農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理的難點及整改意見

劉 波

貴州省地礦局測繪院，貴州貴陽 550018

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀

近幾年來，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，由于歷史原因遺留的問題，影響農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營及老百姓的切身利益，進而推動了土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展。農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)在以穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，如何強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)民持續(xù)增收，樣式變得多樣化，當(dāng)前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)從最初的代耕、無償或者倒貼轉(zhuǎn)包發(fā)展為現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)、出租和互換等多種合作模式，其中以流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)?，F(xiàn)如今農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)途徑也變得多樣化，已經(jīng)從傳統(tǒng)的商戶和租戶自行協(xié)商轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的委托他人或者機構(gòu)進行土地經(jīng)營權(quán)的承包。土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)模也向著多元化發(fā)展，已經(jīng)不再是只有農(nóng)民在進行土地的承包經(jīng)營，還有很多農(nóng)業(yè)科技人員和一些資金管理都占有優(yōu)勢的現(xiàn)代化企業(yè)也參與到土地的承包經(jīng)營中。另外，近幾年還有一些城鎮(zhèn)居民、科研機構(gòu)、企事業(yè)單位也都在參與其中，一些承包的大戶為了能夠擴大生產(chǎn)基地，一般都和一些農(nóng)村土地大戶、合作社等大規(guī)模集中連片的承包農(nóng)村土地，發(fā)展綠色、高效的生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；陌l(fā)展趨勢。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營市場需要規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，土地的承包雙方要以市場經(jīng)濟為指導(dǎo)，在土地的承包經(jīng)營中符合農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)和所經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，在雙方都自愿的情況下，協(xié)定土地承包經(jīng)營價格，簽訂合同，充分體現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價值。我國農(nóng)村最近幾年的土地承包經(jīng)營權(quán)價格已經(jīng)受到國家的惠農(nóng)政策、農(nóng)民收入的逐年增長等因素影響，每年的價值都在上漲。不斷地改進和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)政策、服務(wù)內(nèi)容和措施。近幾年，縣、鄉(xiāng)、村，逐漸建立起農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)站及農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營提供多種多樣的服務(wù)形式，創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境。根據(jù)實際調(diào)查我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕大部分都建立了相關(guān)的專門土地承包經(jīng)營權(quán)的服務(wù)組織，向農(nóng)民提供相應(yīng)的土地承包經(jīng)營相關(guān)信息、法律咨詢、價格評估、合同簽訂、利益關(guān)系等。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及政策發(fā)展不一致，農(nóng)村土地承包經(jīng)營在我國每個地區(qū)存在一定的差異，具有較強的地區(qū)性特征。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理的難點

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益低，流轉(zhuǎn)糾紛多，農(nóng)民利益無保障

農(nóng)村土地之間的承包經(jīng)營大多數(shù)都是農(nóng)民之間的小范圍短期性承包，有的基本都是親戚之間的無償承包，有的也只是象征性的收取少量的費用。由于一些土地承包經(jīng)營的不規(guī)范，很容易在承包經(jīng)營期間出現(xiàn)問題，造成土地承包經(jīng)營的利益糾紛。有的偏遠地區(qū)土地承包經(jīng)營補償費用很低，損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

2.2 農(nóng)民承包地市場難以運作

我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營并沒有完全的商業(yè)化，所以在進行土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方面操作起來困難較大。目前各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都陸續(xù)的建立土地承包經(jīng)營權(quán)專業(yè)服務(wù)中心，然而很多服務(wù)地點往往只是掛著牌子，并沒有專業(yè)的人員，無法充分發(fā)揮其充當(dāng)土地承包經(jīng)營服務(wù)的媒介、沒有有效地履行服務(wù)的職能。要爭取建立土地承包信息明確、功能齊全、服務(wù)完善、管理規(guī)范的土地承包經(jīng)營市場，有效地對土地承包經(jīng)營的供求機制、價格機制、競爭機制和運作機制進行監(jiān)督管理。

2.3 農(nóng)地使用權(quán)收益難以分配

農(nóng)村土地承包經(jīng)營的收益一般涉及的人員較多，相關(guān)土地的所有者、使用者、經(jīng)營者等，因為土地權(quán)屬問題不明確，主體不明確造成沒有相關(guān)的分配體系，造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營收益的分配不合理現(xiàn)象。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理過程中存在的問題

3.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序混亂，存在無序性和隨意性

目前的農(nóng)村還存在土地承包經(jīng)營權(quán)的私自轉(zhuǎn)讓和承包的行為，有的只是口頭之間的協(xié)議，沒有簽訂具有法律效益的土地承包經(jīng)營合同和契約。有的是好友或親屬之間的無償轉(zhuǎn)讓，或者雖然簽訂了土地承包經(jīng)營合同，內(nèi)容也不規(guī)范，比較簡單隨意，不能有效地明確承包雙方的責(zé)任，尤其是承包土地上的相關(guān)附著物的處置、賠償?shù)葲]有明確的規(guī)范內(nèi)容和條款。監(jiān)督管理不規(guī)范，程序流程沒有完善的制度，存在一定的隨意性和無序性。

3.2 農(nóng)村土地監(jiān)督管理不完善，缺乏明確統(tǒng)一規(guī)定

我國的法律法規(guī)允許農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和互換，但是對相關(guān)的土地承包經(jīng)營主體、范圍、程序、價格、監(jiān)督和管理相關(guān)制度不夠詳細(xì)，操作性不強，造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理出現(xiàn)很多不良現(xiàn)象。缺少專業(yè)的管理組織和機構(gòu)，沒有相關(guān)的登記和備份，沒有法律效力，土地測量評級、土地估價、土地信用、土地交易和土地合同等管理體系不夠健全，沒有明確的規(guī)定，很容易發(fā)生糾紛。

