, et al., National Security Implications of Virtual Currency, RAND Corporation, 2015, p.13.因此，區(qū)塊鏈單向延伸，而且此前的數(shù)據(jù)幾乎不能被改寫。在此基礎上，區(qū)塊鏈通過一定類型的共識算法承認新的區(qū)塊加入主鏈、維護節(jié)點之間的一致性，形成了多中心的防篡改數(shù)據(jù)集。

具有這些特征的區(qū)塊鏈又可以分為公有鏈和私有鏈。所謂“公有鏈”（public chains）和“私有鏈”（private chains），實際上基本相當于廣域鏈和局域鏈，前者是世界上任何個體或機構都可以發(fā)送和有效確認交易、記賬權完全由公開的共識算法決定的鏈條；后者又分為聯(lián)盟鏈（consortium chains）和完全私有鏈（private chains），在目前的市場上主要被應用的是聯(lián)盟鏈，即在有限的若干節(jié)點之間基于某種共識算法維持的分布式加密記錄系統(tǒng)，所有主體都需要經(jīng)過一定的準入機制、獲得許可才能進入。公有鏈一般會伴隨數(shù)字代幣（digital token）的發(fā)行，對建設區(qū)塊鏈、維護節(jié)點間共識的行為進行獎勵，吸引各方參與區(qū)塊鏈建設和代幣交易。

一般認為，區(qū)塊鏈發(fā)展存在三個階段，但對三個階段的具體界定存在不同的說法，更準確的理解應當是區(qū)塊鏈的發(fā)展過程中出現(xiàn)了若干里程碑式的突破。第一個突破是2008年中本聰(Satoshi Nakamoto)創(chuàng)建的比特幣，將自20世紀90年代以來種種關于加密電子貨幣的設想變成了大規(guī)模的實踐，形成了數(shù)字代幣和基于工作量的共識算法，也實現(xiàn)了防篡改的分布式存儲機制，確保了數(shù)據(jù)安全的基礎價值。第二個突破是2013年由維塔利克·布特林（Vitalik Buterin）主導創(chuàng)建的以太坊（Ethereum），使用權益證明的共識算法，開啟了智能合約的應用，大大擴展了區(qū)塊鏈的功能，并使區(qū)塊鏈成為一個可以開發(fā)各種區(qū)塊鏈應用（Dapp）的開發(fā)平臺。第三個突破是2015年出現(xiàn)的超級賬本（Hyperledger），它是Linux基金會管理下的合作項目，目的是要共同建立并維系一個跨產(chǎn)業(yè)的、開放的、分布式賬本技術平臺，此平臺大大推進了聯(lián)盟鏈的應用，實現(xiàn)可以在云上創(chuàng)建、部署、運行和監(jiān)督區(qū)塊鏈應用的“區(qū)塊鏈即服務”（BaaS）。6參見朱建明等：《區(qū)塊鏈技術與應用》，機械工業(yè)出版社2018年版，第7頁。在區(qū)塊鏈發(fā)展的過程中，側鏈（sidechain）、雷電網(wǎng)絡（Raiden Network）、閃電網(wǎng)絡（Lightning Network）、環(huán)簽名、全同態(tài)加密、零知識證明（Zero-Knowledge Proof）、分片（sharding）、混幣（coin shuffle）、跨鏈通信（Inter-Blockchain Communication, IBC）等技術也不斷地加入，推動區(qū)塊鏈技術平臺的發(fā)展與成熟。

區(qū)塊鏈的發(fā)展逐漸引起了各國政府的高度關注和監(jiān)管。例如，2014年，美國國家稅務局（Internal Revenue Service，IRS）發(fā)表聲明，宣稱比特幣是財產(chǎn)而非貨幣，并對比特幣設置了復雜的所得稅規(guī)則。7See Scott J. Shackelford & Steve Myers, "Block-by-Block:Leveraging the Power of Blockchain Technology to BuildTrust and Promote Cyber Peace", The Yale Journal of Law & Technology, Vol. 19 (2017), p. 367.2015年，美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)（FinCEN，美國財政部的金融犯罪執(zhí)法辦公室）向瑞波實驗室公司（Ripple Labs Inc.）提起民事訴訟。瑞波公司使用區(qū)塊鏈來大幅降低國際轉(zhuǎn)賬匯款的交易費，年市場總值達到數(shù)十億美元。FinCEN 起訴的原因是瑞波公司在此過程中并未登記成為受監(jiān)管的資金服務企業(yè)，不承擔該行業(yè)其他參與者負有的義務，尤其是未能遵守旨在阻止罪犯和恐怖主義者利用銀行系統(tǒng)支持其活動的反洗錢和“了解客戶”（AML/KYC）規(guī)則。在訴訟中，瑞波公司同意繳納 45萬美元的罰款，并承諾建立相關合規(guī)制度。瑞波處罰可謂是加密貨幣產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)折點。幾個月之后，紐約州金融服務局要求在該州營業(yè)的虛擬貨幣企業(yè)獲取“比特牌照”（BitLicense）。相關主體需要滿足的要求相當嚴苛，相關規(guī)定對除保管交易所之外的很多加密貨幣（數(shù)字代幣）企業(yè)進行管制，認證程序非常復雜。8參見［美］凱文·沃巴赫：《信任，但需要驗證：論區(qū)塊鏈為何需要法律》，林少偉譯，載《東方法學》2018年第4期，第104—105頁，譯法有改動，下同；Another independent source, See Averie Brookes, "U. S. Regulation of Blockchain Currencies: A Policy Overview", American University Intellectual Property Brief, Vol. 9 (2018), p. 96.2017年，美國證券交易委員會宣布區(qū)塊鏈的數(shù)字代幣符合1933年《證券法》與1934年《證券交易法》的“證券”（securities）范圍，將ICO納入證券發(fā)行的監(jiān)管框架中。9See Averie Brookes, "U. S. Regulation of Blockchain Currencies: A Policy Overview", American University Intellectual Property Brief, Vol. 9 (2018), p. 89.同年，統(tǒng)一虛擬貨幣業(yè)務規(guī)制法起草委員會發(fā)布了《統(tǒng)一區(qū)塊鏈業(yè)務規(guī)制標準法》（Uniform Regulation of Virtual Currency Businesses Act），為數(shù)字代幣監(jiān)管立法提供了重要參考。10Ibid., p. 101.由此，區(qū)塊鏈逐漸走上了利用與監(jiān)管并存的發(fā)展道路。

