新發(fā)展階段我國村鎮(zhèn)銀行的化險增效：問題、原因與對策

柯文軒 龔政

摘要：近年來，村鎮(zhèn)銀行風險在不同地區(qū)多次顯現，統(tǒng)籌其發(fā)展和安全更顯緊迫。本文圍繞部分村鎮(zhèn)銀行的高風險現狀及成因進行討論，指出市場主體層面的機構被違規(guī)控制、外部監(jiān)管層面的現行監(jiān)管和法律懲治震懾力不足與制度建設方面的存款保險制度與村鎮(zhèn)銀行適用性待完善等問題加劇了村鎮(zhèn)銀行高風險現狀。應進一步加強對股東和間接股東的穿透監(jiān)管、優(yōu)化配置監(jiān)管部門處置權、完善存款保險市場化處置平臺作用，以推動村鎮(zhèn)銀行化險整合和高質量發(fā)展。

關鍵詞：村鎮(zhèn)銀行 金融穩(wěn)定 金融風險

一、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與高風險現狀

（一）村鎮(zhèn)銀行的推出與宗旨

村鎮(zhèn)銀行的推出旨在增加農村地區(qū)的金融支持力度，加強和改善農村金融服務。1997年以后，隨著國有銀行網點的大量撤離，農信社在我國金融體系縣域及以下層面占據主要份額，農村地區(qū)金融服務供給不足，金融網點覆蓋率低。為破解這一難題，加強金融服務“最后一公里”，我國開始探索村鎮(zhèn)銀行這一新型金融機構。自2006年12月開始試點至今，村鎮(zhèn)銀行在規(guī)模上實現了快速擴張。截至2021年底，全國共有村鎮(zhèn)銀行1651家，占銀行業(yè)金融機構總數的36%，縣域覆蓋面達71%。

村鎮(zhèn)銀行有關政策放寬了機構準入要求，支持和引導各類銀行、產業(yè)和民間資本涉足銀行體系，通過增量金融供給推動存量金融改革和業(yè)務提質增效，強化金融支農支小力度。與其他金融機構相比，村鎮(zhèn)銀行具有機制靈活、依托于主發(fā)起行的特征。其機構主要設置在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），面向“三農”和地方中小企業(yè)，提供精細化金融產品與服務，實行差異化和特色化經營。

（二）村鎮(zhèn)銀行的高風險現狀

近年來，村鎮(zhèn)銀行在支持鄉(xiāng)村振興、紓解中小微企業(yè)“融資難”等重點領域發(fā)揮了積極作用。同時，相關村鎮(zhèn)銀行風險水平快速上升，其風險承擔在我國金融體系中處于較高水平。2021年底，央行對全國4398家銀行業(yè)金融機構的風險評級顯示，村鎮(zhèn)銀行的風險承擔在全部金融機構中處于最高水平區(qū)間，其中高風險村鎮(zhèn)銀行達103家，占該類型機構數的6.2%，資產規(guī)模占該類型機構總資產的7%。央行《金融穩(wěn)定報告（2021）》也指出，高風險村鎮(zhèn)銀行占我國全部高風險金融機構數的29%。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風險事件顯示，村鎮(zhèn)銀行已經成為危害金融安全、擾動金融穩(wěn)定的危險因素。在大量儲戶存款兌換困難的情況下，存在因地方政府償債能力不足而引致風險進一步傳導擴散的可能。

近年來全國范圍內村鎮(zhèn)銀行違規(guī)事件頻繁發(fā)生，其背后往往是金融機構屢屢違背審慎經營原則。據統(tǒng)計，2021年銀保監(jiān)會開出的罰單中，有166家村鎮(zhèn)銀行（含分支機構）受到處罰，合計被罰款7798.74萬元。受罰機構數量占全部受罰銀行業(yè)金融機構數量的22%，占村鎮(zhèn)銀行總數的10%。監(jiān)管部門對銀行的行政處罰多涉及違法放貸、挪用信貸資金、內控管理缺失等方面，側面反映了相關機構的經營行為和風險管理情況。村鎮(zhèn)銀行違規(guī)受罰比重在最近幾年呈總體上升趨勢（見圖1），2022年罰單數量上升至212張，淪為我國銀行業(yè)違法違規(guī)行為的“多發(fā)區(qū)”，成為監(jiān)管部門關注的重點板塊。

