領(lǐng)導(dǎo)意愿、機構(gòu)能力和司法公開
——北京、上海、廣東裁判文書上網(wǎng)率的初步研究*

唐應(yīng)茂

內(nèi)容提要： 北京、上海、廣東三地法院的裁判文書上網(wǎng)率不高，在全國省級法院中排名靠后，其原因不在于最高人民法院裁判文書上網(wǎng)要求的權(quán)威度不夠，而在于該要求不能得到持續(xù)執(zhí)行。此外，裁判文書上網(wǎng)的意愿不足、能力受限都是北上廣法院上網(wǎng)率不高的原因。就后者而言，北上廣法院審理的案件量大、案件復(fù)雜程度高，制約了裁判文書上網(wǎng)的能力。

目 次：一、引言

二、權(quán)威與上網(wǎng)率

三、意愿與上網(wǎng)率

四、能力與上網(wǎng)率

五、結(jié)論

一、引言

從2010年開始，最高人民法院先后三次發(fā)布了《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》，要求全國各級法院在網(wǎng)上公布裁判文書。截至2018年10月底，中國裁判文書網(wǎng)公布了約5600萬份裁判文書，裁判文書上網(wǎng)取得巨大成績。但是，學(xué)者指出，裁判文書上網(wǎng)率偏低、1馬超、于曉紅、何海波：《大數(shù)據(jù)分析：中國司法裁判文書上網(wǎng)公開報告》，載《中國法律評論》2016年第4期。根據(jù)他們的研究，陜西的裁判文書上網(wǎng)率最高，達到了80%。從全國各省的情況來看，第二梯隊（排名中間十名）省份上網(wǎng)率在50%以上，而第三梯隊（排名在最后十名）省份上網(wǎng)率在20%—50%。存在選擇性偏誤、2Benjamin L. Liebman, Margaret E. Roberts, Rachel E. Stern and Alice Z. Wang, "Mass Digitization of Chinese Court Decisions: How to Use Text as Data in the Field of Chinese Law", 21st Century China Center Research Paper, No. 2017-01 (2017), available at https://ssrn.com/abstract=2985861.各地裁判文書上網(wǎng)率不均衡，3前引注1。這是中國裁判文書上網(wǎng)存在的主要問題。從各地裁判文書上網(wǎng)表現(xiàn)來看，部分學(xué)者認為，法院所在地經(jīng)濟越發(fā)達，裁判文書上網(wǎng)率越高。4前引注1。經(jīng)濟發(fā)達程度與裁判文書上網(wǎng)率存在相關(guān)性，這也得到了部分研究的支持。5唐應(yīng)茂：《司法公開及其決定因素——基于中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。此外，部分近期英文文獻也提出，經(jīng)濟越發(fā)達，法院越專業(yè)，法院表現(xiàn)越好。6

但是，經(jīng)濟越發(fā)達，法治越進步，司法越公開，這是一種過于簡單化的思維定式，很難完全解釋各地裁判文書上網(wǎng)率的差異，很難解釋北京、上海、廣東（下文有時簡稱北上廣）等發(fā)達地區(qū)法院在裁判文書上網(wǎng)問題上的表現(xiàn)。表1報告了全國31個省級法院2016年裁判文書上網(wǎng)率情況，以及對應(yīng)的人均GDP排名。7從表1的排名來看，北京、上海和廣東的裁判文書上網(wǎng)率都在20名以后，分別排在第25名、第22名和第27名。如果把全國31個省分成三個梯隊，第一梯隊表現(xiàn)最好，第三梯隊表現(xiàn)最差，那么，北上廣明顯屬于第三梯隊。

6在近期出版的一本英文著作中，賀欣和他的合作者Kwai Hang Ng使用了“嵌入”（embeddedness）或“被嵌入的法院”（embedded courts）來描述司法決策過程與其他外部因素之間的關(guān)聯(lián)性。賀欣和他的合作者提出了四種重要的外部因素，即行政因素、政治因素（對社會穩(wěn)定的強調(diào)）、經(jīng)濟因素和文化（對關(guān)系的強調(diào)）對中國法院的司法決策過程的影響，以及對兩種類型法院組織形態(tài)的影響。他們把法院分為兩種類型，即公司型法院（firm-type courts）和單位型法院（work unit courts）。前者與經(jīng)濟發(fā)達相聯(lián)系，代表了有市場化傾向的、追求效率和獨立的法院類型；后者與經(jīng)濟落后相聯(lián)系，代表了缺乏市場化傾向、更接近于官僚機構(gòu)的法院類型。參見Kwai Hang Ng and Xin He,Embedded Courts: Judicial Decision Making in China, Cambridge University Press,2017, pp. 1-30。

續(xù)表

除了北上廣以外，第三梯隊還有哪些省份呢？從表1可以看出，與北上廣同屬第三梯隊的多為中國的邊疆、內(nèi)陸省份，如新疆、西藏、云南、貴州，這是一個非常有意思的現(xiàn)象。若從經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展指標衡量，北上廣從來都穩(wěn)居第一梯隊，北上廣工資高、就業(yè)機會多、基礎(chǔ)設(shè)施完善，吸引了全國的優(yōu)秀人才。北上廣的法院從來都是法院系統(tǒng)的標桿。在司法改革領(lǐng)域，上海法院的員額制改革更是走在全國法院的前列。

與此相對應(yīng)，在第一梯隊省份中，既有天津、浙江、山東這類經(jīng)濟發(fā)達省市，也有經(jīng)濟排名不算靠前的黑龍江、廣西和安徽。北上廣落后于浙江、天津、山東等經(jīng)濟發(fā)達省份，這也許不算什么問題，但為什么大大落后于東北邊陲的黑龍江，或者落后于西南邊疆的廣西？