世界各國對區(qū)塊鏈所進行的監(jiān)管目前主要集中于數(shù)字代幣的發(fā)行與交易方面。例如，日本通過《支付服務法案》和《犯罪收益轉(zhuǎn)移預防法案》等法律，一方面承認虛擬貨幣的法律地位，另一方面對虛擬貨幣交易機構提出了一系列的義務和要求，包括信息安全管理義務、指導義務、機構財產(chǎn)與客戶財產(chǎn)分開管理義務、交易信息核查義務等，防范虛擬貨幣帶來的種種風險。11參見董新義、李鑫淼：《虛擬貨幣的監(jiān)管政策和制度框架芻議》，載郭鋒主編：《證券法律評論》（2018年卷），中國法制出版社2018年版，第287頁。2017年8月24日，加拿大證券管理聯(lián)席委員會（CSA）發(fā)布公告稱，加拿大的證券法規(guī)適用于發(fā)行人在加拿大境內(nèi)從事經(jīng)營，或有加拿大投資者參與的ICO 業(yè)務。12張韶華、劉延潔、展騰：《首次代幣發(fā)行（ICO）國際監(jiān)管趨勢》，載《金融電子化》2018年第1期。2017年9月28日，澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）發(fā)布關于ICO的指南，明確ICO法律地位取決于其具體情況，如 ICO 的結構與運營模式、所發(fā)售的代幣被賦予的權利。部分ICO 只受到一般法律與消費者法律的監(jiān)管，有的則可能屬于《公司法》監(jiān)管范圍。不論是在澳大利亞本土還是在海外發(fā)行，只要面向澳大利亞投資者，ICO的法律地位就受到該指南約束。13同上注。其他一些國家如英國、德國、韓國等或者已經(jīng)開始著手區(qū)塊鏈的規(guī)制與治理，或者仍然處于關注和觀望的立場。但整體上看，對區(qū)塊鏈及其衍生應用進行一定程度上的監(jiān)管與治理已經(jīng)逐漸成為世界性的趨勢。

二、國內(nèi)區(qū)塊鏈治理立法與政策的當前取向

我國政府對區(qū)塊鏈的關注最早來源于對數(shù)字代幣風險的關切。早在2013年，中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會五部委就發(fā)布了《關于防范比特幣風險的通知》（銀發(fā)〔2013〕289號，以下簡稱“289號通知”），對比特幣的風險進行了提示和預防，但此時區(qū)塊鏈本身尚未完全進入政府監(jiān)管的視野。

以太坊等承載智能合約的區(qū)塊鏈興起以后，區(qū)塊鏈本身逐漸進入政府密切關注的視野。2016年10月，在工信部信息化和軟件服務業(yè)司和國家標準化管理委員會工業(yè)標準二部的指導下，“中國區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇”發(fā)布了《中國區(qū)塊鏈技術和應用發(fā)展白皮書（2016）》，對區(qū)塊鏈作了一個總體意義上的描述：“區(qū)塊鏈是分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術在互聯(lián)網(wǎng)時代的創(chuàng)新應用模式?！痹撜搲€發(fā)布了《信息技術區(qū)塊鏈和分布式賬本技術參考架構》，將區(qū)塊鏈界定為“一種在對等網(wǎng)絡的環(huán)境下，通過透明和可信規(guī)則，構建不可偽造、不可篡改和可追溯的塊鏈式數(shù)據(jù)結構，實現(xiàn)和管理事務處理的方式”。這是國內(nèi)對區(qū)塊鏈的首次正式界定。自此以后，區(qū)塊鏈整體上進入了政府監(jiān)管與治理的視野之中。

迄今為止，我國政府尚未產(chǎn)生嚴格意義上的區(qū)塊鏈治理立法，但相關立法動態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)。對區(qū)塊鏈治理的政策立場則呈現(xiàn)出明顯的分化取向：對區(qū)塊鏈衍生的相關技術服務予以支持、利用和規(guī)范；對區(qū)塊鏈衍生的數(shù)字代幣持否定和防范的立場；對區(qū)塊鏈平臺本身則進行慎重的對待和漸進的利用。

