雙軌制人事、職業(yè)預期與政策執(zhí)行
——政策執(zhí)行主體角度的解釋框架

◎吳新葉 （湖北工程學院法政學院，湖北孝感 432000）

在世界范圍內(nèi)，所有國家都存在程度不同的政策執(zhí)行阻滯問題。在強調(diào)權力制衡的歐美國家，政策執(zhí)行難是一種常態(tài)：美國的醫(yī)療改革政策在執(zhí)行時就阻力重重，特朗普上臺后甚至即行廢止；德國的難民收容政策遭到地方州政府和黨內(nèi)同僚的共同抵制與反對。亞洲也不例外：緬甸的基礎設施開發(fā)項目淪為“半拉子工程”并不是個案，泰國的民生政策成為民粹主義反對派走上街頭的借口，印度尼西亞也經(jīng)常遭遇形形色色的政策抵制。顯然，政策執(zhí)行難同國家的政治制度并無必然相關性。

以此推斷，中國政策執(zhí)行難同政治制度亦無直接關系。中國的政策執(zhí)行困頓長期存在，并有所演變。比如，在20世紀90年代改革開放大張旗鼓展開之時，時任中共中央總書記的江澤民就對政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象提出批評：“有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。”［1］如果對照毛澤東《論十大關系》關于縱向的央地關系論述，則能夠發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不力問題已經(jīng)延展到橫向的“部門”領域①毛澤東在《論十大關系》中批評的政策執(zhí)行難主要是縱向領域：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦……各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令……希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事情，都要同地方好好商量，商量好再下命令。”參見《建國以來毛澤東文稿》（第六冊），中央文獻出版社1992年版，第91-92頁。。也就是說，政策執(zhí)行難已經(jīng)有了蔓延趨勢。黨的十八大報告向全黨發(fā)出號召令：“決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止?！边@說明政策執(zhí)行難問題并沒有因為黨中央的高度重視而得到徹底解決。在黨的十九大確立的新時代戰(zhàn)略部署中，“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”尤其突出“執(zhí)行”的地位，并將其定性為關乎黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的關鍵?？梢钥隙ǖ氖?，隨著“政府向市場放權、國家向社會放權、中央向地方放權”改革的不斷深入，政策執(zhí)行遇阻現(xiàn)象將依舊存在，挑戰(zhàn)仍然不可避免。

一、文獻回顧

如果說政策執(zhí)行同政治制度并無必然聯(lián)系，那么，哪些因素的相關性比較顯著？這些因素又是以怎樣的機制存在，是如何阻滯政策執(zhí)行的？相應的，哪些因素又能夠促進政策執(zhí)行？其機制特征又有怎樣的體現(xiàn)？對于這些問題，學術界給出的答案并不一致，以下介紹四種比較有代表性的觀點。

（一）體制制約說

這是主流觀點之一。例如，政策科學角度的“政策本位觀”認為，執(zhí)行問題要從源頭找答案，應該以政策科學化、民主化、法治化來克服這一弊端［2-3］；比較視角研究得出的結論是悲觀的，認為民主制和聯(lián)邦制所遇到的政策抵制更大，制度偏好與執(zhí)行效率的“二難”無可避免［4］；技術學派則從政策流程優(yōu)化、政策工藝改進、交通與地理，甚至在高科技的應用等方面尋找答案［5］。需要指出的是，這些體制建構派學者的立場并不相同，其學術關懷也不一致，因而各種建設性思路存在差異，甚至不乏彼此沖突的立場或觀點。比如，賀東航和孔繁斌認為，我國的縱向和橫向體制特征決定政策執(zhí)行阻滯在所難免，其中結構性機理是修復政策執(zhí)行問題的關鍵［6］。蔡永順（CAI Y）的立場則有所不同，他以干部群體的行為方式為視角發(fā)現(xiàn)，在無須擔責的人事制度（irresponsible state）下，地方干部無論是做出決策還是執(zhí)行政策，都會將自己的政治利益納入其中，即使是造成政治資源的浪費，也無損于職務晉升［7］。這是將執(zhí)行主體同制度勾連的具象分析，認為政策主體的行為在遭遇人事制度時會發(fā)生逆轉，不認為自上而下的體制創(chuàng)新能夠改變自下而上的政策主體的執(zhí)行行為。這種體制決定論存在太多難以自洽的邏輯悖論，尤其是其宏大敘事幾乎可以成為所有問題的“筐”，而不獨是政策執(zhí)行問題。

