論機(jī)構(gòu)改革與我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展

◎蔡立輝◎董慧明

（暨南大學(xué)a.應(yīng)急管理學(xué)院；b.應(yīng)急管理研究中心，廣東廣州510632）

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)做出構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的決策部署，會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），明確提出組建應(yīng)急管理部。這對(duì)于促進(jìn)完善我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制、集中管理應(yīng)急救援力量、相對(duì)集中應(yīng)急救援指揮權(quán)、改變“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象、提升國(guó)家應(yīng)急管理能力和水平，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，是適應(yīng)總體國(guó)家安全觀發(fā)展需要的重大改革。

一、研究問(wèn)題的提出

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理及其體系建設(shè)是在2003年“非典”（SARS）事件之后才在我國(guó)逐步發(fā)展起來(lái)的。同年10月，黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出：“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。”［1］此后，從中央到地方各級(jí)政府都建立了統(tǒng)一的應(yīng)急管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——應(yīng)急管理辦公室，作為各級(jí)政府辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；賦予各級(jí)政府及部門(mén)應(yīng)急管理的相關(guān)職責(zé)；提出并實(shí)施以“一案三制”為核心的應(yīng)急體系建設(shè)構(gòu)想。經(jīng)過(guò)南方冰雪災(zāi)害、“5·12”汶川特大地震等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)急管理逐漸走向成熟。黨的“十八大”以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，做出加快構(gòu)建全方位、立體化公共安全網(wǎng)的重要指示，我國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。黨和政府的高度重視，并把公共安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)決策部署，使我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。但是，由于我國(guó)應(yīng)急管理起步晚，導(dǎo)致應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程與我國(guó)作為一個(gè)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家對(duì)應(yīng)急管理需求不相適應(yīng)性仍然存在。一方面，我國(guó)對(duì)突發(fā)事件防范、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援，存在廣泛需求。我國(guó)作為一個(gè)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，地震、臺(tái)風(fēng)、泥石流、水災(zāi)、旱災(zāi)、流行性疾病等自然災(zāi)害事件和公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，隨著新型城市化、新型工業(yè)化的快速發(fā)展和區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，生產(chǎn)安全事件、社會(huì)安全事件也呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中把我國(guó)當(dāng)前所面臨的這些問(wèn)題歸納為“不少困難和挑戰(zhàn)”，并指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?！保?］另一方面，自2003年以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制還存在諸多不順，雖然從中央到地方各級(jí)政府都設(shè)立了統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)只是政府辦的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)不匹配，在行政級(jí)別上，有的比政府其他部門(mén)要低一個(gè)級(jí)別、有的與政府其他部門(mén)同級(jí)，在實(shí)際工作中，存在同級(jí)協(xié)調(diào)同級(jí)或下級(jí)協(xié)調(diào)上級(jí)的尷尬局面，存在指揮不靈、協(xié)調(diào)不動(dòng)的“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象，有人把應(yīng)急辦形容為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“耳目”與“參謀”；職責(zé)不清晰，沒(méi)有處理好平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急辦與政府其他部門(mén)在應(yīng)急管理方面的職責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致有的地方政府應(yīng)急辦形同虛設(shè)、無(wú)事可做，或者做了其他政府部門(mén)該做的事；在應(yīng)急處置突發(fā)事件時(shí)，參與應(yīng)急救援的力量來(lái)自不同部門(mén)，應(yīng)急救援力量和救援指揮權(quán)分散，資源不能充分共享，聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有真正形成，各自為戰(zhàn)的情況較為普遍的存在；應(yīng)急體系建設(shè)的任務(wù)、目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確，事前的預(yù)防工作和應(yīng)急能力建設(shè)缺乏扎實(shí)有效的手段。應(yīng)急管理的這種狀況既不適應(yīng)總體國(guó)家安全觀的發(fā)展要求，也不能充分滿(mǎn)足人民美好生活對(duì)安全的需求。