（一）對區(qū)塊鏈衍生技術服務的立場

我國目前對區(qū)塊鏈衍生技術服務的立場相對數(shù)字代幣較為寬松，對一些有益于提升效率、降低交易成本的區(qū)塊鏈服務予以支持、利用和規(guī)范。在這方面，比較有代表性的法律與政策動態(tài)可以歸結為三個主要的方面：一是對區(qū)塊鏈信息存儲與證明功能的官方認可與利用；二是對區(qū)塊鏈信息服務的監(jiān)管；三是對區(qū)塊鏈應用于供應鏈和物流等實體經(jīng)濟領域的支持與規(guī)范。

1.對區(qū)塊鏈信息儲存與證明功能的認可與利用

區(qū)塊鏈的信息儲存與證明功能可以說是目前區(qū)塊鏈相關衍生應用中獲得政府認可程度最高的功能之一。例如，2018年6月28日，杭州市互聯(lián)網(wǎng)法院在杭州華泰一媒文化傳媒有限公司訴深圳市道同科技發(fā)展有限公司侵犯信息網(wǎng)絡傳播權糾紛案的一審判決中，闡述了區(qū)塊鏈的性質(zhì)、功能并承認了區(qū)塊鏈存證的證據(jù)效力，并明確了區(qū)塊鏈電子存證的審查判斷方法。14裁判文書編號：（2018）浙8601民初81號。本案被認為是“區(qū)塊鏈存證第一案”，標志著審判機關對區(qū)塊鏈存證功能的肯定。2018年9月7日發(fā)布的《最高人民法院關于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定》確認，通過區(qū)塊鏈形式存取的電子證據(jù)，在符合真實性的條件下，可以作為有效證據(jù)采納。此后，9月18日，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院上線運行全國首個司法區(qū)塊鏈，解決電子存證的難題。15參見高敏、張名揚、吳巍：《如何保證電子證據(jù)的法律效力？杭州互聯(lián)網(wǎng)法院上線全國首個司法區(qū)塊鏈》，載浙江法院新聞網(wǎng)：http://www.zjcourt.cn/art/2018/9/19/art_3_14821.html，2018年10月20日訪問。同時，區(qū)塊鏈的信息儲存與證明功能還被許多其他公共服務陸續(xù)采用。例如，2018年10月17日，螞蟻金服區(qū)塊鏈攜手華信永道打造“聯(lián)合失信懲戒及繳存證明云平臺”；海南省借平臺實現(xiàn)公積金黑名單及繳存證明的跨中心跨地域共享，這也是住房公積金行業(yè)第一次采用區(qū)塊鏈技術。16《支付寶區(qū)塊鏈技術新應用》，載中國網(wǎng)新聞中心：http://news.china.com.cn/live/2018-10/18/content_215702.htm，2018年10月27日訪問。此種功能的認可程度是區(qū)塊鏈其他重要衍生功能如數(shù)字代幣、智能合約所不享有的，它所折射出的價值判斷是：區(qū)塊鏈作為一種保護數(shù)據(jù)安全的分布式賬本，其本質(zhì)性的功能就有重要的社會價值，而這種保護數(shù)據(jù)安全、防止篡改的社會價值將繼續(xù)得到積極的肯定與利用。

2.對區(qū)塊鏈信息服務的監(jiān)管

區(qū)塊鏈的信息服務已經(jīng)引起了國家的高度關注，因為區(qū)塊鏈上傳播的信息一經(jīng)廣播和確認，即分布存儲到全球的參與節(jié)點且不可更改或刪除，在言論權利和違法犯罪信息傳播方面扮演著“雙刃劍”的角色。往區(qū)塊鏈上寫入內(nèi)容的技術已經(jīng)成型，17For example, Matzutt, Roman, et al, "A Quantitative Analysis of the Impact of Arbitrary Blockchain Content on Bitcoin",Financial Cryptography and Data Security 2018 (conference), pp. 2-5.兒童色情、犯罪技術、恐怖主義言論等違法信息和政治敏感內(nèi)容等一旦上鏈，將分布存儲到全球所有的參與節(jié)點且難以被修改和刪除。在兒童色情方面已經(jīng)發(fā)生相關案例，18Ibid., pp. 1-4.這方面的規(guī)制需求推動了政府的立法進程。2018年10月19日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《關于〈區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，該規(guī)定的征求意見稿共23條，規(guī)定國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室為全國區(qū)塊鏈信息服務的監(jiān)管執(zhí)法主體，對區(qū)塊鏈信息服務提供者、使用者、備案登記程序、信息內(nèi)容安全管理主體責任、區(qū)塊鏈信息服務的法律邊界及違反規(guī)定的法律責任等一系列問題進行了規(guī)定?！秴^(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》的頒行，將是區(qū)塊鏈治理方面嚴格意義上的第一部行政規(guī)章，可見國家對區(qū)塊鏈信息傳播問題的重視。