就具體數(shù)據(jù)而言，北京法院的裁判文書上網(wǎng)率只有32.9%，廣東只有30.9%，而上海也不過39.0%,這不僅大大低于47%的全國平均水平，而且，與吉林（103.9%）、天津（70.8%）這些“優(yōu)等生”相比，北上廣的裁判文書上網(wǎng)率可以說“慘不忍睹”！同樣都是直轄市，同樣都是經(jīng)濟發(fā)達城市，為什么裁判文書上網(wǎng)率相差懸殊？很明顯，經(jīng)濟發(fā)達、市場化水平高，由此帶來政府收入高、追求信息公開基礎(chǔ)好，8比如，皮特·洛倫岑（Peter Lorentzen）對中國113個城市環(huán)保信息公開情況做了研究，確認了地方政府預(yù)算收入與環(huán)保信息公開程度之間的正相關(guān)關(guān)系。參見Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Undermining Authoritarian Innovation: The Power of China's Industrial Giants", Journal of Politics, 76 (1) (2013), pp. 182-194?；蛘呓?jīng)濟越發(fā)達，政府回應(yīng)中產(chǎn)階層對透明度訴求的動力越強，9比如，肯尼斯·阿蘭·史密斯（Kenneth Alan Smith）研究了美國的市政府財務(wù)信息公開情況。他發(fā)現(xiàn)，市政府的人均GDP與財務(wù)信息公開狀況呈正相關(guān)關(guān)系：人均GDP越高，市政府的財務(wù)信息公開程度越高。參見Kenneth Alan Smith,"Voluntarily Reporting Performance Measures to the Public: A Test of Accounting Reports from U.S. Cities," International Public Management Journal, 7(1) (2004), pp. 19-48。諸如此類解釋政府透明、信息公開的傳統(tǒng)理論很難解釋北上廣的“異常表現(xiàn)”。

那么，北上廣究竟怎么了？為什么傳統(tǒng)的市場化理論無法解釋北上廣法院裁判文書上網(wǎng)的表現(xiàn)？如果經(jīng)濟因素不能解釋的話，那么，我們還能從哪些角度去尋找合理解釋？在本文看來，傳統(tǒng)市場化理論明顯低估了制度演進的復(fù)雜性。裁判文書上網(wǎng)率屬于司法公開的范疇。傳統(tǒng)的司法公開指將司法決策傳遞給公眾。因此，從傳統(tǒng)意義來講，司法公開的要素主要包括庭審公開、判決推理、判決（包括少數(shù)意見）公開、合議庭表決情況公開，以及公眾如何獲得裁判文書等內(nèi)容。在互聯(lián)網(wǎng)時代，司法公開的含義越來越側(cè)重于公眾通過互聯(lián)網(wǎng)、公開數(shù)據(jù)庫獲得裁判文書，以及法院通過網(wǎng)站、社交媒體與公眾實現(xiàn)互動等內(nèi)容。10European Judicial Training Network Thesis Competition,TeamCzech Republic (Daniel Askari, Kristina Bla?ková, Kristina Rademacherová), "Communicating Judicial Decisions: A Black Box or Transparency?", available at http://www.ejtn.eu/Documents/Team%20CZ%20semi%20final%20D.pdf.

從全世界范圍來看，裁判文書網(wǎng)上公開只是近二三十年的事情。比如，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)在20世紀末推出的“法院電子記錄公開”系統(tǒng)（Public Access to Court Electronic Records，Pacer系統(tǒng)），將所有聯(lián)邦法院判決向公眾公開。但直到現(xiàn)在，該系統(tǒng)也沒有涵蓋美國50個州法院系統(tǒng)的裁判文書。11Peter W. Martin, "Online Access to Court Records-From Documents to Data, Particulars to Patterns", 53 Vilianova Law Review, 855 (2008).2013年12月，歐盟推出了“跨年度歐盟電子司法行動方案（2014—2018）”，對歐盟和成員國都提出了具體要求，試圖采取完善法院數(shù)據(jù)庫在內(nèi)的一系列措施，實行所謂的電子司法五年行動方案。12Multiannual European E-Justice Action Plan 2009-2013 (2009/C 75/01) or the recent Multiannual European E-Justice Action Plan 2014-2018 (2014/C 182/02), available at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52 014XG0614(01)&from=CS.因此，研究北上廣為什么表現(xiàn)不好，不僅有助于我們理解中國當下制度演進的脈絡(luò)，也能幫助我們理解互聯(lián)網(wǎng)時代世界范圍司法公開的發(fā)展軌跡。比如，強大如美國，為什么它的Pacer系統(tǒng)也無法涵蓋州法院裁判文書？而經(jīng)濟發(fā)展水平比中國高的歐盟，為什么也在同一時間推出類似網(wǎng)上公開舉措？

影響司法公開程度的因素，其實并非只有經(jīng)濟因素。從理論角度來看，有關(guān)網(wǎng)上司法公開的論述并不多見。相對系統(tǒng)討論網(wǎng)上信息公開的文獻，主要集中在政治學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域，主要針對政府網(wǎng)上信息公開，電子政府等議題。從政治學(xué)和行政學(xué)文獻來看，具體哪些因素影響政府網(wǎng)上信息公開、這些因素之間關(guān)系如何，目前尚不存在一個統(tǒng)一的理論模型。13Albert Jacob Meijer, "Understanding Modern Transparency", International Review of Administrative Sciences,75(2) (2009),pp. 255-259.不過，在討論政府網(wǎng)上信息公開的過程中，這些文獻提出了部分解釋因素，并試圖對這類因素進行歸類，嘗試構(gòu)建具有一定內(nèi)在邏輯的理論模型。比如，采用兩分法，將網(wǎng)上信息公開的影響因素分為外部因素和內(nèi)部因素，這是最為簡單的分類法。進一步講，外部因素包括經(jīng)濟因素（如市場化水平）、政治因素和其他因素（如文化），內(nèi)部因素通常則包括機構(gòu)意愿和機構(gòu)能力兩個方面。意愿反映的是該機構(gòu)（如法院）采取某一行為（裁判文書網(wǎng)上公開）的內(nèi)在動力、激勵，而能力反映的是該機構(gòu)采取該行為的資源稟賦條件，是否能支持該機構(gòu)完成該行為。