3.3 農(nóng)村土地承包的市場中介組織匱乏，交易成本高，監(jiān)督管理難度大

在農(nóng)村沒有專門的對土地承包經(jīng)營的機構(gòu)，沒有有效地進行土地信息的收集和發(fā)布，造成土地承包經(jīng)營消息傳播的范圍有限，沒有形成供需雙方的有效對接。沒有專業(yè)的土地承包定價和評估機構(gòu)，土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理工作流程不完善，機制不健全。沒有相應(yīng)的土地承包經(jīng)營資金支持金融機構(gòu)和相關(guān)土地承包經(jīng)營監(jiān)管等工作的咨詢服務(wù)機構(gòu)。土地承包經(jīng)營效率大大的降低，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的承包規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量。

3.4 農(nóng)村土地監(jiān)督管理機制不健全，基層政府定位不當(dāng)

有的偏遠的地區(qū)沒有設(shè)立專門的土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理部門，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)比較隨意，沒有專門的人員進行監(jiān)督管理，一旦發(fā)生土地承包經(jīng)營相關(guān)的經(jīng)濟糾紛，也沒有專門人員處理，存在嚴(yán)重的隱患和弊端，成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營的不穩(wěn)定因素。有的地方政府在不尊重農(nóng)民意愿的情況下，將農(nóng)民的土地進行承包經(jīng)營權(quán)的低價轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的利益。我國目前的農(nóng)村保障項目和農(nóng)村的實際需求之間存在很大的差異，這就產(chǎn)生了土地服從保障功能，還沒有有效的形成一種承包經(jīng)營監(jiān)督管理環(huán)境，在這樣的制約下造成農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理工作不能有效的展開，在真正的能夠保障農(nóng)村利益之前，土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理工作不會有所改善。

3.5 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理體系不完善

目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理體系并不很完善。經(jīng)過最近幾年的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在土地的占有、使用、收益等方面都取得了一定的成績，但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理工作卻沒有得到開展，相關(guān)的管理體系不夠完整，農(nóng)民沒有從中獲得真正的利益，沒有積極的態(tài)度，農(nóng)村土地還隨著人口的變遷，有的時候3～5年就會進行調(diào)整，沒有形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營的穩(wěn)定性，給農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理工作帶來了巨大的困難。

4 建立監(jiān)督管理體系，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營整改措施

4.1 加強統(tǒng)籌部署，整改工作深入推進

針對貴州地區(qū)存在問題列出問題清單，然后針對這些問題組織開展“拉網(wǎng)式”的排查，建立問題整改臺帳，并且通過召開村民會議，發(fā)布問題排查告示等多種形式，發(fā)動農(nóng)民群眾提供問題線索，對排查出的問題逐項、逐戶、逐宗進行糾錯，消除了大量的遺留問題，農(nóng)民群眾的滿意度進一步提升。列出整改的時間表、路線圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組力量，扎實推進整改。

4.2 建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記程序

縣級地區(qū)建立專門的農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理機關(guān)，規(guī)范相關(guān)土地承包經(jīng)營程序和內(nèi)容，保障其運行的安全有序。建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理體系，能夠有效地從法律方面給予農(nóng)村土地承包經(jīng)營一定程度的幫助。如果農(nóng)村承包土地的資金不夠，還可以提供相關(guān)的抵押方式，為農(nóng)民提供貸款等方式，這樣才能充分的盤活農(nóng)村的閑置土地，使有價值的土地得到利用，走向市場，更好地維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.3 充實技術(shù)力量，確保確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量提高

各地要督促各技術(shù)服務(wù)單位充實技術(shù)力量和工作人員，按照工作程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求抓好各項工作，確保每項工作程序不能少，每項工作質(zhì)量有保證。對專業(yè)技術(shù)服務(wù)單位因工作不到位，質(zhì)量差、進度慢，或因人力不足，不能如期履行合同的，逐級開展約談和通報，并責(zé)令限期整改。

4.4 建立健全農(nóng)村征地制度

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理中一定要有相關(guān)的補償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民受益的最大化，尤其是國家給予的征地補償費用，安置費一定要發(fā)放到農(nóng)民的手中，?？顚Ｓ茫乐钩霈F(xiàn)挪用的現(xiàn)象。失地農(nóng)民的再就業(yè)問題也要得到重視，對于土地被征用的農(nóng)民優(yōu)先安排就業(yè)和再就業(yè)的相關(guān)培訓(xùn)工作，通過對農(nóng)民采用多層次、多樣式的培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民再就業(yè)的能力。政府出臺相關(guān)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌置換安置政策，一部分農(nóng)民閑置的住宅可以由當(dāng)?shù)卣M行收購，用于邊緣山區(qū)貧困人口的置換安置。

4.5 建立健全的土地監(jiān)督管理機構(gòu)

土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理機構(gòu)的建立，有效地保障了農(nóng)民自身的利益，規(guī)范了農(nóng)民土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理，防止由于沒有監(jiān)管機構(gòu)發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛的情況，合理地保護了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

5 結(jié)語

在進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理時，要確保質(zhì)量和工作進度并重的原則，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌人員力量，及時掌握新情況，認(rèn)真梳理帶有普遍性、傾向性的問題，提出解決的辦法，抓緊抓實問題，整改落實工作，切實提升農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督管理的整改工作，以更加扎實的工作作風(fēng)、更加有效的舉措，確保社會的穩(wěn)定和農(nóng)民的利益。