村鎮(zhèn)銀行成為銀行業(yè)高風險“重災區(qū)”的現狀下，全國多地的村鎮(zhèn)銀行違法違規(guī)乃至被兼并、重組等新聞屢見不鮮。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風險事件規(guī)模大、危害廣，在全社會造成惡劣影響，是近年來村鎮(zhèn)銀行高風險承擔、違規(guī)頻發(fā)現狀的集中體現。自2022年4月起，河南省相關村鎮(zhèn)銀行風險開始爆發(fā)，先后爆出“村鎮(zhèn)銀行暴雷，儲戶無法取錢”，“存款人被賦紅碼”等輿情。事件引起廣泛關注，在有關部門和地方政府介入和調查后，至當年7月下旬，河南省有關部門開展對儲戶本金的墊付工作，對涉案人員資產進行追究和處理。至當年8月20日相關監(jiān)管部門發(fā)布第7號公告宣稱的墊付結束后，主體集中墊付工作才告基本完成。

二、引致村鎮(zhèn)銀行高風險現狀的原因

（一）市場主體層面：違規(guī)控制加劇機構風險

村鎮(zhèn)銀行被問題股東、實控人違規(guī)控制后，相關機構違法違規(guī)行為和風險承擔往往顯著增加。

1.村鎮(zhèn)銀行的制度安排使其更加容易被問題股東、實控人非法控制。在主發(fā)起行制度下，監(jiān)管部門對于村鎮(zhèn)銀行出資方的要求較低，對于相應股東的財務指標標準也較低。村鎮(zhèn)銀行雖由相應的主發(fā)起行主導建立，但其規(guī)模較小、職工人員配置緊湊、公司治理較薄弱。為適應支農支小的業(yè)務需要，組織機構更加扁平化，管理層級較少、決策鏈條更短。以主發(fā)起行制度為起點，主發(fā)起行往往將村鎮(zhèn)銀行作為異地展業(yè)的載體，然而村鎮(zhèn)銀行此后經營往往不如預期，導致其股權交易和變更頻率高于其他類型銀行，頻繁的股權變更滋長了機構被違規(guī)控制的風險。在機構被違規(guī)控制后，實控者容易大肆利用機構牌照價值，以代理人控制、關聯持股、交叉持股、增資擴股等方式架空現有公司治理機制，規(guī)避外部監(jiān)管，進而大量占用機構資金、違法違規(guī)操作。村鎮(zhèn)銀行自身也容易在實控人違規(guī)控制操作和規(guī)避監(jiān)管的過程中趨于高風險經營，在機構“私人化”過程中不斷累積風險。這一現象在河南村鎮(zhèn)銀行風險事件中得以充分顯現。經查明，河南新財富集團實控人為首的團伙自2011年起采取交叉滲透股權的方式取得相關村鎮(zhèn)銀行控制權。該集團通過交叉持股方式控制多家關聯公司，由這些關聯公司以直接或間接股權滲透的方式持有相關村鎮(zhèn)銀行股權，并通過持有的銀行股權迅速回籠資金，以控制的子公司名義向其他地方金融機構違規(guī)獲得貸款。如此循環(huán)往復，不斷擴大套取資金規(guī)模和股權滲透村鎮(zhèn)銀行的數量。

2.村鎮(zhèn)銀行被違規(guī)控制后的實控人違法違規(guī)行為引致合規(guī)風險。在河南村鎮(zhèn)銀行風險事件中，新財富集團實控人團伙非法控制了禹州新民生銀行等4家村鎮(zhèn)銀行以后，通過偽造貸款套出資金、高息攬儲、偽造系統(tǒng)、刪除信息等方式騙取、轉移資金并挪為己用，嚴重侵害了儲戶合法利益，危害了金融安全。違法團伙在取得相關村鎮(zhèn)銀行控制權后，通過其控制的子公司向已被滲透的村鎮(zhèn)銀行獲取貸款，逐步套出資金，并通過線下攬儲、線上平臺、第三方互聯網平臺和資金掮客等方式，以較高利率水平吸收了大量存款資金。進一步地，犯罪團伙利用相關村鎮(zhèn)銀行并未直接連入CNAP（中國現代化支付系統(tǒng)）所形成的漏洞，通過設立專門技術公司篡改、刪除信息，實現大規(guī)模資金轉移的同時規(guī)避監(jiān)管，形成巨大風險敞口。