此外，部分學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，從供應(yīng)和需求角度來分析機構(gòu)透明度。從需求角度看，某一法律強制性要求政府信息公開，社會文化壓力要求政府信息公開，這都是對政府網(wǎng)上信息公開的需求來源。從供給角度看，認真權(quán)衡網(wǎng)上信息公開帶來的聲譽和公眾支持，仔細考量保持秘密、神秘從而抵御外部壓力帶來的好處，兩相比較從而做出是否公開的決定，這是機構(gòu)內(nèi)部透明度供給的決策過程。

借鑒上述已有文獻的成果，跳出市場化等單一視角，本文試圖從外部和內(nèi)部角度分析北上廣裁判文書上網(wǎng)率落后的原因。從外部視角看，本文希望分析政治因素，或者說外部需求（或壓力）因素對上網(wǎng)率的影響；從內(nèi)部視角看，本文希望側(cè)重分析意愿和能力是否及如何影響上網(wǎng)率。

二、權(quán)威與上網(wǎng)率

如果市場化等經(jīng)濟因素不能解釋北上廣表現(xiàn)的話，那么，政治因素能否提供解釋思路？政治因素很多，哪種或哪幾種政治因素可能影響上網(wǎng)率？14從不同角度看，政治因素可以涵蓋很多因素。除了本文提到的權(quán)威以及與此相關(guān)的“威權(quán)式公開”等文獻以外，英文文獻中常常提及的政治因素包括黨派意識形態(tài)、利益集團、政策導(dǎo)向等。在“威權(quán)式公開”理論下討論“權(quán)威”，“權(quán)威”這一因素被賦予了某種負面的評價。從中性角度來講，英文文獻也討論某一法律關(guān)于公開的強制性要求是否影響公開的效果。有關(guān)政治因素（如黨派立場對政府信息公開的影響），可以參見Stephan G. Grimmelikhuijsen and Eric W. Welch, "Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-mediated Transparency of Local Government", Public Administration Review, Vol.72, No.4 (2012), pp. 562-571。在本文作者看來，中國裁判文書網(wǎng)是一個自上而下的系統(tǒng)工程，其法律依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》（以下簡稱《最高院規(guī)定》）的要求。其中，2013年版的《最高院規(guī)定》是一個強制性規(guī)定。它要求全國所有法院必須上傳裁判文書，在中國裁判文書網(wǎng)上向公眾公開。因此，2013年《最高院規(guī)定》可以看作上級的命令，是下級法院必須遵守的要求。

上級對下級發(fā)出命令，下級必須服從，這屬于權(quán)威（authority）的范疇。與權(quán)威相對應(yīng)的概念，通常指平等主體之間的協(xié)商關(guān)系。從傳統(tǒng)理論來看，公開、透明與民主社會相聯(lián)系。15前引注2?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保@句美國布蘭代斯大法官的名言經(jīng)常被引用，其背后反映的是美國學(xué)者對其司法公開和民主政治的自豪感。但是，隨著選舉等制度在全世界的推廣，尤其是在部分西方學(xué)者視為威權(quán)國家的推廣，西方政治學(xué)者提出了“威權(quán)式公開”（authoritarian transparency）的理論。16參見Edmund Malesky and Paul Schuler, "Nodding or Needling: Analyzing Delegate Responsiveness in an Authoritarian Parliament",American Political Science Review, Vol.104, No. 3 (August 2010), pp. 482-502。根據(jù)“威權(quán)式公開”理論，威權(quán)社會不僅存在公開，而且，公開是一種“火警式公共監(jiān)督”模式（fire alarm style public monitoring）。所謂“火警式公共監(jiān)督”模式，它是相對于所謂“警察巡邏”（police patrol）模式而言的概念。在“警察巡邏”模式下，政府事無巨細親自管理、直接監(jiān)督、直接懲罰。而在“火警式公共監(jiān)督”模式下，信息向公眾公開，公眾根據(jù)公開信息進行公共監(jiān)督。如果公眾通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)了問題，向政府“報警”，政府據(jù)此再采取進一步行動，如懲治貪腐行動。與“警察巡邏”模式相比，“火警式公共監(jiān)督”模式更為經(jīng)濟、更有效率。17Mathew D McCubbins and Thomas Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked: Policy Patrols versus Fire Alarms",American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1 (1984), pp.165-179.

但是，“威權(quán)式公開”理論一經(jīng)提出，就受到了其他政治學(xué)者的激烈批評。比如，部分政治學(xué)者指出，“陽光存在副作用”（adverse effect of sunshine），威權(quán)式公開不可持續(xù)。他們認為，威權(quán)與公開本質(zhì)上互不兼容。雖然陽光是最好的防腐劑，但陽光也可能阻礙信息的進一步公開，產(chǎn)生意想不到的副作用。18Edmund Malesky, Paul Schuler and Anh Tran, "The Adverse Effects of Sunshine: A Field Experiment on Legislative Transparency in an Authoritarian Assembly", American Political Science Review, Vol.106, No. 4 (2012), pp. 762-786.“陽光存在副作用”理論的邏輯在于，在威權(quán)社會實施民主選舉、透明政府等舉措，反對派預(yù)計其行為受選民監(jiān)督，為了保持與威權(quán)政府的某種和諧，有可能反而不敢提出反對意見，從而無法采取符合民意的行動。在政治學(xué)者看來，民選產(chǎn)生的代表無法真正表達民意，這就是“陽光的副作用”。在中國裁判文書公開的場景下，部分法學(xué)學(xué)者也提出，裁判文書上網(wǎng)讓法官置于公眾監(jiān)督之下，在減少司法腐敗、提高裁判一致性和法官專業(yè)性的同時，也可能減少判決的說理性。19Bj?rn Ahl and Daniel Sprick, "Towards Judicial Transparency in China: The New Public Access Database for Court Decisions",China Information, Vol. 32, No. 1 (2018), pp.7-8.其中道理很簡單，一旦知道裁判文書要公開，那么，少說為佳、點到為止，這可能成為較為普遍的文書制作模式?？梢姡诓门形臅暇W(wǎng)問題上，公開也存在副作用。