3.對區(qū)塊鏈技術服務于經(jīng)濟領域的支持與規(guī)范

經(jīng)濟領域的區(qū)塊鏈技術服務得到了有關部門的謹慎支持。2017年，國務院辦公廳《關于積極推進供應鏈創(chuàng)新與應用的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕84號）提出“研究利用區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術，建立基于供應鏈的信用評價機制”；在同商務部、發(fā)展改革委、國土資源部、交通運輸部、國家郵政局制定的《商貿(mào)物流發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，也提及“推廣使用自動識別、電子數(shù)據(jù)交換、貨物跟蹤、智能交通、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術裝備，探索區(qū)塊鏈技術在商貿(mào)物流領域的應用，大力發(fā)展智慧物流” 。2018年，國務院《關于印發(fā)進一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案的通知》（國發(fā)〔2018〕13號）中提道：“大力發(fā)展金融科技，在依法合規(guī)前提下，加快區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術的研究和運用?！币陨险咝晕募械摹把芯坷谩薄ⅰ疤剿鳌?、強調(diào)“依法合規(guī)前提”即為謹慎地支持區(qū)塊鏈技術運用于經(jīng)濟、金融領域的佐證。此外，北京、重慶、廣州、南京、貴陽、寧波等多個城市在“十三五”相關規(guī)劃中也以類似的方式提及區(qū)塊鏈的經(jīng)濟、金融應用。在區(qū)塊鏈的價值與風險得到進一步清晰展現(xiàn)以前，謹慎與穩(wěn)健的立場也是必要的。

（二）對數(shù)字代幣的立場

我國政府對數(shù)字代幣自一開始即存在戒備和防范，在數(shù)字代幣熱潮興起、ICO活動亂象漸顯以后更是漸趨嚴厲。2013年的“289號通知”明確比特幣“不是由貨幣當局發(fā)行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣。從性質(zhì)上看，比特幣應當是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用”，并要求“各金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的業(yè)務”、“加強對比特幣互聯(lián)網(wǎng)站的管理”等。但在此時，國家對數(shù)字代幣仍然持較為寬松的立場，并未全面禁止ICO和代幣交易平臺，也沒有禁止代幣與法幣的交易，只是對數(shù)字代幣的動態(tài)保持關注。

直至2017年9月以前，數(shù)字代幣仍然不斷在國內(nèi)掀起熱潮。一些區(qū)塊鏈應用項目存在不切實際的宣傳和炒作，使市場估值偏離基本價值或者被賦予過高的期望；還有一些項目從本質(zhì)上并沒有真正利用區(qū)塊鏈技術，只是打著區(qū)塊鏈的旗號，獲得了與實際價值完全不相符的估值；很多項目的所謂創(chuàng)新脫離了實體經(jīng)濟的需求，完全是投機行為。據(jù)估計，存在泡沫或毫無價值的數(shù)字代幣占到95%—98%以上。19參見杜賀：《區(qū)塊鏈火爆背后：泡沫與價值并存》，載《寧波經(jīng)濟》2018年第3期。不僅如此，數(shù)字代幣對于財稅、外匯、金融秩序的負面影響也日益顯現(xiàn)，它們能夠繞過稅收、外匯、金融等種種傳統(tǒng)監(jiān)管措施實現(xiàn)資金的流動、匯集、對賭和各種投機行為，形成游離于既有市場秩序之外的強大力量。

此種情況引發(fā)了政府的警惕，促使政府下決心整治數(shù)字代幣亂象。2017年9月，中國人民銀行等七部委（前述五部委加上中央網(wǎng)信辦、國家工商總局）發(fā)布《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》，指出代幣發(fā)行“本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動”，禁止代幣融資交易平臺開展法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業(yè)務及部分相關業(yè)務。2018年年初，中國人民銀行發(fā)布《關于開展為非法虛擬貨幣交易提供支付服務自查整改工作的通知》等文件，進一步加強對非法虛擬貨幣交易的打擊。幾乎與此同時，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會發(fā)布《關于防范變相ICO活動的風險提示》，對變相ICO的行為予以風險警告；互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作領導小組辦公室下發(fā)整治辦函〔2018〕2號，要求各地采取電價、土地、稅收和環(huán)保等政策，引導轄區(qū)企業(yè)退出“虛擬貨幣”“挖礦”業(yè)務，對該類企業(yè)基本情況以及引導的情況予以上報。20參見董新義、李鑫淼：《虛擬貨幣的監(jiān)管政策和制度框架芻議》，載郭鋒主編：《證券法律評論》（2018年卷），中國法制出版社2018年版，第290頁。不僅如此，近幾年來，人民法院還針對借助區(qū)塊鏈進行非法集資或傳銷活動的案件作出了一系列刑事判決，21例如，參見倪婷瑛非法吸收公眾存款罪一審刑事判決書，義烏市人民法院，（2017）浙0782刑初1588號；白玉鵬組織、領導傳銷活動罪一案一審刑事判決書，中方縣人民法院，（2017）湘1221刑初53號；徐懷、何慧組織、領導傳銷活動一審刑事判決書，陽谷縣人民法院，（2017）魯1521刑初92號，等等。區(qū)塊鏈活動的邊界日漸明顯。