人類(lèi)生活在自然界中，不可避免地要面對(duì)各種災(zāi)害［3］。人類(lèi)要更好地與災(zāi)害共存，就需要持續(xù)提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力。應(yīng)急管理作為國(guó)家安全體系建設(shè)的重要組成部分、作為滿(mǎn)足人民美好生活對(duì)安全需要的重要舉措，強(qiáng)化以人民為中心就需要進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)急管理事業(yè)。正是基于我國(guó)對(duì)公共安全廣泛的現(xiàn)實(shí)需求，基于我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制的局限與不完善性，黨的十九屆三中全會(huì)《方案》提出，將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，充分證明黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)總目標(biāo)全面深化改革，是在進(jìn)一步健全和完善我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制、推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)方面所取得的重大進(jìn)展，這項(xiàng)改革將為我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供充分有力的保障。認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)組建應(yīng)急管理部的時(shí)代背景、組建的意義，只是一個(gè)方面，更重要的一個(gè)方面還在于我們?nèi)绾卫硇缘胤治鰬?yīng)急管理部高效運(yùn)轉(zhuǎn)所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，包括：應(yīng)急管理部如何高效運(yùn)轉(zhuǎn)？應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)如何設(shè)立、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)如何劃分、權(quán)力梯度如何形成？如何形成新時(shí)代應(yīng)急管理部與其他有關(guān)部委之間、與社會(huì)之間平戰(zhàn)結(jié)合、政府部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、政府部門(mén)與社會(huì)之間共建共治共享的突發(fā)事件治理格局？這是非常值得我們迫切研究并加以解決的；否則，就會(huì)使應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革流于形式，最終嚴(yán)重影響和阻礙我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。

二、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的意義與挑戰(zhàn)分析

《方案》從三個(gè)方面對(duì)應(yīng)急管理部的職責(zé)定位進(jìn)行規(guī)定：第一，明確規(guī)定了它的具體職責(zé)：組織編制國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練；建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災(zāi)害類(lèi)應(yīng)急救援，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作；指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。第二，明確規(guī)定公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理，實(shí)行專(zhuān)門(mén)管理和政策保障，制定符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級(jí)序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽(yù)感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力。第三，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。應(yīng)急管理部要處理好防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系，明確與相關(guān)部門(mén)和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

在機(jī)構(gòu)整合方面，應(yīng)急管理部整合了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)地震局、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部等13個(gè)部門(mén)的全部或部分職責(zé)。應(yīng)急管理部組建后，中國(guó)地震局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局與防災(zāi)救災(zāi)聯(lián)系緊密，劃由應(yīng)急管理部管理；不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

（一）組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的意義

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一部分，是應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。從《方案》對(duì)新組建的應(yīng)急管理部在職責(zé)定位、機(jī)構(gòu)整合上來(lái)分析，組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是黨中央、國(guó)務(wù)院尊重我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的客觀現(xiàn)實(shí)、高度重視應(yīng)急管理工作、著力提升應(yīng)急管理能力和水平的重大舉措，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央把包括人民生命財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的“人民利益高于一切”、以人民為中心的思想付諸實(shí)踐的具體體現(xiàn)，適應(yīng)了應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的專(zhuān)業(yè)要求和發(fā)展趨勢(shì)。這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展具有重要的里程碑意義。具體表現(xiàn)為：

1.組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，集中體現(xiàn)了以人民為中心的思想，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理工作進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。組建應(yīng)急管理部，使負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)從政府辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎M成部門(mén)，機(jī)構(gòu)升格的背后，實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的高度重視，體現(xiàn)了堅(jiān)持以人民為中心的改革原則。因?yàn)?，?yīng)急管理的根本出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，就是要減少突發(fā)事件及其所造成的傷亡和損失，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。習(xí)近平總書(shū)記指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境?！保?］并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委和政府要把公共安全作為重要民生工作抓緊抓好，把公共安全工作放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中謀劃，加快構(gòu)建全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，切實(shí)承擔(dān)起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責(zé)任?！保?］因此，組建應(yīng)急管理部的意義，不在于應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)規(guī)格的提高，而在于把應(yīng)急管理與老百姓對(duì)平安的需求有機(jī)關(guān)聯(lián)起來(lái)，實(shí)質(zhì)上是習(xí)近平總書(shū)記以人民為中心思想的集中體現(xiàn)。