（二）類型學分析

此類學者試圖對政策進行分類，研究哪些因素導致偏離政策目標執(zhí)行行為的發(fā)生。朱德米的政策分類與執(zhí)行方式的比較研究發(fā)現(xiàn)結構性不同是主因，因而主張差異化的政策執(zhí)行設計：戰(zhàn)略規(guī)劃類政策需要復雜型執(zhí)行結構，重大改革類決策需要中間型執(zhí)行結構，重大項目和工程類決策、應急決策等需要簡單型執(zhí)行結構［8］。比較而言，丁煌的研究是將政策執(zhí)行主體的利益追求納入考量：“政策執(zhí)行主體的行為從根本上受利益驅動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的現(xiàn)實可能性?！保?］丁煌的方案是基于利益分析展開的，同執(zhí)行主體的職業(yè)倫理與人事制度無關。這種類型學研究提高分析的針對性，而單一變量的考察無疑難以發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行難的全貌，尤其是以相對靜止的立場來測度處于變化中的政策執(zhí)行過程，難免有認知與判斷失誤之虞：科學的分類需要首先給政策對象做出界定，如果說政策對象與執(zhí)行主體具有確定性的話，那么政策執(zhí)行過程則充滿不確定性，尤其是在有限理性同政策屬性交叉的條件約束下，不當?shù)姆诸惪赡軙哟箅y度，并可能會導致政策結果南轅北轍?？傮w上，這類研究的思路是將執(zhí)行政策主體視為常量，而不是能動的變量。

（三）激勵說

這是一種側重于社會心理學的研究方法，從滿足人的需要角度來分析政策執(zhí)行的行為及其結果。學術界總結的激勵方式涉及物質利益激勵、職位崗位激勵、精神褒獎等。由于學者們的學科基礎不同，學術偏好不盡一致，比如，制度主義學者以跨學科的視角研究多維激勵的因變量結構，認為不同的激勵方式同制度背景密切相關，強調(diào)多因素的因應激勵［10］。楊宏山以保障房政策為研究對象，發(fā)現(xiàn)中央政府的保障房政策同激勵程度密切相關，對于執(zhí)行政策的官員而言，獎勵、職務晉升等所產(chǎn)生的政策執(zhí)行結果是不同的［11］。通過對政治激勵與經(jīng)濟激勵的比較，陳玲等人發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行績效同激勵手段具有相關性，其中經(jīng)濟激勵表現(xiàn)得更為顯著［12］。概括起來，激勵說的研究者已經(jīng)開始注意政策執(zhí)行主體的動力來源，但對于主體能動性的發(fā)掘仍然沒有走出“他者”的窠臼。

（四）職業(yè)倫理研究

在研究政策執(zhí)行的現(xiàn)有文獻中，關于職業(yè)倫理的直接研究并不多，基本是雜陳于其他文獻之中，比如，晉升激勵與職業(yè)道德［13］、責任與“一票否決制”［14］、社會資本網(wǎng)絡與代理治理下的“變通”假設等［15］，都是間接涉及執(zhí)行主體的職業(yè)訴求及其影響。在英文文獻中，有研究者從職業(yè)授予與職業(yè)認同角度探討政策執(zhí)行中的具體微觀問題，其中以研究社會政策與社會工作的成果比例最大，所涉及的學術旨趣延展到價值取向與政策執(zhí)行效率等不同層面［16］。與此類似的研究是社會心理學角度的成果，從職業(yè)認同與行為偏好研究政策執(zhí)行結果。在北歐國家，由于福利政策受到自由主義的沖擊，政治家和政策執(zhí)行人員（administrator）中存在的抵制、沮喪等情緒，影響職業(yè)認同和福利政策改革的推進［17］。此類研究數(shù)量眾多，不再一一枚舉，其研究的方法論具有針對性的借鑒意義。學術界既有研究的觀點和立場能夠在一定程度上解釋政策執(zhí)行難問題，但如果從執(zhí)行主體相關的制度層面分析，則能夠發(fā)現(xiàn)既有研究并不體系，多鑲嵌于浩瀚的研究文獻中，零星的研究無法提供令人信服的答案。

二、政策主體與執(zhí)行偏好：本文的分析框架

本文的研究旨趣在于揭示政策執(zhí)行中的“人”及其相關影響因素。有別于以上學者的視角，本文試圖糾正現(xiàn)有研究中將執(zhí)行主體視為“常量”的方法論偏差。本文以人事制度作為關鍵變量。這是基于“領導制度組織人事制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”這一體認［18］348。筆者認為，人事制度對于政策執(zhí)行主體的規(guī)范作用最為直接，體現(xiàn)在行為偏好與選擇、主體的行為邊界和制度包容等方面。

（一）人事制度的功能發(fā)揮取決于主體行為與權力關系

在治理結構中，唯有制度授予的權力才是政策主體開展行動的規(guī)范依據(jù)。在結構—功能主義框架下，政策執(zhí)行難的產(chǎn)生是一個雙重交織的過程，比如，某些特定（人事）結構一旦出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象，便可能激活負功能（dysfunction），從而導致政策執(zhí)行發(fā)生異化［19］。因此，積極的人事制度能夠激活其正功能，同時也能夠抑制負功能的消極影響。畢竟，不同權力同關鍵“變量之間的關系，以及它們對政策過程產(chǎn)生影響和作用的程度，是由政治體制中的權力關系所決定的，這種權力關系決定不同的變量以什么樣的渠道和參與程度來影響政策選擇、政策制定和政策實施”［20］。顯然，人事制度扮演這一角色。