上述治理措施大幅度地削減了ICO和代幣交易的空間，及時控制住了區(qū)塊鏈泡沫化的傾向。但是，數(shù)字代幣本身是區(qū)塊鏈發(fā)展的重要動力，更是國際上區(qū)塊鏈平臺競爭的關鍵主題，如何平衡區(qū)塊鏈發(fā)展的需求與數(shù)字代幣對社會經(jīng)濟秩序帶來的種種風險，如何使區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理更加符合比例原則與行政法治的要求，仍然是區(qū)塊鏈治理的一項重要挑戰(zhàn)。

（三）對區(qū)塊鏈平臺的立場

對區(qū)塊鏈自身功能與數(shù)字代幣態(tài)度的分化，一定程度上使政府對區(qū)塊鏈平臺的整體政策立場采取較為慎重的態(tài)度。我國從中央到地方已經(jīng)開始陸續(xù)出臺文件對區(qū)塊鏈平臺整體發(fā)展進行支持與規(guī)范，但政策取向的細節(jié)尚不明朗。

中央層面的表態(tài)較為謹慎，對待區(qū)塊鏈平臺一般持探索推進、研究利用的立場。2017年，國務院辦公廳《關于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務培育壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》（國辦發(fā)〔2017〕4號）提出“營造有利于跨界融合研究團隊成長的氛圍。創(chuàng)新體制機制，突破院所和學科管理限制，在人工智能、區(qū)塊鏈、能源互聯(lián)網(wǎng)、智能制造、大數(shù)據(jù)應用、基因工程、數(shù)字創(chuàng)意等交叉融合領域，構建若干產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和創(chuàng)新網(wǎng)絡。建成一批具有國際水平、突出學科交叉和協(xié)同創(chuàng)新的科研基地，著力推動跨界融合的顛覆性創(chuàng)新活動（國家發(fā)展改革委、教育部、科技部、中科院等部門按職責分工負責）”。同年，《國務院關于進一步擴大和升級信息消費持續(xù)釋放內(nèi)需潛力的指導意見》（國發(fā)〔2017〕40號）在“提升信息技術服務能力”部分也提出“鼓勵利用開源代碼開發(fā)個性化軟件，開展基于區(qū)塊鏈、人工智能等新技術的試點應用”。

與此同時，地方政府層面對區(qū)塊鏈的態(tài)度還不十分明確，個別地方政府采取了較為積極的立場。例如，以大數(shù)據(jù)等信息科技為經(jīng)濟增長新動力的貴陽市即較為明確地推動區(qū)塊鏈的研發(fā)與應用。2016年年底，貴陽市人民政府新聞辦公室發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用》白皮書，開始正式探索區(qū)塊鏈技術發(fā)展。2017年6月，貴陽市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于支持區(qū)塊鏈發(fā)展和應用的若干政策措施（試行）的通知》，對《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用》白皮書總體布局中有關要求進行落實，支持和鼓勵區(qū)塊鏈企業(yè)及其相關機構在貴陽入駐。22王毛路、陸靜怡：《區(qū)塊鏈技術及其在政府治理中的應用研究》，載《電子政務》2018年第2期。又如，重慶市于2017年出臺了《重慶市經(jīng)濟和信息化委員會關于加快區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)培育及創(chuàng)新應用的意見》，旨在建設區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)基地、引進區(qū)塊鏈相關領域的領軍人才及探索發(fā)展金融、供應鏈、制造業(yè)、社會公益、公共服務等多個領域的應用場景?？傮w上看，更多的地方政府還處于觀望狀態(tài)，嚴格意義上的地方立法尚未出現(xiàn)。

總體上，綜合各種監(jiān)管動態(tài)，區(qū)塊鏈平臺在政府治理的立場上已經(jīng)呈現(xiàn)一定程度的分化：以代幣發(fā)行和交易為主要功能的公有鏈面臨明顯的合法性困境，旨在提供社會服務的公有鏈和相對具有封閉性的聯(lián)盟鏈獲得了一定程度的認可與支持。政府并未急于對區(qū)塊鏈進行價值與功能上的權威評判和定性，而區(qū)塊鏈發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)也在考驗政府在技術、經(jīng)濟、社會因素的復雜交織中進行靈活治理的能力。

三、區(qū)塊鏈治理的挑戰(zhàn)與應對

在國內(nèi)區(qū)塊鏈治理政策并不明朗，仍處于探索與觀望階段之際，世界上各個國家或地區(qū)對區(qū)塊鏈治理的態(tài)度亦未盡明確，認識上更是存在種種分歧。域外對區(qū)塊鏈及相關衍生應用的法律與政策取向多元、變化復雜，并無統(tǒng)一框架或原則，多個國家與地區(qū)亦在嘗試建設適應這一新事物的法律制度，個別領域已經(jīng)出現(xiàn)一些零散的法律實踐。例如在美國，特拉華州通過立法，授予分布式分類賬政府記錄和監(jiān)管功能，如追蹤公司股票和優(yōu)先權的情況；亞利桑那州通過一項法案，主張區(qū)塊鏈數(shù)字簽名具有法律效力；弗蒙特州允許區(qū)塊鏈信息作為證物呈堂。23［美］凱文·沃巴赫：《信任，但需要驗證：論區(qū)塊鏈為何需要法律》，林少偉譯，載《東方法學》2018年第4期。但從總體上看，全球范圍內(nèi)區(qū)塊鏈相關法制尚遠未臻于成型。區(qū)塊鏈治理應當建立何種法律與政策框架，與每個國家的政治和經(jīng)濟制度、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及政府監(jiān)管的傳統(tǒng)傾向有關。對于這一影響巨大而又錯綜復雜的新事物，潛在的巨大利益與巨大風險密不可分，區(qū)塊鏈治理不免面臨許多疑慮與挑戰(zhàn)，需要法律秩序妥善應對，其中最考驗治理能力的，是多維價值的精細平衡。