2.組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)了全面應(yīng)急管理的發(fā)展需求。以往的應(yīng)急管理是一種狹義的應(yīng)急管理，雖然也明確了應(yīng)急預(yù)防方面的工作要求，但形同虛設(shè)，預(yù)防工作流于形式，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，缺乏預(yù)防手段［6］，在實(shí)際工作中只強(qiáng)化突發(fā)事件發(fā)生后的處置、救援與恢復(fù)重建，導(dǎo)致應(yīng)急管理工作總是處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)。針對(duì)這種狹義的應(yīng)急管理，2016年，習(xí)近平在河北唐山進(jìn)行調(diào)研考察時(shí)明確提出關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要論斷：“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?！保?］應(yīng)急管理部的組建及其職責(zé)定位和機(jī)構(gòu)整合，體現(xiàn)了以習(xí)近平總書(shū)記這一重要論斷為指導(dǎo)，強(qiáng)化了將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)結(jié)起來(lái)并形成完整的應(yīng)急管理過(guò)程，強(qiáng)化了從直接救災(zāi)轉(zhuǎn)為全面應(yīng)急管理的工作理念、從災(zāi)害修復(fù)轉(zhuǎn)為災(zāi)前防范的應(yīng)急管理工作重心。

全面應(yīng)急管理包括事前的防范、事中的響應(yīng)與處置、事后的恢復(fù)重建與總結(jié)評(píng)估，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全過(guò)程的廣義應(yīng)急管理［8］289，突破了狹義應(yīng)急管理的藩籬，表明了完整的應(yīng)急管理過(guò)程是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的有機(jī)聯(lián)結(jié)在一起的過(guò)程。從歷史淵源上說(shuō)，防范意識(shí)是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一部分，東漢時(shí)期政論家、史學(xué)家荀悅說(shuō)過(guò)：“一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責(zé)之謂之戒。防為上，救次之，戒為下”［9］，防患未然的傳統(tǒng)文化告誡我們，要切實(shí)做到“無(wú)急可應(yīng)，有急能應(yīng)”，就需要扎實(shí)做好應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備和處置救援工作，包括建設(shè)好組織機(jī)構(gòu)、完善好體制機(jī)制和法制，做好安全隱患排查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急教育、應(yīng)急演練、應(yīng)急救援體系和應(yīng)急資源體系建設(shè)、應(yīng)急科技支撐等各項(xiàng)工作，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)“無(wú)急可應(yīng)，有急能應(yīng)”的目標(biāo)。正是從這個(gè)角度上說(shuō)，應(yīng)急管理部的組建，體現(xiàn)了大安全、大應(yīng)急的理念，顯示了新時(shí)代公共安全網(wǎng)構(gòu)建與應(yīng)急管理的大智慧，形成突發(fā)事件應(yīng)急體系和公共安全網(wǎng)建設(shè)的大格局。

3.組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，有利于在整體政府的框架下開(kāi)展組織機(jī)構(gòu)重組和應(yīng)急資源整合，促進(jìn)應(yīng)急管理朝著專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。整體政府采用交互的、協(xié)作的和一體化的治理工具與技術(shù)，促使包括政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)和各部門(mén)在內(nèi)的多種主體在公共管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致。因此，整體政府消除了不同主體之間的分割，形成跨行政層級(jí)之間、跨部門(mén)之間、政府部門(mén)與社會(huì)之間的業(yè)務(wù)協(xié)同與資源共享［10］。在以往的應(yīng)急管理體制機(jī)制中，應(yīng)急辦只是一個(gè)傳達(dá)信息、協(xié)調(diào)各部門(mén)的辦公室，沒(méi)有直接指揮應(yīng)急力量的職能，應(yīng)急力量仍然分散在各個(gè)部門(mén)、委員會(huì)。不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理不同類(lèi)型的災(zāi)害與突發(fā)事件，例如，國(guó)家減災(zāi)委負(fù)責(zé)自然災(zāi)害，安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)工礦企業(yè)事故災(zāi)難救援、民政部門(mén)負(fù)責(zé)自然災(zāi)害救災(zāi)、消防部門(mén)負(fù)責(zé)火災(zāi)事故救援、衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件處置等。然而，很多災(zāi)害會(huì)從一種災(zāi)害演化為其他災(zāi)害，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，生產(chǎn)安全也極有可能受到影響，減災(zāi)委、武警、安監(jiān)、醫(yī)療等各個(gè)部門(mén)都會(huì)參與到應(yīng)急救援中。在這種情況下，為了整合各方面力量共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件，只好成立了多個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部，辦公室分別設(shè)在水利部、民政部、國(guó)家地震局和林業(yè)部。在實(shí)際工作中造成這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與應(yīng)急辦在職責(zé)上的交叉、重疊，更加劇了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的碎片化。這種主要依賴(lài)于政府現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)，臨時(shí)成立指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)展應(yīng)急管理的方法，在進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)時(shí)工作量很大，效果也不明顯［11］。