因此，權(quán)威對公開的作用存在兩種相反的理論解釋。在裁判文書上網(wǎng)率這個問題上，北上廣的表現(xiàn)差，在經(jīng)濟因素無法解釋的情況下，是否與權(quán)威這一政治因素相關(guān)？換句話講，是不是可以認為，2013年《最高院規(guī)定》對其他地區(qū)法院有強制力，而對北上廣不起作用？很明顯，這個解釋是不成立的。2013年《最高院規(guī)定》并沒有將北上廣排除在外，北上廣法院也需要遵守該規(guī)定。從實際情況來看，2013年《最高院規(guī)定》的發(fā)布，顯著提高了全國所有法院的裁判文書上網(wǎng)率，包括北上廣的裁判文書上網(wǎng)率。

比如，圖1顯示了全國法院裁判文書上網(wǎng)率的歷史變化情況。2013年全國法院裁判文書上網(wǎng)率只有9.3%，而2014年則猛增到42.%，上網(wǎng)率提高接近33%。從全國范圍來看，權(quán)威——2013年《最高院規(guī)定》的強制性要求——對于司法公開的作用是非常明顯的。而且，從圖1曲線的軌跡來看，2013年《最高法院規(guī)定》的作用，強制性要求的效果，也是非常清楚的。比如，2008年全國法院上網(wǎng)率只有0.3%。從2008年到2013年，上網(wǎng)率變化并不明顯，上網(wǎng)率的曲線非常平滑，幾乎是一條水平的直線。但是，從2013年開始，上網(wǎng)率曲線突然變成一條往右上走的斜線。而且，這條斜線在2013—2014年顯得非常突出，就像一座陡峭的山崖，非常清晰地呈現(xiàn)在讀者眼前。

圖1 全國法院裁判文書上網(wǎng)率（2008—2016）

從北上廣的情況來看，根據(jù)本文作者的研究，2013年《最高院規(guī)定》的作用也同樣顯著。比如，2013年北京市法院的裁判文書上網(wǎng)率只有7.7%，而2014年猛增到36%，上網(wǎng)率提高約29%。雖然低于全國平均水平，但其提高幅度也非常驚人。同樣地，上海從2013年的2.7%提高到2014年的34.3%,廣東從2013年的7.1%提高到2014年的37%，提高幅度也都在30%左右或更高。北上廣法院上網(wǎng)率在2013—2014年呈現(xiàn)與全國法院一樣的陡峭上升趨勢。從2008年到2016年整個期間來看，北上廣法院上網(wǎng)率曲線的軌跡與全國法院上網(wǎng)率軌跡也完全一致。

圖2 北京、上海和廣東裁判文書上網(wǎng)率（2008—2016）

由此可見，北上廣裁判文書上網(wǎng)率不高，中央權(quán)威不夠不是主要原因。2013年《最高院規(guī)定》發(fā)布后，最高法院的要求在全國范圍都執(zhí)行得很好，在北上廣也得到了落實。無論是從“威權(quán)式公開”理論角度討論“權(quán)威”的作用，還是從更為中性角度理解帶有強制力的法律、規(guī)則的作用，2013年《最高院規(guī)定》對于裁判文書上網(wǎng)率的影響都是非常明顯的。2013年《最高院規(guī)定》發(fā)布后。北京、上海、廣東上網(wǎng)率提高幅度雖然低于全國平均水平，但它們的提高幅度也都在30%左右，與全國平均水平相差不大。北上廣上網(wǎng)率在2013—2014年的表現(xiàn)，實際上是支持了“威權(quán)式公開”理論，或者說證明了法律、規(guī)則這類強制性規(guī)范對信息公開帶來的需求。

與裁判文書上網(wǎng)率的“優(yōu)等生”相比，北上廣的差距可能在于其上網(wǎng)率的提高缺乏持續(xù)性。本文以2016年這一時點對全國各省進行排名，北上廣在這個時點之后落后其他省份，這就是北上廣上網(wǎng)率提高缺乏持續(xù)性的表現(xiàn)。如上所述，從圖2可以看出，2014年北上廣的上網(wǎng)率得到了迅猛提升，但是，2014年以后，北上廣的上網(wǎng)率增幅減緩，甚至出現(xiàn)了負增長。比如，2015年和2016年，北京的上網(wǎng)率反而從2014年的36.0%下降到32.0%左右；上海的增幅非常小，2015年僅僅上升到37.4%，2016年則小幅提高到39.0%；而廣東與北京情況類似，不僅沒有提高，反而下降到2016年的30.9%。相比而言，像天津、吉林這些上網(wǎng)率的“優(yōu)等生”，2014年之后的上網(wǎng)率仍然以每年10%以上的速度持續(xù)上升。比如，2014年天津的上網(wǎng)率為38.9%，2015年提高到48.7%，而2016年則進一步提高到70.8%，幾乎年年都有大幅提升。

因此，北上廣的落后，沒有輸在起點，而是輸在途中跑這一環(huán)節(jié)。2013年《最高院規(guī)定》發(fā)布后，天津、吉林等省市，不僅起跑快，而且加速也快；北上廣雖然起跑不慢，但似乎缺乏后勁。同時，從全國法院上網(wǎng)率趨勢圖可以看出，2015年之后，全國法院上網(wǎng)率的提高幅度也非常有限。2016年與2015年相比，全國法院上網(wǎng)率幾乎沒有什么提升。因此，除了天津、吉林這些后勁十足的“優(yōu)等生”，北上廣后勁不足是否也是全國法院整體后勁不足的反應(yīng)？

三、意愿與上網(wǎng)率

如果經(jīng)濟、政治等外部因素無法完全解釋北上廣的表現(xiàn)，那么，從微觀角度來看，法院內(nèi)部因素能提供解釋思路嗎？內(nèi)部因素可以分成機構(gòu)意愿和機構(gòu)能力兩類因素，這是比較常見的二分法。20前引注2。如前所述，意愿表示有無動力、激勵做事，能力表示有無資源、條件做事。