（一）區(qū)塊鏈技術發(fā)展的深度與廣度

區(qū)塊鏈治理首先面臨的挑戰(zhàn)，是其技術發(fā)展的深度與廣度。隨著一系列區(qū)塊鏈應用技術的成熟，尤其是伴隨側鏈與跨鏈技術的發(fā)展，區(qū)塊鏈已經(jīng)由單一的各個主鏈演化為相互連接、有著眾多分支結構的區(qū)塊鏈系統(tǒng)，可以形象地比喻為“區(qū)塊鏈森林”。鏈與鏈之間可以實現(xiàn)資產(chǎn)和狀態(tài)的轉(zhuǎn)移，連接結構也日漸復雜多變，加上環(huán)簽名、混幣、隱匿地址、零知識證明等有利于匿名交易的技術，區(qū)塊鏈上的實際價值流動成為一個利益與風險都難以監(jiān)測和預知的巨型系統(tǒng)。

在這一系統(tǒng)中，技術發(fā)展的深度促成了側鏈的發(fā)達，但同時也削弱了區(qū)塊鏈的“去中心化”（decentralization）或“多中心性”（polycentricity）優(yōu)勢，重新形成了部分實際上承擔交易中介甚至結算功能的節(jié)點，并且加劇了技術精英和普通用戶在區(qū)塊鏈應用上的信息不對稱——當主鏈的吞吐能力（throughput）和延時（latency）問題越來越突出，大量的區(qū)塊鏈代幣交易與智能合約日益依賴于側鏈進行，而紛繁復雜的側鏈和跨鏈通信結構在技術精英與普通用戶之間劃開了一道信息與能力上的鴻溝。如果說區(qū)塊鏈主鏈的相關技術尚勉強能為經(jīng)過算法解釋的普羅大眾所理解，側鏈和跨鏈技術的發(fā)展深度或許已經(jīng)超過了技術精英以外的市場主體的可理解范圍，也給規(guī)制的合理性和精確性造成巨大挑戰(zhàn)。另外，技術發(fā)展的廣度使區(qū)塊鏈可以提供更豐富的“區(qū)塊鏈+”服務，例如BIP 75標準下的比特幣支付、24See Carla L. Reyes, "Conceptualizing Cryptolaw", Nebraska Law Review, Vol. 96 (2017), pp. 405-406.“區(qū)塊鏈即服務”平臺提供的區(qū)塊鏈快速部署服務、基于區(qū)塊鏈的匿名投票系統(tǒng)等，這些服務有著多種多樣的應用場景，也更容易進入監(jiān)管的視野，更容易被理解而受到監(jiān)管。但是，由于區(qū)塊鏈技術平臺的整體性，很難保證某一方面的監(jiān)管措施不會對整個區(qū)塊鏈平臺造成重大的沖擊，例如在區(qū)塊鏈信息服務監(jiān)管中，如果為了限制違法信息的傳播而要求區(qū)塊鏈信息服務提供者在開發(fā)區(qū)塊鏈時預留可由監(jiān)管者修改或刪除信息的陷門（chapdoor），將很大程度上危及整個區(qū)塊鏈的信任價值，因為區(qū)塊鏈的幾乎全部價值都建立在鏈上信息的防篡改特性之上。目前這樣的情形尚未發(fā)生，但區(qū)塊鏈技術發(fā)展的廣度以及區(qū)塊鏈自身的技術特點，將有可能造成此種基于局部理解的局部監(jiān)管越出比例原則的范圍，沖擊區(qū)塊鏈整體的局面。尤其如果是以不同的行政部門監(jiān)管不同的區(qū)塊鏈應用領域或影響范圍，更可能出現(xiàn)此種狀況。

對此，合適的治理方案應當保證與區(qū)塊鏈技術發(fā)展深度和廣度相適應的兩個基本原則：一是監(jiān)管的專業(yè)性，即由深入理解區(qū)塊鏈的監(jiān)管者進行專業(yè)監(jiān)管；二是監(jiān)管的系統(tǒng)性，即成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構或明確固定的牽頭部門，對區(qū)塊鏈技術與服務、利益與風險進行系統(tǒng)的、整體的考量。