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的碎片化，還進(jìn)一步導(dǎo)致應(yīng)急資源的分散化和應(yīng)急資源儲(chǔ)備、裝備的重復(fù)建設(shè)，以及應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度都比較差。我國(guó)應(yīng)急救援力量的分散化直接表現(xiàn)為應(yīng)急救援隊(duì)伍不僅有來(lái)自政府應(yīng)急辦、安監(jiān)局、民政局、地震局的工作人員，還有公安民警、消防和武警內(nèi)衛(wèi)、水電、交通和森林部隊(duì)，以及解放軍工程、空降和野戰(zhàn)部隊(duì)等，分散化的救援力量加大了應(yīng)急救援協(xié)調(diào)的難度。

因此，只有在政府層次成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，才能從體制機(jī)制上克服組織機(jī)構(gòu)的碎片化、應(yīng)急指揮權(quán)和應(yīng)急救援力量的分散化，才能適應(yīng)整合、集中調(diào)度應(yīng)急力量的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，突發(fā)事件的衍生性、次生性和關(guān)聯(lián)性，以及高風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也決定了迫切需要一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)相匹、高效權(quán)威的國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急事務(wù)加以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，迫切需要打破“鐵路警察各管一段”的碎片化、分散化管理方式。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革組建應(yīng)急管理部這樣一個(gè)綜合性的部門(mén)，體現(xiàn)了“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，是當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)條件下應(yīng)急管理的內(nèi)在需要。

（二）新組建的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)分析

從我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)、健全公共安全體系、整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、確保實(shí)現(xiàn)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，以及推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制等工作目標(biāo)出發(fā)，重組應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)和科學(xué)配置職能。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，應(yīng)急管理部的組建，在相當(dāng)程度上克服了以往應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的不足和缺陷，對(duì)促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展必將具有深遠(yuǎn)的歷史意義。但是，在整合13個(gè)部委辦應(yīng)急管理職責(zé)基礎(chǔ)上組建起來(lái)的應(yīng)急管理部，要能夠適應(yīng)我國(guó)新時(shí)代所面臨的新形勢(shì)、新環(huán)境、新條件、新科學(xué)技術(shù)發(fā)展要求，還需要深入研究和分析應(yīng)急管理部高效運(yùn)轉(zhuǎn)所面臨的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。具體包括：