（二）人事制度能夠對政策執(zhí)行主體的行為邊界做出規(guī)范，同時也能夠對其職業(yè)發(fā)展提供某種預期

一方面，在人事制度框架中，自由裁量權賦予政策主體特定的彈性空間。對于處理各種交錯的政策功能問題，這無疑是非常必要的，但自由裁量權同時也賦予執(zhí)行主體對政策自行調(diào)整的權利，可以在作為和不作為之間自由取舍。在實踐中，很多政策失?。╬olicy failure）源于自由裁量權及其行使的不當，所以制度對權力邊界的約束有助于減少政策失敗的可能性或發(fā)生的幾率［21］。另一方面，人事制度能夠為政策執(zhí)行主體的職業(yè)規(guī)劃提供某種預期，從而對主體的執(zhí)行行為產(chǎn)生導向作用。從世界經(jīng)驗看，任期制、績效評估與福利待遇等影響職業(yè)預期的因素，也會在公務員執(zhí)行政策上產(chǎn)生影響［22］。好的制度能夠將這種變數(shù)轉換為實踐中的正能量，而壞制度則難免會出現(xiàn)偏離政策目標的可能。

（三）制度接納狀況關乎政策執(zhí)行主體的職業(yè)預期

制度接納至少具備兩種可能性：一方面，執(zhí)行主體同政策體系之間的聯(lián)系紐帶并不是斷裂的，所以制度性的非排他機制能夠給執(zhí)行主體以更加清晰的職業(yè)預期；另一方面，制度對不同執(zhí)行主體結構能夠一視同仁地接納，無論是領導身份還是普通員工，制度不拒絕符合條件的任何主體。畢竟，政策執(zhí)行主體同決策者一樣具有特定的價值偏好［23］。一旦制度左右價值觀，則執(zhí)行結果可想而知。在這個意義上，制度的接納能力關乎政策執(zhí)行的效果。

基此，本文的立場已經(jīng)顯現(xiàn)：在政策主體的角度，“執(zhí)行者”是影響政策結果的主觀因素，其能動性在政策執(zhí)行過程中能夠產(chǎn)生不同的政策績效結果。其中，人事制度是核心變量，職業(yè)預期次之。因此，一旦人事制度同執(zhí)行主體的職業(yè)預期產(chǎn)生鏈接，后者也就成為影響政策執(zhí)行的重要變量。所謂的職業(yè)預期是指一種心理機制，為人們在職業(yè)發(fā)展過程中所形成的一種自我心理評估，以及對職業(yè)發(fā)展可能趨勢的判斷。作為一種相對穩(wěn)定的心理狀態(tài)，職業(yè)預期對政策執(zhí)行的反應有一定規(guī)律性。本文假設：在職業(yè)操守與職業(yè)愿景的衡量中，政策執(zhí)行主體會在心理上產(chǎn)生一種傾向性的相對穩(wěn)定狀態(tài)，當這種預期同人事制度發(fā)生關聯(lián)時，政策執(zhí)行的結果將發(fā)生改變。基于職業(yè)預期的這種“相對穩(wěn)定性”的考量和判斷，筆者不認為職業(yè)預期是影響政策執(zhí)行的核心變量，在政治議程和行政管理過程中居于次重要地位，因此將其視為中間變量。本文研究的分析進路是：研究當前我國的人事制度樣式，發(fā)現(xiàn)人事制度作為核心變量的基本結構；分析人事制度作為影響政策執(zhí)行的基本機制，對政策執(zhí)行難的表現(xiàn)形式進行定性；比較職業(yè)認同對于政策主體的能動性表現(xiàn)及其影響；本文還將考察人事制度同職業(yè)預期之間彼此“嵌入”的方式與結果，以此判斷政策執(zhí)行的績效狀況。

三、雙軌制人事的形成與功能呈現(xiàn)

（一）雙軌制人事的形成

在當代中國，人事制度表現(xiàn)為鮮明的“雙軌制”特征，大體上有三大類：一是權力行使上的雙軌制，即黨政兩個系統(tǒng)的人事制度，尤其適用于“領導”崗位的人事安排。在黨的領導體制下，同級機關中黨委書記的地位要高于行政首長，與此對應的是黨委對各級人大、政協(xié)等機構的人事處置權，在必要時黨委可以跨部門、跨行政區(qū)調(diào)動人事。二是權力結構上的雙軌制，即“條塊”兩個系統(tǒng)的人事制度。在縱向層級結構中，以縣級為分界線，向上為地級市和省級機關，領導干部實行任命制，而縣以下人事則根據(jù)需要決定是否實行任命制。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和縣級職能部門領導不一定實行任命制。在橫向職能部門中，則形成次級雙軌制子系統(tǒng)，根據(jù)“職責同構”原則設定上下級的領導隸屬關系，同時接受本級黨政部門的領導。葉敏的研究稱其為“正式政治”，認為是體制彈性與活力源頭，但同時也承認在實踐中存在壓力這一雙重性［24］。三是雙軌制體現(xiàn)在權力授予方式上，分為任命制和非任命制兩種。在我國，領導正職和副職實行任命制，由上級黨政部門通過嚴格的組織人事制度程序，歷經(jīng)培養(yǎng)后備、單位走訪、組織考察等程序；非任命制則由考任制、聘任制和“公推直選”等方式產(chǎn)生?？傮w上判斷，無論哪一個層次的雙軌人事制度，對于政策執(zhí)行主體都具有可操作的靈活性空間。