（二）區(qū)塊鏈價值內(nèi)容的多元性與復雜性

較之區(qū)塊鏈技術發(fā)展的深度和廣度，更具挑戰(zhàn)性的是區(qū)塊鏈價值內(nèi)容的多元性與復雜性。區(qū)塊鏈在不斷發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了日益復雜的分化，產(chǎn)生了不同的價值內(nèi)容。例如，在數(shù)字代幣方面，早期的數(shù)字代幣只有比特幣、以太幣等寥寥數(shù)種，現(xiàn)在全球范圍內(nèi)數(shù)字代幣已超千種，而且出現(xiàn)了類型上的多層分化。例如，在實踐中，數(shù)字代幣整體上首先可以分為通貨型代幣（currency token，穩(wěn)定幣）、資產(chǎn)型代幣（equity token）、功用型代幣（utility token）和證券型代幣（security token）等，不同的代幣背后的權利義務并不相同，其社會經(jīng)濟功能也大相徑庭。例如，以USDT、DGD和TUSD等為代表的穩(wěn)定幣將數(shù)字代幣的價值（或價格）與美元或黃金掛鉤，在數(shù)字代幣與法幣進行兌換的過程中作為重要的價值中介，起到價值錨的作用。證券型代幣則是將數(shù)字代幣與一定的資產(chǎn)錨定，在一國證券法的框架內(nèi)進行受監(jiān)管的發(fā)行和交易，有更充分的合法空間和更穩(wěn)定的實體價值基礎。功用型代幣則是將代幣與一定的技術服務掛鉤，可以通過代幣購買服務，如云計算、云存儲服務等。這些代幣類型還可以進一步劃分出子類型，例如穩(wěn)定幣可以根據(jù)其抵押基礎而作進一步的分類。這些實踐中存在的分類不一定具有權威性，但卻折射出區(qū)塊鏈上價值內(nèi)容的復雜分化狀態(tài)。

如果我們考慮智能合約，這種價值上的復雜性和多元性將更為突出。智能合約可以極端簡單，只有數(shù)行代碼，只涉及單個條件判斷和一次性的交易；也可以非常復雜，構建如同以太坊著名眾籌項目DAO（distributed autonomous organizations，分布式自治組織群）那樣的大型項目。智能合約既可以用于國際貿(mào)易、物流管理等場景，大幅提升交易效率、降低交易成本，取代不夠便利的信用證等舊的貿(mào)易機制；25參見姜麗麗：《用區(qū)塊鏈破解國際貿(mào)易信用難題》，載《特區(qū)經(jīng)濟》2017年第1期；周漱：《區(qū)塊鏈改變世界？馬士基說，先從改變航運開始》，載《中國水運報》2017年3月17日；周倩：《區(qū)塊鏈技術的國際應用與創(chuàng)新》，載《中國工業(yè)評論》2016年第12期。也可以用于賭博、非法集資和其他不受監(jiān)管的非法金融活動。因此，智能合約的法律評價就很難一概而論，甚至很難有一個統(tǒng)一的簡單法律框架去對如此紛繁復雜的問題作出評價。

區(qū)塊鏈價值內(nèi)容的多元性與復雜性要求區(qū)塊鏈治理體系能夠同樣兼顧多種價值目標和技術特征，精確平衡眾多價值目標和治理需求。因此，區(qū)塊鏈治理體系也應當能夠回應區(qū)塊鏈價值內(nèi)容的復雜分化，采取多層次、多維度的治理結構、機制與措施，分別針對不同類型和影響層級的價值內(nèi)容進行治理。對于正面與負面價值并存、利益與風險共生的內(nèi)容，可以通過有限試點和政策引導的方式，包括在海南自貿(mào)區(qū)或橫琴新區(qū)等特殊區(qū)域進行選擇性的試點，鼓勵和引導創(chuàng)新更多地實現(xiàn)有益的社會價值，也有助于發(fā)現(xiàn)更精準、更靈活地平衡多維價值的治理方式，適應新生事物和新型社會經(jīng)濟運行機制的發(fā)展。

（三）區(qū)塊鏈治理的內(nèi)外沖突與利益平衡

在所有區(qū)塊鏈治理的相關挑戰(zhàn)中，處于最深層，也最具挑戰(zhàn)性的，是區(qū)塊鏈治理問題上各種利益沖突的調(diào)和與平衡。這些利益包括區(qū)塊鏈行業(yè)的利益、受區(qū)塊鏈積極或消極影響行業(yè)的利益、規(guī)制性利益、社會公眾的現(xiàn)時利益以及因區(qū)塊鏈發(fā)展而可能產(chǎn)生長遠影響的社會經(jīng)濟利益。

區(qū)塊鏈發(fā)展所帶來的利益影響可能是復雜而深遠的。例如，2016年，阿根廷布宜諾斯艾利斯當局禁止信用卡公司處理優(yōu)步的交易，因該公司違反了地方法規(guī)。發(fā)行比特幣借記卡的Xapo能夠規(guī)避上述禁令，因其并不要求從本地連接傳統(tǒng)支付平臺；由此，優(yōu)步可以無視禁令，繼續(xù)營業(yè)。26［美］凱文·沃巴赫：《信任，但需要驗證：論區(qū)塊鏈為何需要法律》，林少偉譯，載《東方法學》2018年第4期。這一問題就涉及優(yōu)步的利益、信用卡公司的利益、出租車行業(yè)的利益、本市優(yōu)步用戶的利益、其他社會公眾的利益等，還可能涉及監(jiān)管當局的利益；如果要對比特幣支付進行限制，則還涉及新型支付模式發(fā)展背后的社會經(jīng)濟利益與風險。在如此復雜的利益結構之下，進行利益上的平衡與整合并非易事。