3.村鎮(zhèn)銀行及其股東的違法、違規(guī)行為與村鎮(zhèn)銀行自身市場競爭劣勢相交織，風險承擔更加上升。村鎮(zhèn)銀行作為支農支小的金融機構，成立時間較短、規(guī)模較小、業(yè)務資質受限，在風險管理方面的劣勢容易引致高風險經營行為。村鎮(zhèn)銀行資產規(guī)模小、籌集資金難，運營成本較高、抵御風險能力較差，在社會公信力、品牌效應上難以比擬大銀行，在業(yè)務品種和金融科技應用上的相對不足，加重了機構存款營銷成本。受限于自身網點、營銷渠道等因素，村鎮(zhèn)銀行一直面臨較大的吸儲壓力。自新冠疫情發(fā)生以來，在監(jiān)管趨嚴和多重因素的沖擊下，眾多村鎮(zhèn)銀行攬儲更加困難，負債成本提高。不少村鎮(zhèn)銀行不惜以更高利率的產品吸引儲戶，高息“花式攬儲”層出不窮，存款利息普遍高于大型銀行，進一步加劇了機構風險承擔。隨著違規(guī)控制問題的發(fā)生，村鎮(zhèn)銀行內控“短板”效應更加放大，貸款審查不嚴、信貸資金用途管理不當、股東違規(guī)套取、發(fā)放借名貸款等違規(guī)事件多發(fā)，一些村鎮(zhèn)銀行股東利用自身實控人優(yōu)勢，與金融機構間進行關聯交易和利益輸送，加劇了機構風險和經營成本。例如，青島市平度惠民村鎮(zhèn)銀行違規(guī)向股東提供資金、重大關聯交易審議程序不合規(guī)而被銀保監(jiān)部門處以罰款25萬元。遼寧省丹東市鼎安村鎮(zhèn)銀行因存在股東股權和信貸業(yè)務違規(guī)情況，被監(jiān)管部門罰款60萬元。這些與股東、實控人相關的行為隱蔽性較強、危害性較高，無論是否受罰，都是增加機構風險承擔的因素之一。

（二）外部監(jiān)管層面：現行監(jiān)管和法律懲治震懾力不足

現行監(jiān)管對于違規(guī)控制和違法違規(guī)行為的事后干預不足，法律懲治的震懾力不夠，問題股東、實控人違規(guī)控制村鎮(zhèn)銀行和違法違規(guī)行為的違法成本低，市場約束和法治約束相對不足。問題股東、實控人在利益誘導下，容易鋌而走險、有恃無恐，利用村鎮(zhèn)銀行牌照價值以各種方式違法違規(guī)謀取利益。這也在河南村鎮(zhèn)銀行風險事件中得以充分顯現。問題股東、實控人能夠更加容易地采取隱瞞實際控制結構、虛構財務數據乃至俘獲監(jiān)管人員等方式違規(guī)取得控制權并隱蔽其行為，進而利用特許經營價值和融資便利大肆謀取非法利益。違規(guī)控制行為發(fā)生后，問題股東、實控人不僅以多種方式規(guī)避監(jiān)管，甚至將村鎮(zhèn)銀行變?yōu)橹\取非法利益的“提款機”，在違法違規(guī)的同時使得機構風險長期潛伏、不斷累積。

銀保監(jiān)會于2021年、2022年先后發(fā)布《銀行保險機構大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》《銀行保險機構關聯交易管理辦法》，以規(guī)范銀行大股東行為和關聯交易行為。但我國法律體系目前并未賦予監(jiān)管部門減記涉事銀行股權或其他資本工具的職權，導致相關問題銀行違法股東、實控人的股權在處置過程中難以被及時強制執(zhí)行，降低了處置效率，弱化了現有監(jiān)管體系有效性和法律懲治的震懾效果。在河南村鎮(zhèn)銀行風險事件中，對于相關村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管有效性不足，減記股權或其他資本工具等處置措施缺乏，金融機構合并破產的司法實踐不夠完善，使得處置速度和效率有待提高。在這一事件中，當地政府部門在2022年4月開始對涉事村鎮(zhèn)銀行立案調查。當年8月，政府和公安機關通報稱已逮捕相關涉案人員234人。然而時至今日，相關案件偵辦和追贓挽損工作仍在進行中。

（三）制度建設層面：存款保險制度適用性有完善空間

我國存款保險制度對于村鎮(zhèn)銀行的適用性尚有完善空間。在河南村鎮(zhèn)銀行風險事件中，存款保險制度是否介入成為輿論所關注的焦點問題之一。我國全部村鎮(zhèn)銀行均已投保存款保險，眾多儲戶也因為存款保險的制度保障而將資金放心存入或投入村鎮(zhèn)銀行。然而，自該事件爆發(fā)以來，存款保險并未啟動對相關儲戶的償付，也并未作為失敗銀行處置平臺開展相關工作。涉事村鎮(zhèn)銀行賬外違法吸收的資金經調查“既未繳納存款準備金，也未繳納存款保險費”，相關資金也并未在存款保險覆蓋范圍內。同時，只有當商業(yè)銀行處于被接管、撤銷、破產等情形時，存款人才有權要求存?；饍敻侗槐ｋU存款。時至今日，涉事村鎮(zhèn)銀行也并未進入被接管乃至破產程序，《存款保險條例》第19條無法觸發(fā)。在現有制度條件下，政府部門和監(jiān)管機構采取了資金墊付的方式保護涉事村鎮(zhèn)銀行客戶的權益，自2022年7月起分批開展了7輪墊付。直至2023年1月，開封新東方村鎮(zhèn)銀行等4家村鎮(zhèn)銀行才開始辦理50萬元資金以上的兌付工作。由此可見，在諸多村鎮(zhèn)銀行經營倚仗主發(fā)起行的情況下，相關村鎮(zhèn)銀行的儲戶最終承擔了存款保險保費的成本，卻并未享受存款保險的償付保障和專業(yè)化處置平臺帶來的及時、有序處置便利。就這一制度缺失地帶，現行存款保險制度有進一步完善空間。