1.面臨管理理念、管理方式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。根據(jù)《方案》，撤銷(xiāo)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，組建應(yīng)急管理部。因此，新組建的應(yīng)急管理部雖然整合13個(gè)部委辦的職責(zé)，但基本上是以原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為主體。從職責(zé)范圍上說(shuō)，原安監(jiān)總局所承擔(dān)的職責(zé)，只是應(yīng)急管理的一部分，所涉及的突發(fā)事件只是生產(chǎn)安全事故。從工作方式上說(shuō)，安監(jiān)部門(mén)是以追責(zé)、事故調(diào)查、督察檢查為主要方式和手段，應(yīng)急管理全過(guò)程所涉及的預(yù)防、預(yù)警監(jiān)測(cè)、應(yīng)急指揮、內(nèi)外部協(xié)同、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、恢復(fù)重建等都不是非常擅長(zhǎng)。因此，從應(yīng)急管理對(duì)象上分析，應(yīng)急管理包括對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的管理；從應(yīng)急管理過(guò)程上分析，應(yīng)急管理全過(guò)程包含事前防范、事中應(yīng)對(duì)處置、事后恢復(fù)重建多個(gè)環(huán)節(jié)。這樣，原安監(jiān)局覆蓋突發(fā)事件少、注重事后追責(zé)的工作方式、注重技術(shù)和細(xì)節(jié)而忽視宏觀決策、宏觀管理、協(xié)調(diào)指揮的局限性就十分明顯。因此，作為新組建的應(yīng)急管理部的班底來(lái)說(shuō)，原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局面臨工作理念、工作方式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)；否則，就會(huì)在實(shí)際工作中造成機(jī)構(gòu)改革只是把原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局改了一個(gè)名稱(chēng)的結(jié)果。應(yīng)急管理部不是原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的升格，而是一個(gè)需要適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理的全新機(jī)構(gòu)。

2.面臨履行應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)職責(zé)所需要和應(yīng)有的抓手的挑戰(zhàn)。從以往綜合執(zhí)法改革留下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)說(shuō)，綜合執(zhí)法只是從相關(guān)部門(mén)將執(zhí)法權(quán)剝離出來(lái)由新組建的綜合執(zhí)法部門(mén)來(lái)行使，具體業(yè)務(wù)還屬于各個(gè)部門(mén)。這樣，新成立的綜合執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有本屬于各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)，缺乏了各類(lèi)執(zhí)法所需要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的人員與手段。這就勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)遇到相關(guān)執(zhí)法的時(shí)候，又要回到業(yè)務(wù)相關(guān)的部門(mén)，變成實(shí)際上還是由原來(lái)的部門(mén)執(zhí)法或?yàn)榫C合執(zhí)法部門(mén)提供核心的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)人員支撐。久而久之，原來(lái)的部門(mén)不再積極配合綜合執(zhí)法部門(mén)的工作，不予以支持或不提供支撐，或者干脆自己把相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)又拿回來(lái)，造成綜合執(zhí)法部門(mén)形同虛設(shè)。

綜合執(zhí)法改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，新組建的應(yīng)急管理部是將原有13個(gè)部門(mén)所涉及的應(yīng)急管理職責(zé)剝離出來(lái)，組建了具有綜合意義的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，除了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局因此而撤銷(xiāo)以外，原有的部門(mén)仍然存在，這在一定程度上有點(diǎn)類(lèi)似綜合執(zhí)法改革。因此，新組建的應(yīng)急管理部就必須具備全面履行應(yīng)急管理職責(zé)、覆蓋各類(lèi)突發(fā)事件從預(yù)防、響應(yīng)、處置到恢復(fù)重建全過(guò)程所需要的健全的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管控體系、完善的應(yīng)急決策機(jī)制、快速響應(yīng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、精準(zhǔn)有效的應(yīng)急指揮和救援能力、高素質(zhì)和裝備精良的應(yīng)急救援隊(duì)伍。不僅需要懂得造成生產(chǎn)安全事故的致災(zāi)因子、致災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)結(jié)果及其內(nèi)在規(guī)律，還需要懂得各類(lèi)自然災(zāi)害事件的致災(zāi)因子、致災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)結(jié)果及其內(nèi)在規(guī)律。每一類(lèi)致災(zāi)因子都有不同的原因和影響，都有自己的不同特點(diǎn)和潛在危害［12］。這對(duì)于以原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為主體的新組建的應(yīng)急管理部來(lái)說(shuō)，將是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。