從意愿來講，機構(gòu)負責人個人意愿當然不能等同于機構(gòu)的意愿，個人與機構(gòu)之間存在典型的代理成本問題。但是，從實證研究操作便利來講，用領(lǐng)導(dǎo)人個人意愿來代表機構(gòu)意愿，這是一個比較常見的操作辦法。同時，領(lǐng)導(dǎo)重視的事情，常常能夠很快辦好；領(lǐng)導(dǎo)不重視的事情，不管工作層面如何推動，也可能舉步維艱。這反映了領(lǐng)導(dǎo)個人意愿與機構(gòu)意愿之間的某種一致性。進一步講，領(lǐng)導(dǎo)個人是否有意愿辦事，這常常又和官員獎懲機制有關(guān)，尤其和官員升遷機制有關(guān)。

在這方面，國內(nèi)外經(jīng)濟學(xué)學(xué)者和法學(xué)學(xué)者有很多論述，論證官員升遷與政績、乃至體制變遷的關(guān)系。比如，20世紀90年代，部分經(jīng)濟學(xué)者提出“維護市場的中國式聯(lián)邦主義”理論，認為中央向地方分權(quán)是中國經(jīng)濟增長的動因；21CabriellaMontinola, Yingyi Qian & Barry R. Weingast, "Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China", World Politics, Vol.48, No. 1 (1995), pp.58-81.與此相對應(yīng)，部分經(jīng)濟學(xué)家提出，分權(quán)僅僅提供了條件，地方官員升遷激勵下的“登頂比賽”（racing to the top）才是地方經(jīng)濟增長的直接動因。22周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

同時，官員或領(lǐng)導(dǎo)的個人背景、個人稟賦、特點與相關(guān)制度（如經(jīng)濟增長、信息公開）之間的關(guān)系，也是經(jīng)濟學(xué)者和政治學(xué)者經(jīng)常驗證的話題。在這方面，相關(guān)文獻非常豐富，對領(lǐng)導(dǎo)的研究、對領(lǐng)導(dǎo)個人特性的研究、對領(lǐng)導(dǎo)個人特性是否影響某一制度的研究，幾乎到了無所不及的地步。領(lǐng)導(dǎo)能決定什么？領(lǐng)導(dǎo)能影響什么？從英文文獻來看，領(lǐng)導(dǎo)幾乎“無所不能”。比如，領(lǐng)導(dǎo)能決定經(jīng)濟增長，23Benjamin F. Jones and Bejamin A. Olken, "Do Leaders Matter? National Leadership and Growth Since World War II",Quarterly Journal of Economics, Vol. 120(3)（2005）, pp. 835-864.領(lǐng)導(dǎo)能影響政治體制如選舉制度，24前引注18。領(lǐng)導(dǎo)還能影響微觀事務(wù)如政府環(huán)境信息公開。25前引注8。從領(lǐng)導(dǎo)個人特性和特點來看，比如，領(lǐng)導(dǎo)的教育背景如何，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)有沒有讀過工商管理碩士，這都可能是影響機構(gòu)、企業(yè)績效的因素。26Marianne Bertrand and Antoinette Schoar, "Managing with Style: The Effect of Managers on Firm Policies", The Quarterly Journal of Economics, Vol. 118, No. 4 (2003), pp. 1169-1208.又如，領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性是否影響制度好壞，是否影響機構(gòu)績效，這也是英文文獻持續(xù)關(guān)注的話題。27Amanda H. Goodalla, Lawrence M. Kahnb and Andrew J. Oswalda, "Why Do Leaders Matter? A Study of Expert Knowledge in a Superstar Setting", Journal of Economic Behavior & Organization, 77 (2011), pp. 265-284.

從中國裁判文書上網(wǎng)來看，法院領(lǐng)導(dǎo)是否能夠影響司法公開？在這個問題上，實證研究很缺乏。但是，部分國外學(xué)者指出，中國裁判文書上網(wǎng)工作的推進，毫無疑問與領(lǐng)導(dǎo)推動有著密切關(guān)系。比如，2012年12月，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習近平總書記強調(diào)，要“努力讓人民在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。部分國外學(xué)者認為，我國最高領(lǐng)導(dǎo)人對司法公開的強調(diào)，毫無疑問對裁判文書上網(wǎng)有著直接的推動作用。28前引注19，p.8。

進一步講，在中國的語境下，究竟法院領(lǐng)導(dǎo)的哪些個人特點可能影響裁判文書上網(wǎng)，雖然實證研究幾乎沒有涉及，但政治學(xué)者和經(jīng)濟學(xué)者的部分研究成果，可以提供一些思路和借鑒。比如，部分經(jīng)濟學(xué)者發(fā)現(xiàn)，省級領(lǐng)導(dǎo)的任職周期（由此反映升遷動力）與我國的信貸周期存在某種關(guān)聯(lián)性。29譚之博、周黎安：《官員任期與信貸和投資周期》，載《金融研究》2015年第6期。因此，法院領(lǐng)導(dǎo)升遷激勵、中央干部管理制度、領(lǐng)導(dǎo)任職背景，都可能是影響法院領(lǐng)導(dǎo)開展裁判文書上網(wǎng)工作積極性的因素。又如，傳統(tǒng)理念認為，有法學(xué)教育背景的人更容易接受程序透明、信息公開的價值觀，但是，部分政治學(xué)者發(fā)現(xiàn)，中國113個市長的法學(xué)教育背景與該市環(huán)境信息公開并不存在任何關(guān)系。30Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Transparent Authoritarianism? An Analysis of Political and Economic Barriers to Greater Government Transparency in China", paper presented at the APSA Annual Conference, Washington,DC, available at http://cega.berkeley.edu/assets/cega_events/25/3A_Corruption_and_Transparency.pdf.