雙軌制人事的形成始于戰(zhàn)爭年代，職業(yè)忠誠度和政策執(zhí)行效率相對較高。這種任命制具有很強的軍事化色彩，系在北方根據(jù)地干部制度基礎上推廣而成。這個權宜性的人事制度安排表現(xiàn)出很高的政策執(zhí)行率，軍事化管理減少政策執(zhí)行的摩擦系數(shù)。從實踐上看，中華人民共和國成立后重大政策的執(zhí)行效果能夠驗證政策執(zhí)行高效的判斷，如第一個五年計劃就“大幅度地超額完成”［25］，政策執(zhí)行力可見一斑。值得注意的是，這批干部一直未實行退休制度，他們在領導和管理崗位上堅持數(shù)十年，即便經(jīng)歷“文革”的洗禮，但在復出后仍然是中國政治的中堅力量，形成政策執(zhí)行的干部特色，即高度職業(yè)使命感與高效執(zhí)行效率的統(tǒng)一。

人事雙軌制是伴隨干部人事制度改革而盛行起來的，集中體現(xiàn)在“黨政系統(tǒng)”的干部制度中，并最終形成非任命制同任命制并行的格局。早在改革開放之初，鄧小平就在《黨和國家領導制度的改革》講話中，提出廢除干部職務終身制要“從改革制度著手”“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當?shù)?、明確的規(guī)定”［18］331。干部人事制度改革使大批中華人民共和國成立后培養(yǎng)的干部從領導崗位上逐步退出，到1992年各級“顧問委員會”終結后，“四化”干部開始全面走上政治舞臺。他們大多受過良好的現(xiàn)代教育，但鮮有前輩那樣的軍事教育背景和經(jīng)歷，職業(yè)認同有別于先輩。這種差異在改革開放以后嘗試實行的“黨政分開”改革探索中得到強化，客觀上也鞏固了黨政部門人事雙軌制格局。這一時期的領導干部對于各自崗位形成相對獨立的職業(yè)認同，對上級權威也有了自己的判斷。比較而言，改革開放以來實行的人事制度具有現(xiàn)代科層制的特征，干部主體以“四化”標準，經(jīng)過特定的篩選機制，大多接受過中、高等教育，職業(yè)精神和專業(yè)化程度更高，在政策執(zhí)行上產(chǎn)生不一樣的結果。

（二）雙軌制人事下的政策執(zhí)行

1.“下管一級”：兩種截然不同的政策執(zhí)行結果

這是“黨管干部”制度樣式，形成于黨的十二大以后新老干部體制轉軌時期。1984年，中共中央書記處與中共中央組織部發(fā)文規(guī)定：各級黨委原則上只管下一級黨、政、群等機關的主要領導干部，其他人事管理權實行下放。在現(xiàn)代政黨政治制度下，執(zhí)政黨的優(yōu)勢之一就是能夠廣泛吸收社會精英，并扮演“政府的職業(yè)介紹所”角色，向政府和其他國家機關輸送黨員精英［26］。在我國，黨政權力結構具有特殊性，黨組織向政治系統(tǒng)輸送干部精英目的是實現(xiàn)黨的領導，因而干部人事管理作為一項政治任務，涉及黨務管理、政治教育、方向把控、技能培訓、制度約束等。

在實踐中，“下管一級”對于政策執(zhí)行產(chǎn)生截然不同的兩種結果：一方面，增加上級直管領導的權威，由于下管一級改變下屬負責的方向，這種層級節(jié)制體制決定下級或部屬執(zhí)行政策的態(tài)度，較好地提高執(zhí)行效率；另一方面，由于上級領導只能對下一級“主要干部”實行任命制，因此負責實施政策的普通職員可能產(chǎn)生游離，“組織上層的決策意圖在實施過程中被具體執(zhí)行者注入不同的解釋、使用不同的執(zhí)行方式，因此被曲解、轉嫁，其結果常常與決策的初衷大相徑庭，甚至適得其反”［27］。無論如何，放權反映一種趨勢。在學理上，這是“自上而下”政策執(zhí)行模式，即以層級節(jié)制的方式促進政策執(zhí)行。