3.面臨與相關(guān)部委、與地方政府在建立健全指揮協(xié)調(diào)機(jī)制上的挑戰(zhàn)。具體包括：一是面臨防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)關(guān)系處理的挑戰(zhàn)，需要將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)結(jié)成為一個(gè)有機(jī)整體，建立健全源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制；二是面臨與相關(guān)部委、與地方政府職責(zé)關(guān)系處理的挑戰(zhàn)，在建立健全應(yīng)急管理體制機(jī)制方面，仍然存在同級(jí)協(xié)調(diào)同級(jí)的問(wèn)題。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，才能既確保應(yīng)急指揮權(quán)的統(tǒng)一、集中行使，又與相關(guān)部門(mén)和地方政府協(xié)同配合，才能在預(yù)防自然災(zāi)害時(shí)加強(qiáng)與氣象和水利部門(mén)的合作、在處置公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件時(shí)加強(qiáng)與衛(wèi)生和公安等部門(mén)的合作；三是面臨應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部人員和應(yīng)急救援力量磨合與整合的挑戰(zhàn)。新組建的應(yīng)急管理部整合了多個(gè)機(jī)構(gòu)、多種救援力量，每個(gè)機(jī)構(gòu)和每種力量都有自己的組織文化、使命文化，整合起來(lái)需要時(shí)間。深圳市人民政府應(yīng)急管理辦公室，實(shí)際上是由深圳市安全管理委員會(huì)辦公室、深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、深圳市民防委員會(huì)辦公室、深圳市地震局等部門(mén)組合而成，但直到今天也還沒(méi)有完全磨合。如何克服“形合而實(shí)不合”的問(wèn)題，應(yīng)急管理部任重而道遠(yuǎn)。

三、應(yīng)急管理部高效運(yùn)轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

根據(jù)我國(guó)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的客觀現(xiàn)實(shí)和應(yīng)急管理自身的發(fā)展規(guī)律，深化機(jī)構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，這是推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)；確保應(yīng)急管理部高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這是推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。有鑒于此，筆者提出以下對(duì)策建議。

（一）轉(zhuǎn)變觀念和工作方式，進(jìn)一步樹(shù)立適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理發(fā)展趨勢(shì)的理念和意識(shí)

現(xiàn)代應(yīng)急管理的屬性包含先進(jìn)的理念和意識(shí)、健全的法律和制度、發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)等三項(xiàng)基本要素。這表明轉(zhuǎn)變觀念、樹(shù)立先進(jìn)的理念和意識(shí)對(duì)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響作用。因?yàn)閼?yīng)急管理是一項(xiàng)有意識(shí)的管理活動(dòng)，用什么理念和意識(shí)來(lái)指導(dǎo)和從事應(yīng)急管理，決定了應(yīng)急管理的質(zhì)量和水平。與現(xiàn)代應(yīng)急管理發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的理念和意識(shí)包括：

1.根據(jù)應(yīng)急管理的目標(biāo)，樹(shù)立以人民為中心的理念。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，既是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是應(yīng)急管理的根本出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。因此，只有以人民為中心的理念為指導(dǎo)，才會(huì)全面地、積極主動(dòng)地履行應(yīng)急管理職責(zé)，才會(huì)自覺(jué)地將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)有機(jī)關(guān)聯(lián)起來(lái)，并積極投身到應(yīng)急管理的全過(guò)程。而這些是實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本和基礎(chǔ)。

2.根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)，樹(shù)立大安全、大應(yīng)急的理念?！氨鶅鋈叻且蝗罩保v的是任何事件的發(fā)生都有其潛在的、長(zhǎng)期存在的因素，不是突然之間就形成的。任何突發(fā)事件也都有其生成、發(fā)生、發(fā)展、爆發(fā)、演化和衰退的過(guò)程和成長(zhǎng)規(guī)律，并且突發(fā)事件具有衍生、次生和相互關(guān)聯(lián)的特性。因此，只有以大安全、大應(yīng)急理念為指導(dǎo)，才會(huì)自覺(jué)自主地發(fā)現(xiàn)和掌握突發(fā)事件的成長(zhǎng)規(guī)律，才會(huì)從注重事后追責(zé)的工作方式改變?yōu)樽⒅厥虑邦A(yù)防的工作方式，才會(huì)在應(yīng)急管理實(shí)際工作中自覺(jué)地從直接救災(zāi)轉(zhuǎn)為全面危機(jī)管理、從行政手段轉(zhuǎn)為依法行政、從權(quán)力分散轉(zhuǎn)為集中領(lǐng)導(dǎo)、從災(zāi)害修復(fù)轉(zhuǎn)為災(zāi)前防范。而這些既是運(yùn)轉(zhuǎn)高效的保障，也是工作高效的具體體現(xiàn)。