回到北上廣裁判文書上網(wǎng)率的問題，法院領(lǐng)導(dǎo)個人的任職背景、升遷動力，乃至年齡、教育背景等個人稟賦，如果將其作為代表執(zhí)行中央政策意愿的程度，是否能夠解釋北上廣裁判文書上網(wǎng)率低的現(xiàn)象？從某種意義上講，2013年《最高院規(guī)定》是中央的要求，那么，有中央任職經(jīng)歷的法院院長，理論上更有意愿執(zhí)行2013年《最高院規(guī)定》。從部分省級法院的表現(xiàn)來看，這一推論似乎有一定道理。比如，在2014年任職天津市高院院長前，該領(lǐng)導(dǎo)曾長期在最高人民法院、國家法官學(xué)院任職。2014年以后，天津法院系統(tǒng)裁判文書上網(wǎng)率的持續(xù)提高，從某種程度上來講，與高院院長的中央任職經(jīng)歷有密切關(guān)系。

從北上廣情況來看，高院院長是否有中央任職經(jīng)歷——由此反映對最高法院政策的理解和執(zhí)行程度——似乎與裁判文書上網(wǎng)率存在一定關(guān)系。比如，在2013年至2016年間，北京市、上海市的高院院長任職都沒有變化，兩位院長都長期在地方工作；2016年，廣東省高院院長更換，更換前的高院院長也長期在地方工作。長期在地方工作的高院院長，相對于有中央任職經(jīng)歷的高院院長而言，其對最高院裁判文書上網(wǎng)規(guī)定的執(zhí)行力度似乎更弱。省級高院院長的中央任職經(jīng)歷與該省裁判文書上網(wǎng)率的關(guān)系，也得到了本文作者與合作者初步研究的支持。根據(jù)該項研究，在中央有任職經(jīng)歷的省級高院院長，其所在省法院的裁判文書上網(wǎng)率更高。而且，該發(fā)現(xiàn)是在控制了年齡、高等教育背景（是否“985”學(xué)校畢業(yè)）、是否受過法學(xué)教育等常見變量后的結(jié)論。

圖3 省高院院長中央任職經(jīng)歷與上網(wǎng)率（2008—2016）

如圖3所示，圖中有兩條曲線，一條是實線，一條是虛線。實線代表有中央任職經(jīng)歷的高院院長所在省份法院的上網(wǎng)率，虛線代表沒有中央任職經(jīng)歷的高院院長所在省份法院的上網(wǎng)率。在2013年之前，這兩條曲線差別不大，幾乎是重合的。但是，從2014年開始，兩條曲線開始“分叉”。就同一年而言，實線位置比虛線位置更高，說明有中央任職經(jīng)歷的高院院長所在省份法院裁判文書上網(wǎng)率高。同時，兩條線之間的距離非常大，2014年幾乎相差20%。換句話說，與沒有中央任職經(jīng)歷的高院院長所在省份法院相比，有中央任職經(jīng)歷的高院院長所在省份法院的上網(wǎng)率更高，高約20%。2015年、2016年兩條曲線代表的上網(wǎng)率差距縮小，但仍然非?？捎^。因此，北上廣法院上網(wǎng)率低，尤其是2014年之后上網(wǎng)率增幅較小，與法院作為機構(gòu)的意愿不足或不持久可能有一定關(guān)系，而機構(gòu)的意愿與領(lǐng)導(dǎo)任職背景則可能存在一定聯(lián)系。

四、能力與上網(wǎng)率

領(lǐng)導(dǎo)個人意愿、領(lǐng)導(dǎo)任職經(jīng)歷雖然重要，但是，上文討論的省級高院院長中央任職經(jīng)歷與上網(wǎng)率之間的關(guān)系并非本文的重點。機構(gòu)能力也許是另一個被忽略，但可能存在重要作用的內(nèi)部因素。用通俗語言來講，從裁判文書上網(wǎng)角度來看，機構(gòu)能力就是法院實現(xiàn)裁判文書上網(wǎng)的能力。它既包括技術(shù)手段展現(xiàn)的能力，如法院審判流程管理系統(tǒng)與上網(wǎng)系統(tǒng)的一體化，法官制作完裁判文書只需摁個鍵，文書就上傳到裁判文書網(wǎng)；也包括在受到人力、物力、案件量、案件復(fù)雜性等諸多約束因素的情況下，法院作為整體實現(xiàn)裁判文書上網(wǎng)的能力。

機構(gòu)能力與透明度的關(guān)系，包括機構(gòu)能力與網(wǎng)絡(luò)時代透明度的關(guān)系，已經(jīng)有了較多研究。從常理來講，在給定條件下，如辦事人數(shù)量、素質(zhì)不變的情況下，事情越多、越復(fù)雜，那么，處理事情的時間就會越長，效果（如上網(wǎng)率）可能就會越差。這個道理很簡單，同樣一個法官，一年辦100個案件和一年辦500個案件，工作量的差異是非常明顯的。一年辦100個案件的法官，也許可以在從容辦案的同時，也圓滿實現(xiàn)所有文書上網(wǎng)的任務(wù)；而一年辦500個案件的法官，勉強維持辦案尚屬不易，還要完成500個文書上網(wǎng)的任務(wù)，其工作量可能是一個質(zhì)的變化。新增加的裁判文書上網(wǎng)工作，很可能就成為壓倒法官的“最后一根稻草”。同時，如果這500個案件里面還有疑難、復(fù)雜、創(chuàng)新案件，那么，法官要同時完成諸多復(fù)雜任務(wù)，這可能就會成為影響裁判文書上網(wǎng)率提高的重要因素。

從已有研究來看，機構(gòu)能力與政府透明度的關(guān)系一直受到學(xué)者的關(guān)注。31一篇關(guān)于警察部門網(wǎng)上信息公開的文章對機構(gòu)能力以及其他因素對政府網(wǎng)上信息公開有較為全面的討論。參見Joshua Chanin and Jacob Courts, "Examining the Determinants of Police Department Online Transparency", Criminology, Criminal Justice,Law & Society, Vol. 18, Issue 1 (2017), pp. 52-70。在這個問題上，“量”和“質(zhì)”與透明度的關(guān)系，學(xué)者都嘗試做過類似驗證。比如，部分學(xué)者認為，轄區(qū)面積越大，政府財力和人力資源就更多，那么，政府上網(wǎng)率或透明度就更高。32同上注，第54頁，相關(guān)文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。但是，也有部分早期研究發(fā)現(xiàn)，兩者之間并不存在相關(guān)關(guān)系，轄區(qū)越大，不意味著財力越強，也不意味著政府網(wǎng)上信息透明度越高。33同上注，第54頁，相關(guān)文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。至于政府財力與網(wǎng)上信息公開的關(guān)系，由于衡量政府財力（資源）的指標比較多，這方面的研究也非常多。比如，部分國外學(xué)者研究了80個荷蘭市政府網(wǎng)站，他們發(fā)現(xiàn)，政府網(wǎng)站的信息公開水平隨著政府預(yù)算的增加而提高。34前引注14。前述政治學(xué)者對中國113個城市環(huán)保信息公開的研究，也確認了地方政府預(yù)算收入與環(huán)保信息公開程度之間的正相關(guān)關(guān)系。35前引注30。但是，在不同國家，政府預(yù)算與政府信息公開水平的關(guān)系不盡相同。丹尼爾·阿爾巴拉特·德爾·叟爾（Daniel Albalate del Sol）研究了西班牙地方政府的信息公開情況，他并沒有發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算與信息公開水平之間存在任何關(guān)系。36Daniel Albalate del Sol, "The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency", Journal of Economic Policy Reform, 16(1) (2013), pp. 90-107.