2.“軍令狀”：超越崗位職責的契約式執(zhí)行方式

這是借用軍事術語的表達，通俗說法為“領任務”，是“條塊”雙軌制下常見的契約式執(zhí)行方式。在實踐中，“軍令狀”模式的政策執(zhí)行過程如下：下級政府在接到“條”系統(tǒng)的上級政策命令后首先要學習、研判和政策解讀，由“塊”的各職能部門負責對接政策涉及的業(yè)務領域，進行工作部署和分配。在這個過程中，職能部門主管領導或下一級組織的領導需要對政策執(zhí)行做出表態(tài)和承諾。冉冉以地方政府執(zhí)行環(huán)保政策為例的研究發(fā)現(xiàn)，以硬指標和軍令狀為紐帶的政策執(zhí)行方式是一種黨紀懲戒，對于約束領導干部是有效的，但在環(huán)保政策執(zhí)行上不具有可持續(xù)性［28］。盡管如此，這個“軍令狀”卻是未來政策執(zhí)行檢查和評比的依據(jù)，對于干部晉升能夠起到激勵作用。與此同時，鑒于下級部門所承擔的任務不同，其部門領導干部在領取“軍令狀”時所獲得的資源和可支配的權力存在差異，這恰恰成為政策執(zhí)行中相互掣肘的隱患。

3.“運動式”執(zhí)行：規(guī)模效應

這是“條塊”雙軌制下的政策執(zhí)行模式，具有命令—服從的特征。同“政治運動”的性質不同，運動式政策執(zhí)行多適用于一些“時間緊、任務重”的政策對象，在操作上具有組織化程度高、參與涉及面廣、規(guī)范性不足和高度不確定性（uncertainty）等特征。具體做法是“條、塊”齊上陣，甚至是全員參與。在積極的方面看，該模式下的政策執(zhí)行具有很強的社會動員能力，有似于所謂“集中力量辦幾件事”的優(yōu)勢［29］?！斑\動式”執(zhí)行因規(guī)模優(yōu)勢和強大的宣傳效應，在各級政府中都是受歡迎的方案。從中央推行的某些重大的宏觀政策來看，也多偏好“運動式”執(zhí)行方式：既動員國家政權組織的參與，又開展強大的意識形態(tài)宣傳，幾乎所有的組織網(wǎng)絡都能夠被動員起來。而在消極方面看，由于我國普遍缺乏法治傳統(tǒng)和法治習慣，“運動式”執(zhí)行方式因其忽視主觀意愿而動員參與，有時所起到的效果會超出政策規(guī)劃的預期。在這個意義上，運動式執(zhí)行規(guī)模越是強大，越是能夠間接反映“條塊”部門的結構性反差程度。

4.“工作組”模式：協(xié)調(diào)大于主管

在組織性質上看，這是打破“條塊”分割的執(zhí)行方式?！肮ぷ鹘M”是一種臨時機構，具有多部門、機動性、自上而下等特征，主要用于重大政策或攻堅性政策的執(zhí)行?！肮ぷ鹘M”往往由主管領導牽頭，并抽調(diào)職能部門、下級政府等相關人員組成，用以協(xié)調(diào)和溝通的方式來執(zhí)行政策。有研究以國內(nèi)中部某縣的“征地拆遷指揮部”為例，通過征召旅游局干部加入該征地拆遷小組這一事件，來解釋該工作組的人事配置、組織架構、運作方式與過程，總結此類政策執(zhí)行的規(guī)律。在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，該模式體現(xiàn)較高的政策“回應性”特征，且因工作組“組長”的特殊領導地位而提升溝通協(xié)調(diào)能力［30］。

一般情況下，由黨口系統(tǒng)的領導（如書記正職）兼任組長時，政策執(zhí)行的效率會更加顯著。陳振明和呂志奎在廈門市翔安區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該區(qū)共有被征地農(nóng)民和海域退養(yǎng)漁民21.3萬人需要安置，社會穩(wěn)定隱患突出。為了解決此重大問題，該區(qū)采取跨部門協(xié)商聯(lián)動方式，成立“保障和改善民生領導小組”，由區(qū)委書記親自任組長，區(qū)及職能部門領導和街道干部等為小組成員，由黨政決策層“進行調(diào)控和督查，形成政策制定和政策執(zhí)行合力”，因而安置進展順利［31］。在組織體制的角度看，“工作組”模式涉及屬于不同“條塊”部門間的關系，主管的直屬領導在協(xié)調(diào)關系上更加顯著。這是因為政策執(zhí)行多涉及職責擔當問題，在對“老大難”和具有利益風險的問題處置上，不同“條塊”的擔責意識和能力是有差異的，其中的博弈難免會抑制合作。顯然，“工作組”模式理論上能夠協(xié)調(diào)這些矛盾。