不僅如此，區(qū)塊鏈自身本來就有內(nèi)生的治理結構，如果以傳統(tǒng)的監(jiān)管思維從外部進行整治，將無疑與區(qū)塊鏈自身的技術邏輯和運行規(guī)律相沖突。區(qū)塊鏈本身是技術上環(huán)環(huán)相扣的平臺，外部監(jiān)管措施很可能牽一發(fā)而動全身，因為監(jiān)管一個問題而破壞整個區(qū)塊鏈的運行。同時，區(qū)塊鏈所獨有的信任保證功能使它更加深入地發(fā)展了可靠的網(wǎng)絡投票機制27See Ko?, Ali Kaan, et al. , "Towards Secure E-Voting Using Ethereum Blockchain", International Symposium on Digital Forensic and Security 2018, pp.1-5; Moura, Teogenes, and A. Gomes, "Blockchain Voting and its effects on Election Transparency and Voter Confidence", The International Conference 2017, pp. 574-575.和各種區(qū)塊鏈應用，從而為區(qū)塊鏈的自我治理奠定了基礎。有論調(diào)認為區(qū)塊鏈將形成更有效率、共識驅(qū)動（consensus-driven）的公共平臺，一系列的應用將使公民更少依賴政府，以扁平的、去中心化的結構替代層級制的國家體制。28MarcellaAtzori, "Blockchain Technology and Decentralized Governance: Is the State Still Necessary?", Social Science Electronic Publishing, Vol.6, No. 1(2016), pp. 1-5.這是因為，在區(qū)塊鏈平臺上，人為的、中心化的管理將被開源的代碼所取代，實現(xiàn)“代碼即法律”（code is law），作為代表的人類機構可以被智能合約所取代，許多“去中心化”的治理模式和服務可以通過區(qū)塊鏈實行，而不需要政府的介入。29Ibid., pp. 6-7.當然，認為區(qū)塊鏈治理不需要政府和主權國家介入的論調(diào)是危險而錯誤的，但區(qū)塊鏈的治理應當內(nèi)外協(xié)調(diào)，尊重區(qū)塊鏈自身的運行規(guī)律，符合比例原則之要求。

由此，區(qū)塊鏈的治理應當是將法律、政策與代碼相結合的治理。這不僅僅是說法律與政策應當在相當程度上轉(zhuǎn)化為代碼的形式，深入?yún)^(qū)塊鏈內(nèi)部進行符合區(qū)塊鏈運行規(guī)律的調(diào)控與監(jiān)管，更是說法律和政策需要從一開始就更多地考慮代碼層面的實現(xiàn)，考慮治理目標、算法邏輯與技術特征的兼容。對于可能影響到整個區(qū)塊鏈部署與運行的監(jiān)管措施，應當有明確的法律授權以及對監(jiān)管權力的有效制約，使監(jiān)管權力、責任與相對人的權益救濟相匹配、相協(xié)調(diào)。從更深層的意義上看，國家對待區(qū)塊鏈應當更多地采取治理而非監(jiān)管的思維，即并非一味自上而下的監(jiān)管才適宜于區(qū)塊鏈風險的防范和正面功能的發(fā)揮。有論者主張，區(qū)塊鏈治理應當是多中心治理（polycentric governance），即多層次、多目標、多類型、多領域和多元利益主體（multi-level,multi-purpose,multi-type, multi-sectoral, multi-stakeholder）。30See Scott J. Shackelford & Steve Myers, "Block-by-Block:Leveraging the Power of Blockchain Technology to Build Trust and Promote Cyber Peace", The Yale Journal of Law & Technology, Vol. 19 (2017), p. 370.不論多中心治理之主張正確與否，在區(qū)塊鏈治理的問題上，唯有區(qū)塊鏈內(nèi)部與外部、區(qū)塊鏈行業(yè)與其他行業(yè)、政府與公眾的多方參與和深度互動，才能形成符合區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)律的治理機制和模式，平衡各方利益和多維價值，探索一條盡可能充分發(fā)揮區(qū)塊鏈之功能、防范區(qū)塊鏈之風險的治理路徑，使區(qū)塊鏈更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾的美好生活需求服務。

四、代結語：區(qū)塊鏈治理的未來展望

區(qū)塊鏈治理尚遠遠未到下結論的時刻。所有區(qū)塊鏈的治理機制與模式尚在探索的路上，復雜的技術發(fā)展、繁復的價值分化和深遠的社會經(jīng)濟影響使區(qū)塊鏈的治理言之不易。區(qū)塊鏈的發(fā)展離不開主權國家的治理，區(qū)塊鏈的治理應當建立在多方參與、利益平衡和專業(yè)監(jiān)管的基礎上。作為能夠聯(lián)通價值而不僅僅是信息的技術革新，區(qū)塊鏈治理應當使區(qū)塊鏈的發(fā)展與應用走上更加暢通而有序的道路，看到更多的曙光和期待。