從“質(zhì)”的角度來講，傳統(tǒng)理念認為，越成熟、處理事情越復(fù)雜的地區(qū)，其政府的透明度越高，類似于前述經(jīng)濟發(fā)達的政府更文明、更透明的理論。但是，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，作為國家政治和經(jīng)濟中心的首都，與其他地區(qū)相比，首都的政府反而更不容易發(fā)布信息。37前引注31，第54頁，相關(guān)文獻請參考上注文獻所討論和引用的文獻。也有研究發(fā)現(xiàn)，市政府和縣政府相比38Donald F. Norris and M. Jae Moon, "Advancing E-government at the Grassroots: Tortoise or Hare?", Public Administration Review, Vol. 65, No.1, pp. 64-75.，城區(qū)政府和鄉(xiāng)村政府相比，39Darrell M. West, "E-government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes", Public Administration Review, Vol.64, No.1, pp.15-27.兩類政府在透明度問題上沒有顯著差別。換句話講，大都市、發(fā)達地區(qū)、人口密集城市，方方面面問題復(fù)雜，政府處理起來費事，受各種因素制約，政府可能反倒會縮手縮腳，瞻前顧后，從而影響其透明度或公開性。

那么，北上廣裁判文書上網(wǎng)率不高，法院能力是不是一個重要因素呢？本文目前的研究還不足以完全支持法院能力的作用。但是，從本文研究的初步結(jié)果來看，無論從“量”還是從“質(zhì)”來看，法院能力都很有可能是“拖累”北上廣法院上網(wǎng)率的一個重要因素。限于信息獲取問題，以往研究在這方面相對缺乏。比如，如果研究政府信息公開問題，學(xué)者可以收集公開的省、市政府收入等信息，用來分析政府財力對信息公開的影響。如果研究司法公開問題，目前從公開渠道很難獲得法院財力、人力信息。因此，即便有學(xué)者試圖研究司法資源與司法公開的關(guān)系，該類研究通常也采用較為粗略的指標來討論相關(guān)問題。比如，學(xué)者曾用人均GDP代表當?shù)胤ㄔ旱呢斄π酆癯潭龋瑥亩M一步代表法院的能力（法官工資高、設(shè)備好等）。40比如，賀欣和他的合作者采用了類似方法，前引注6。本文研究試圖克服信息缺失帶來的障礙。本文研究采用省級法院案件數(shù)量這一指標，從“量”的維度大致模擬法院處理裁判文書上網(wǎng)的能力；本文研究采用中國裁判文書網(wǎng)顯示的公眾對裁判文書的訪問頻次，從“質(zhì)”的角度大致模擬法院處理裁判文書上網(wǎng)的能力。

前者比較好理解，案件量越多，法官越忙，用于額外完成上網(wǎng)任務(wù)的“能力”就有限。之所以說是“大致模擬”，其中原因在于，法院的案件量不代表法官人均的繁忙程度。但限于每個法院的法官數(shù)量這一信息較難獲得，本文沒有采用“人均案件量”這一相對更為準確的指標來衡量能力。之所以認為后者（公眾對裁判文書的訪問頻次）大致從“質(zhì)”的維度模擬了法院能力，其中原因在于，公眾對某省裁判文書的訪問越頻繁，說明該省案件的關(guān)注度越高，通常也就意味著該省案件更新穎、更復(fù)雜，更有可研究性。中國裁判文書網(wǎng)公布了每一個裁判文書的訪問次數(shù)，據(jù)此可以整理出某省法院某年所有裁判文書的平均訪問次數(shù)，用來大致模擬案件的難易程度，從而從“質(zhì)”的角度反映法院的能力。

從北上廣的案件數(shù)量來看，三地法院的案件量都相當可觀。比如，從表2可以看出，2014年到2016年這三年，北京市法院處理的案件量分別約為47萬件、60萬件和65萬件，上海法院約為55萬件、62萬件和71萬件，廣東法院的案件數(shù)量更是“天量”，約為122萬件、147萬件和180萬件。從全國范圍來看，廣東法院的案件量名列前茅，只有浙江（2016年約150萬件）、江蘇（2016年約153萬件）和河南（2016年約135萬件）能與廣東比肩，北京和上海的絕對案件數(shù)量也相當可觀，與其他省的案件量比也毫不遜色。相比，作為上網(wǎng)公開“模范生”的吉林，2016年全省的案件量約為43萬件，比北京、上海要少20多萬件。而天津的案件量更少，2016年也只有32萬件，只相當于北京和上海同期案件量的一半左右。