3.根據(jù)應(yīng)急管理與現(xiàn)代公共治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)系，樹(shù)立積極應(yīng)對(duì)的理念。災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，這是不可回避、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)，災(zāi)害將對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)秩序造成危害；只有積極應(yīng)對(duì)和構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急體系，才能減少突發(fā)事件及其造成的傷亡和損失，達(dá)到長(zhǎng)治久安。公共治理改革的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升執(zhí)政能力。因此，面對(duì)災(zāi)害和突發(fā)事件，以積極應(yīng)對(duì)的理念為指導(dǎo)，才會(huì)從抵賴(lài)—掩蓋—混亂—崩潰的邏輯轉(zhuǎn)變成為構(gòu)建體系—應(yīng)急預(yù)防—預(yù)警監(jiān)測(cè)—成立機(jī)構(gòu)—快速響應(yīng)—應(yīng)急處置與救援的邏輯［13］。積極應(yīng)對(duì)本身就包含高效運(yùn)轉(zhuǎn)的題中應(yīng)有之義。

（二）按照優(yōu)化協(xié)調(diào)高效的原則構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急管理組織體系，既要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，又不能對(duì)口設(shè)置

1.按照科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致的優(yōu)化原則設(shè)置應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)和配置職責(zé)，具體做到：將應(yīng)急管理事權(quán)集中，減少互相推諉現(xiàn)象，使事務(wù)處理得到有效協(xié)調(diào)；優(yōu)化應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)，理順中央和地方各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。強(qiáng)化應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)，是當(dāng)代世界各國(guó)提高應(yīng)急管理能力的普遍做法和發(fā)展趨勢(shì)［8］289。據(jù)此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)一致方面的實(shí)際體現(xiàn)就是，國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理部，省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理廳（或委員會(huì)），地市級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)層面的機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理局。在發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，主要是協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，以此解決了同級(jí)協(xié)調(diào)同級(jí)的問(wèn)題。對(duì)于地方政府而言，要允許應(yīng)急管理任務(wù)繁重的省份，將省級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)命名為應(yīng)急管理委員會(huì)，并由一名副省長(zhǎng)兼任委員會(huì)主任；其他一般的省份，應(yīng)急管理廳作為指揮部，協(xié)助省政府指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，廳長(zhǎng)是一般的廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)；地市級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)應(yīng)急管理局，由一名副市長(zhǎng)、副縣（市、區(qū)）長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)。

2.按照有統(tǒng)有分、有主有次的協(xié)同原則配置應(yīng)急管理部與相關(guān)部委、中央與地方的應(yīng)急管理職責(zé)和明確職責(zé)關(guān)系屬性。組建應(yīng)急管理部的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，必須科學(xué)合理地配置應(yīng)急管理權(quán)力，包括在中央與地方各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)之間科學(xué)配置權(quán)力、在沒(méi)有隸屬關(guān)系的同級(jí)政府之間科學(xué)配置權(quán)力、在同一級(jí)政府內(nèi)應(yīng)急管理部門(mén)與其他政府部門(mén)之間科學(xué)配置權(quán)力、在應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間科學(xué)配置權(quán)力。具體體現(xiàn)在：一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；實(shí)行國(guó)家、?。òㄝ^大的市）兩級(jí)的安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災(zāi)害類(lèi)應(yīng)急救援由應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，應(yīng)急管理部門(mén)配合衛(wèi)生、公安等部門(mén)處置公共衛(wèi)生類(lèi)、社會(huì)安全類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急救援。地級(jí)市、縣（市、區(qū)）的應(yīng)急管理部門(mén)不宜采用分的方式，而應(yīng)整合所有的應(yīng)急救援隊(duì)伍，指導(dǎo)包括安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災(zāi)害類(lèi)、公共衛(wèi)生類(lèi)和社會(huì)安全類(lèi)全部突發(fā)事件的應(yīng)急救援。只有這樣，做到應(yīng)急指揮權(quán)、應(yīng)急力量、應(yīng)急資源集中和機(jī)構(gòu)整合，才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)。