三、村鎮(zhèn)銀行化險整合的途徑與對策

（一）加強對股東、間接股東的穿透監(jiān)管

金融機構及其股東對自身經營風險負有主體責任。金融機構及其股東作為市場主體承擔自主經營和自救風險的主體責任，對于提升機構穩(wěn)健性具有重要意義。社會各界和村鎮(zhèn)銀行股東應打破政府“兜底”預期，加強自身市場約束。一是主發(fā)起行作為相應村鎮(zhèn)銀行的特殊股東，應切實做好風險管理“第一責任人”，在經營管理過程中承擔主體責任。二是鑒于現有監(jiān)管在目前技術條件下難以實現穿透式監(jiān)管，隱形股東、代持股權等行為難以被及時識別的問題，應進一步加強監(jiān)管持續(xù)性，完善股權交易監(jiān)測系統(tǒng)，規(guī)范股東和間接股東活動。三是強化股東準入審查和監(jiān)管，嚴格核查股東資本質量，加強事前監(jiān)管的穿透性和有效性，把牢股東準入關，促使機構及其股東進一步落實風險管控責任。

地方政府和監(jiān)管機構對村鎮(zhèn)銀行風險負有屬地責任。2017年第五次全國金融工作會議明確了以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式。銀行監(jiān)管部門履行對村鎮(zhèn)銀行的主要監(jiān)管職責，地方金融監(jiān)管局協調聯絡監(jiān)管部門，配合開展屬地監(jiān)管工作，指導地方金融機構的改革重組。村鎮(zhèn)銀行作為地方法人，其國有股權監(jiān)管、干部管理、審計監(jiān)察和司法管轄事項都在地方。地方政府、監(jiān)管部門應當進一步落實其在村鎮(zhèn)銀行風險防控方面的屬地責任，按照“管合法更要管非法”原則，加強對違規(guī)控制等非法活動的認定和處置，加強監(jiān)管執(zhí)法，形成監(jiān)管合力，進一步增強監(jiān)管穿透性和有效性，有效防范和處置問題股東、實控人違規(guī)控制村鎮(zhèn)銀行事件，進一步發(fā)揮地方政府在村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健經營和風險管理過程中的支持、引導作用。

（二）優(yōu)化配置監(jiān)管部門處置權

優(yōu)化配置監(jiān)管部門減記涉事銀行股權或其他資本工具的權力，強化對違規(guī)控制機構行為的懲治和震懾，是提升監(jiān)管和法律懲治震懾力的有效舉措。我國法律體系目前未賦予監(jiān)管部門此類職權，有關村鎮(zhèn)銀行的違法股東、間接股東和實控人的股權在處置過程中難以被及時強制執(zhí)行，導致其違法違規(guī)成本過低。同時，應完善企業(yè)合并破產的司法實踐，授權監(jiān)管部門在處置過程中把問題股東、間接股東和實控人整體納入實質合并破產，使違法者全部資產能被及時地用于處置和償付，進一步提高違法違規(guī)成本、法律懲治震懾力和處置效率。

（三）強化存款保險基金的市場化處置平臺作用

就村鎮(zhèn)銀行的高風險問題和違規(guī)事件頻發(fā)的現狀，我國存款保險須更加強化事后風險處置功能。如果既以國家存款保險制度的“招牌”幫助村鎮(zhèn)銀行吸引儲戶資金的同時，又最終為金融機構及相關實控人盲目高風險經營、違規(guī)乃至違法行為引致的巨大損失埋單，將背離現代金融安全網實踐規(guī)律和我國金融安全網的制度設計宗旨。我國村鎮(zhèn)銀行已經全部參加存款保險，當村鎮(zhèn)銀行“自救”失敗，應以存款保險機構作為處置平臺處理失敗村鎮(zhèn)銀行的收購、承接事項，實現資不抵債機構的有序市場化退出。存款保險制度的完善將更加有效地維護儲戶合法利益、減少財政資金使用、提高風險處置效能，強化對村鎮(zhèn)銀行股東及管理者的市場約束，倒逼主發(fā)起行、屬地監(jiān)管者壓緊壓實相應責任，是進一步平衡制度各方權責，在發(fā)展中矯正存款保險制度與村鎮(zhèn)銀行適用性的體現。

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（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：李麗君