5.“目標責任制”：壓力型體制下的政策執(zhí)行

多應用于“任命制”與“非任命制”雙軌并行下的政策執(zhí)行領域。這是目標管理（MBO）的具體化，是借鑒企業(yè)目標管理方法而建立起來的政策執(zhí)行模式。其特征是將政策分解，層層落實，分工到人，體現(xiàn)強大的資源動員能力，使上、下級領導干部被政策目標綁定而成為利益相關者。一般情況下，任何政策落實到基層，背后都有一整套巨大的責任網(wǎng)，自上而下地將領導者和被領導者、上級機構和下級機關聯(lián)系起來。在實踐中，“一票否決”是責任制中最嚴厲的懲罰措施，所有無法完成任務指標的下一級干部，無論執(zhí)行過程是多么努力，也無論遇到怎樣的天災人禍或不可抗力，都無法獲得任何先進稱號或獎勵，不但會失去個人晉升機會，而且甚至可能連帶受累整個單位。有研究將這種“一手烏紗帽、一手高指標”的責任制總結為壓力型體制，而“從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力”［32］。在有些情況下，上一級政府甚至以“講政治”為原則對下級政府進行約束。尤其值得一提的是，中國在推行目標責任制的過程中，摻雜現(xiàn)代合同制度的“契約”精神和古代軍令狀的“舍我”情結，當政策目標一步步分解到基層的時候，并不排除超出基層領導執(zhí)行能力的可能性。西方學術界以“庇護體制”來解釋決策與執(zhí)行之間的雙邊關系，應用于壓力型體制也具有一定說服力。這是因為上級黨政領導掌握目標實現(xiàn)的鑒定權，政策執(zhí)行效果由他們說了算，客觀上固化了壓力型體制。近年來，學術界呼吁實行“第三方評估”，但對政策執(zhí)行的效果尚未得到證實。

四、職業(yè)預期與雙軌人事制度的交互：四種差異化的政策執(zhí)行

（一）兩種不同的交互方式

“嵌入”（embeddedness）與“反嵌”（anti-embeddedness）是一對解釋概念，用以描述前因變量和常量因素之間的關系。人力資源管理使用“嵌入”一詞突出其“牢固地附著或樹立”之意，用來剖析某些因素嵌入特定組織而產(chǎn)生的依附/依賴效應，從而進一步解釋行為主體對組織的忠誠度。本文借用的語境與此相似，“嵌入”是政策執(zhí)行主體同組織內(nèi)外所有相關情境因素之間所形成的一種關系網(wǎng)絡狀態(tài)，其中的某些因素會使政策主體產(chǎn)生依賴效果，并牢固地“嵌入”政策執(zhí)行過程中。這種依賴效應決定政策主體無論如何都會忠實地執(zhí)行政策，而不會出現(xiàn)相反的行為?！胺辞丁眲t是一種離心狀態(tài)，系指相關影響因素產(chǎn)生耗散效應（dissipation effects），并反向嵌入政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)生偏離政策目標的執(zhí)行后果。

對應于政策執(zhí)行，大體有三種可能：一是雙軌人事制度作為核心變量的“積極”吸附效應，這是一種“嵌入”狀態(tài)，對于政策執(zhí)行具有促進效應，哪怕是“壞”的政策也會得以執(zhí)行；二是雙軌人事制度作為核心變量的“消極”耗散效應，這是一種“反嵌”狀態(tài)，不利于政策執(zhí)行，哪怕是“好”的政策也會遭遇消極抵制；三是職業(yè)預期作為中間變量的作用，嵌入與反嵌入的兩種狀態(tài)都存在。這些嵌入和反嵌既有規(guī)律性，也有偶然性，為政策執(zhí)行帶來變數(shù)和不確定性，因此政策主體間的不同行動策略，如合作、對立、妥協(xié)、交易、結盟（庇護是其中的一種方式）等，都直接關系政策執(zhí)行的績效。

（二）四種不同的政策執(zhí)行結果

雙軌制人事與職業(yè)預期的“嵌入”與“反嵌”大體可以分成這樣四種方式，見表1：A.抵觸性執(zhí)行（雙軌制人事的消極性同低度職業(yè)預期）；B.選擇性執(zhí)行（雙軌制人事的消極性同高度職業(yè)預期）；C.反應性執(zhí)行（雙軌制人事的積極性同低度職業(yè)預期）；D.按部就班執(zhí)行（雙軌制人事的積極性同高度職業(yè)預期）。政策主體在執(zhí)行政策過程的不同方式，通過人事制度與職業(yè)預期之間的嵌入或反嵌入耦合而成。