3.按照履職到位、流程通暢的高效原則，加強(qiáng)應(yīng)急管理部門(mén)與政府辦的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同。在新的應(yīng)急管理部門(mén)組建之后，原有政府辦內(nèi)設(shè)的應(yīng)急辦不再設(shè)立了，但在政府辦保留值班值守、信息報(bào)送以及服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)職責(zé)卻是非常必要的。這些職責(zé)是急管理部門(mén)職責(zé)在政府辦的延伸，行使這些職責(zé)的人員由應(yīng)急管理部門(mén)派駐，應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，政府辦對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核、監(jiān)督與日常管理。

（三）按照大部門(mén)制的改革要求，合理劃分應(yīng)急決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，科學(xué)設(shè)置應(yīng)急管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

大部門(mén)制就是通過(guò)整合相互聯(lián)系的各種決策權(quán)和重組機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)和業(yè)務(wù)協(xié)同。建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制是避免部門(mén)分割、提高政府整體效能、充分整合與利用各種政務(wù)資源、建設(shè)整體型政府所必需的，是從根本上改變“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象所必需的。因此，職能交叉與扯皮推諉、部門(mén)分割、資源分散與浪費(fèi)、整體效能和應(yīng)急管理能力不高等問(wèn)題的解決和確保應(yīng)急管理部高效運(yùn)轉(zhuǎn)，都有賴(lài)于大部門(mén)制的建立和完善，都有賴(lài)于在國(guó)家和省兩級(jí)政府層面的應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部應(yīng)急決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的合理劃分、適度分離及其相互制約、相互協(xié)調(diào)關(guān)系的形成。

就權(quán)力劃分而言，應(yīng)急管理決策權(quán)具體表現(xiàn)為法律和規(guī)章制度制定權(quán)、總體預(yù)案編制權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)、應(yīng)急救援指揮權(quán)、應(yīng)急力量和資源的統(tǒng)籌與調(diào)度權(quán)、災(zāi)情發(fā)布權(quán)等方面。決策權(quán)統(tǒng)一，是指揮統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)劃統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、災(zāi)情發(fā)布統(tǒng)一、、調(diào)度統(tǒng)一所不可缺少的，也是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。執(zhí)行權(quán)是具體實(shí)施應(yīng)急決策的一種權(quán)力，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)，執(zhí)行權(quán)對(duì)決策權(quán)負(fù)責(zé)。

應(yīng)急決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的劃分并由不同的機(jī)構(gòu)來(lái)行使，只適宜在國(guó)家和省兩級(jí)政府層面的應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行。在中央政府層面，應(yīng)急管理部行使應(yīng)急決策權(quán)，應(yīng)急管理部按照各項(xiàng)決策的具體執(zhí)行業(yè)務(wù)需要，設(shè)立若干司作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，每個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官（司長(zhǎng)）由應(yīng)急管理部的一名副部長(zhǎng)擔(dān)任。在省級(jí)政府層面，應(yīng)急管理委員會(huì)（廳）行使應(yīng)急決策權(quán)，應(yīng)急管理委員會(huì)（廳）下設(shè)若干副廳級(jí)或正處級(jí)的局作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，每個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官（局長(zhǎng)），由副主任或副廳長(zhǎng)擔(dān)任；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官為正處級(jí)的，最高長(zhǎng)官可由副廳長(zhǎng)兼任，也可以委派其他人擔(dān)任。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，地市級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)政府只享有執(zhí)行權(quán)，因此，地市級(jí)、縣（市、區(qū)）級(jí)政府的應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部，不再區(qū)分應(yīng)急決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置根據(jù)執(zhí)行業(yè)務(wù)的需要而設(shè)，不能交叉重復(fù)。

總之，在應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部實(shí)行科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，建立健全應(yīng)急決策、執(zhí)行既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策和應(yīng)急救援指揮權(quán)相對(duì)集中、執(zhí)行專(zhuān)業(yè)高效、監(jiān)督有力到位和應(yīng)急管理部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部環(huán)境條件和組織保障。

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