表2 北京、上海、廣東、天津和吉林的案件量（2014—2016）

而從法官人數(shù)來看，雖然公開渠道沒有完整的各省法官數(shù)量信息，但是從部分文件公開的信息來看，各省市法官數(shù)量（員額）并沒有因為案件數(shù)量多少而進行相應(yīng)調(diào)整。比如，根據(jù)北京、上海和天津2018年高院院長工作報告披露的信息來看，北京的員額法官為2628名，41《北京市高級人民法院工作報告》，載北京市人大常委會網(wǎng)：http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201802/t20180 207_180576.html,2018年10月30日訪問。上海為2855名，42《上海市高級人民法院工作報告》，載上海市人大常委會網(wǎng)：http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n4645/u1ai172565.html，2018年10月30日訪問。天津為1780名。43《天津市高級人民法院工作報告》，載天津市人大常委會網(wǎng)：http://www.tjrd.gov.cn/tjsrmdbdh/system/2018/03/05/030010074.shtml，2018年10月30日訪問。北京和上海的員額法官數(shù)量差不多，天津要少1000名左右。以前述員額法官數(shù)量來計算，北京法官人均審結(jié)案件247件，上海法官人均審結(jié)案件248件，天津法官人均審結(jié)案件118件。北京和上海法官的工作量大體類似，而天津法官的工作量要少一倍以上。44廣東法院法官的工作量與北京、上海差不多，法官人均結(jié)案246件。參見，《廣東省高級人民法院工作報告》，載廣東法院網(wǎng)：http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-?lmdm=10753，2018年10月30日訪問。換句話說，同北京和上海相比，天津法院裁判文書上網(wǎng)工作做得好，可能的一個原因在于，天津法官的“空閑時間更多”。

從“質(zhì)”的角度來衡量，本文用來衡量的指標是裁判文書平均訪問次數(shù)，也就是公眾點擊案件裁判文書的平均次數(shù)。對裁判文書的訪問次數(shù)是一個間接指標，用來指代法院處理案件以及文書上網(wǎng)的能力（案件越復(fù)雜、占用法官精力越多，法官越?jīng)]有“余力”上傳文書）。因為這是一個間接指標，本文不在此過多討論，以免引起讀者誤解。但是，用這個指標來衡量各省案件難易程度，也有很大的合理性。從本文研究結(jié)果來看，北上廣法院裁判文書的訪問率明顯高于全國平均水平。比如，2016年，北上廣法院每個裁判文書平均被瀏覽13.8次，而其他省每個裁判文書平均被瀏覽9.3次，兩者的差別非常明顯。具體而言，2016年，北京法院每個裁判文書平均被瀏覽18.3次，上海13.5次，廣東9.7次，而天津只有8.3次。從“質(zhì)”的角度看，廣東法官處理的案件比天津法官處理的案件更復(fù)雜，雖然差別不算太大，而北京和上海法官處理的案件則明顯更為復(fù)雜，占用法官精力更多。因此，案件復(fù)雜、占用法官精力多，這至少可以成為北京和上海兩地裁判文書上網(wǎng)率低的原因之一。

雖然上述兩個衡量指標都不夠完美，但是，將北上廣案件數(shù)量和裁判文書訪問次數(shù)兩個指標綜合衡量，北上廣法院“能力不夠”，這可能是影響其裁判文書上網(wǎng)率的重要因素，這對北京和上海來講尤為明顯。這也大致符合本文作者的經(jīng)驗觀察。比如，北上廣的法官每人每年要處理幾百乃至上千個案件，其中又有各種疑難、復(fù)雜、創(chuàng)新案件，應(yīng)付這幾百上千個案件已經(jīng)心力憔悴，還要增加額外任務(wù)，將同樣數(shù)量的裁判文書上網(wǎng)；再考慮到公開帶來的壓力，不僅一般裁判文書要仔細斟酌，看有無錯字之類的問題，對于那些疑難復(fù)雜創(chuàng)新案件，更要慎之又慎，甚至還要仔細斟酌是否符合不公開情形，從而減少公開帶來的壓力。在推行員額制改革，從而可能減少人力支持的背景下，在人工智能等技術(shù)還未能成熟到減輕法官工作負擔的情況下，“犧牲”上網(wǎng)率，或者客觀上造成上網(wǎng)率提高幅度有限，這很有可能就是法官個人和法院作為機構(gòu)的必然結(jié)果。

五、結(jié)論

北上廣裁判文書上網(wǎng)率的表現(xiàn)，有點像經(jīng)濟發(fā)展帶來的魔咒效應(yīng)。傳統(tǒng)觀點認為，經(jīng)濟發(fā)展了，什么就都好了。但是，近些年來人們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展了，事情也多了，煩惱也多了，幸福感反倒少了。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，法院在很多方面也許都表現(xiàn)得很好，都符合我們心目中那個理想法院的形象，但是，這不等于它什么都好。起碼從裁判文書上網(wǎng)率來看，北上廣就不如那些經(jīng)濟發(fā)展“中不溜”的省份。在全國的排名，它們也非常尷尬地落入第三梯隊。

北上廣的落后，并非中央規(guī)定在當?shù)厝狈?quán)威。北上廣的落后，很大程度在于中央的權(quán)威缺乏持久力。也許一次運動式的文書上網(wǎng)活動能夠很快提升上網(wǎng)率，但是，運動之后很可能又重新回到起點。有中央任職經(jīng)歷的地方領(lǐng)導(dǎo)，也許能夠推動中央政策的持續(xù)貫徹，這在全國范圍內(nèi)也有成功先例。但是，有中央任職經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)，在解決了機構(gòu)意愿問題之后，仍然需要處理機構(gòu)能力不足的問題。領(lǐng)導(dǎo)的作用不能低估，領(lǐng)導(dǎo)的作用也不能高估。

人均處理100個案件的法院，在經(jīng)濟發(fā)展、權(quán)威命令、領(lǐng)導(dǎo)魅力的綜合作用之下，也許很快就能解決文書公開問題。但對于那些人均案件量幾百甚至上千的法院，考慮到案件的復(fù)雜性，考慮到“陽光的副作用”，考慮到員額制等人事改革對人力資源構(gòu)成的影響，所有重要因素都加在一起，可能很難短期解決裁判文書公開問題。45從公開信息來看，我們未能收集到各省法院審結(jié)案件中判決結(jié)案和調(diào)解結(jié)案的數(shù)據(jù)。從理論上來看，調(diào)解結(jié)案案件的裁判文書通常不公開，調(diào)解率高低也是影響本文計算的各省法院上網(wǎng)率高低的重要因素。因此，本文不排除調(diào)解率高低對各省上網(wǎng)率的差異，包括北上廣上網(wǎng)率表現(xiàn)的影響。