表1 “嵌入”與“反嵌”下的政策執(zhí)行矩陣

A.抵觸性執(zhí)行

“有令不行、有禁不止”就是這種情形。當雙軌制人事出現(xiàn)沖突，并且執(zhí)行主體對于自己的職業(yè)預期較低時，就會形成抵觸性執(zhí)行的情境與結果，表現(xiàn)出顯性的“反嵌入”特征。也就是說，作為執(zhí)行的主體無論出于何種人事制度的約束條件下，只要有低度的職業(yè)預期在起作用，干部執(zhí)行政策的積極性都處于極端糟糕狀態(tài)：干部們無論采取何種態(tài)度參與政策執(zhí)行，都不會影響考核結果和職業(yè)前景。在此情況下，制度運作的交易成本高，政策執(zhí)行過程在溝通協(xié)調(diào)、資源再分配、權責確定等環(huán)節(jié)上耗散顯著。如果政策涉及不同部門，如跨行政區(qū)域、“條塊”體系甚或是上下級關系等，抵觸性執(zhí)行的特征體現(xiàn)得更加明顯：表面上，依然會大張旗鼓地開展各種形式化活動，如動員會、政策宣講會、合作備忘錄等；實質上，政策執(zhí)行沒有取得實質性進展，消極怠工就是典型。這種政策執(zhí)行多是非理性行為，以政策績效的角度衡量，屬于政策執(zhí)行失靈范疇，或者是介于政策成功與失敗之間的灰色地帶：政策目標的彈性很大，同政策規(guī)劃存在沖突，因而并無實質性突破［33］。抵觸性執(zhí)行有時甚至伴隨談判或協(xié)商、承諾、暗示等方式表達出來，政策過程的耗散效應最為突出。

B.選擇性執(zhí)行

國內(nèi)有學者對地方發(fā)展的動力機制研究發(fā)現(xiàn)，在GDP錦標賽的晉升激勵機制下，地方官員對促進社會公平的政策執(zhí)行表現(xiàn)出選擇性執(zhí)行的傾向：一旦社會政策和經(jīng)濟發(fā)展目標不盡符合，地方政府對上級政策的回應積極性便開始降低。如果聯(lián)系到“下管一級”的干部人事制度，便不難進一步確認這種政策執(zhí)行失靈結果。此時，干部的人事制度處于“反嵌”狀態(tài)，而職業(yè)預期則呈現(xiàn)“嵌入”的狀態(tài)。職業(yè)預期作為中間變量，總體上受制于處于“反嵌”狀態(tài)的人事制度，因而“選擇性執(zhí)行”的動機和結果可能是失控的，但也不排除取得意想不到政策績效的可能性。一般認為，政策主體會選擇有利于自己職業(yè)發(fā)展的政策路徑，這種主觀“嵌入”會強化政策執(zhí)行的吸附效應。

選擇性政策執(zhí)行的不確定性風險很大。以“嵌入”和“反嵌”模型的解釋就是，雙軌人事制度對干部的約束和激勵處于不力狀態(tài)，但職業(yè)預期較為明朗。例如，“條塊”雙軌制下的職能部門，盡管有縱向系統(tǒng)的管理約束，但人事權和財政權等都要受制于橫向系統(tǒng)的制約，政策執(zhí)行者的行為同職業(yè)預期發(fā)生“反嵌”效應。選擇性執(zhí)行也可能產(chǎn)生于其他人事制度所規(guī)定的職業(yè)預期因素。比如，含糊的破格提拔制度，為政策主體的職業(yè)前景提供某種預期，因此能夠解釋為什么在政策執(zhí)行中執(zhí)行主體的行為常常會游離于法律邊緣，并能夠“創(chuàng)造性”地完成政策任務。當然，高度的職業(yè)預期也不排除基于權力尋租的心理，這是選擇性執(zhí)行的極端表現(xiàn)。

C.反應性執(zhí)行

“反應”的本意是指有機體因為遇到刺激而引起的活動。在政策過程中，反應性執(zhí)行是指政策主體在受到外部刺激時在職責履行上的表現(xiàn)。在本文的解釋框架下，可以視為雙軌人事制度在激勵機制上產(chǎn)生顯著的吸附（“嵌入”）作用，但同低度的職業(yè)預期（“反嵌”）發(fā)生沖突。大體有兩種情況：一是政策難度大，同職業(yè)預期不匹配，需降低政策目標才可能（反應性地）執(zhí)行；二是政策難度小，無法實現(xiàn)職業(yè)預期所追求的目標，需要修改政策目標才愿意執(zhí)行。在學理上，對政策的修改是管理控制功能的一部分，適用于政策目標出現(xiàn)偏差時的糾偏環(huán)節(jié)。規(guī)范的政策控制論認為，無論是基于執(zhí)行行為問題引起的偏差，還是因政策本身問題所引起的偏差，控制性糾偏的主導權都掌握在政策制定者（決策者）手里，執(zhí)行者僅需要將偏差信息反饋到?jīng)Q策者那里而不可做出任何修改。學術界使用“目標替代”（goal displacement）術語以解釋在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行主體自行修改政策目標的現(xiàn)象與行為，將其定性為僭越?jīng)Q策者權責的行為［34］。

比較分析，反應性政策執(zhí)行方式屬于被動的因應（reactiveness）而不是主動的回應（responsiveness），因而在實踐中常常出現(xiàn)兩種極端：一是象征性執(zhí)行，二是突破性執(zhí)行。如果假定政策目標的設定是科學的，那么任何降低或放大政策目標的執(zhí)行行為都會帶來“反嵌”的耗散效應。以“應付上面”的象征性執(zhí)行為例，懷有低度職業(yè)預期的地方官員總是抱著“不求有功但求無過”的心理，消極地應對上級政策命令，他們對不能完成政策任務有著充分的心理準備，對采取降低政策目標的后果也了然在胸。多年前，中央下發(fā)的“限房令”難以得到地方的積極回應就是一個很好的例證。同理，在低度職業(yè)預期下，突破性執(zhí)行所帶來的風險更大。

D.按部就班執(zhí)行

理論上，這是科層制下政策執(zhí)行的應然結果：人盡其職、行為規(guī)范、職責對應。表現(xiàn)在政策執(zhí)行上，就是雙軌制人事的積極性同高度的職業(yè)預期相吻合，二者同時處于“嵌入”狀態(tài)，彼此的依賴效應同時強化政策執(zhí)行過程及其結果，各種激勵和制約機制都正常地發(fā)揮作用。相應的，政策執(zhí)行結果反過來也會固化雙軌制人事的制度設計，并使執(zhí)行主體的職業(yè)預期實現(xiàn)同步。

但是，科層制的固有弊端與生俱來，因而按部就班的政策執(zhí)行難免存在效率不高、文牘主義和應對突發(fā)事件無力等弊端。再加上政策執(zhí)行的環(huán)境條件、資源狀況、主體的稟賦差異等因素制約，按部就班的政策執(zhí)行只是小概率的結果。如果考慮其他不可控因素的存在，按部就班政策執(zhí)行的存在空間更小。

五、結論與建議

（一）阻滯是政策執(zhí)行中的一種常態(tài)，是政策過程扭曲的表現(xiàn)之一

在政策執(zhí)行主體角度分析，影響政策績效的根本因素在于人及其主觀能動性。正如習近平所指出的那樣：“在抓落實過程中，不同的政績觀會有不同的抓法、不同的結果?！保?5］在中國，雙軌人事制度和執(zhí)行主體的職業(yè)預期是重要變量。在黨政、條塊、（非）任命制等多重雙軌制的人事體制下，我國的政策執(zhí)行表現(xiàn)出多元模式并存的特征，有些政策執(zhí)行模式甚至同時存在多樣態(tài)的格局，在客觀上增加政策執(zhí)行的不確定性。

（二）相比較于單一的制度設計，雙軌人事制度的優(yōu)勢仍然存在

盡管增加政策執(zhí)行的不確定性，但在轉軌時期需要繼續(xù)保留，并需要不斷補充新的制度模式。制度的生命力在于其開放性，完善的人事制度體系有助于政策執(zhí)行。對于中國這樣超大型國家的治理，現(xiàn)有三個層次的雙軌人事制尚不足以滿足需求，發(fā)揮人的主觀能動性需要更大的制度空間。因此，主張以一元制度來規(guī)范不同政策領域和不同執(zhí)行主體的想法和做法，在理論上是片面的，在實踐上是有害的，無法應對干部制度所面臨的挑戰(zhàn)。很多地方探索的人事制度創(chuàng)新具有開拓性，比如，借鑒市場機制試行的“人事代理”同編制化的人事制度并行而形成新雙軌制、借鑒公務員制度試行的“參公人事管理”同規(guī)范的公務員制度也形成另一種雙軌制，等等。現(xiàn)在，有些人事制度創(chuàng)新已經(jīng)演變成為正式制度，在為擇業(yè)者提供更多選擇的同時，也開放政策執(zhí)行的制度空間。

（三）作為一種相對穩(wěn)定的心理狀態(tài)，職業(yè)預期同主觀能動性具有極強的正相關關系

相比較于人事制度而言，職業(yè)預期能夠起到的作用處于從屬地位，但諸如執(zhí)行主體的思維方式、注意程度、情緒狀態(tài)、意志力等個性面貌，則能夠決定政策執(zhí)行者（干部）的選擇偏好和行為取舍。同時，職業(yè)預期一旦被激活，就會對團隊、政策對象、職業(yè)認同等產(chǎn)生影響，較高的職業(yè)預期能夠提升政策主體的依賴程度，有利于政策主體自覺地、有計劃地、創(chuàng)造性地完成政策任務。在政策執(zhí)行中，關鍵問題是如何克服低度職業(yè)預期的消極后果，因為它會同現(xiàn)行的雙軌人事制度形成一個次級循環(huán)系統(tǒng)，并彼此強化，使人的主觀能動性在應用于政策執(zhí)行時產(chǎn)生更大的不確定性。

（四）“嵌入”是政策執(zhí)行諸因素運轉中形成的一種良性狀態(tài)，能夠產(chǎn)生某種依附效應，有助于政策執(zhí)行；相反，“反嵌”則容易形成耗散效應，是政策執(zhí)行需要克服的一種消極狀態(tài)

在中國，雙軌人事制度同職業(yè)預期的“嵌入”和“反嵌”同時存在，并已經(jīng)產(chǎn)生不同的執(zhí)行效果。建設性的對策至少體現(xiàn)在兩個方面：一是圍繞“嵌入”的依賴效應而繼續(xù)發(fā)掘潛力；二是圍繞“反嵌”的耗散效應展開積極應對。

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