人民政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及申請司法確認的思考

文 羅光黔

生態(tài)環(huán)境的損害賠償中，通過與責任人進行磋商的方式，提出生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，但磋商機制面臨諸多問題，結(jié)合清鎮(zhèn)市人民法院的實踐，為該制度提供借鑒。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，隨后，中央深改組第二十七次會議審議通過了《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，授權(quán)貴州、重慶、云南等7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，由省級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，對造成生態(tài)系統(tǒng)功能退化的污染環(huán)境、破壞生態(tài)責任人，按照民事途徑追究其生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任。在7個省市試點的基礎(chǔ)上，2017年12月，兩辦再次下發(fā)文件，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

從實務(wù)上來看，無論是由省級政府還是市地級政府，直接實施生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償，客觀上面臨人員、技術(shù)等諸多困難。前后兩次的試點方案均規(guī)定省、市地級人民政府可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。由接受指定的相關(guān)職能部門代表國家通過與責任人進行磋商的方式，提出生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，磋商結(jié)果可向人民法院申請司法確認，賦予執(zhí)行力；磋商不成功可向人民法院提起損害賠償訴訟，今年的試點方案還把磋商作為訴訟前置程序。但如何進行磋商？需要注意哪些問題？本文結(jié)合清鎮(zhèn)市人民法院受理的省級人民政府提起的首例生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認案件，提出一些思考，希望能夠為下一步的制度構(gòu)建和實踐探索提供參考。

省、市地級政府指定相關(guān)部門或機構(gòu)的法律性質(zhì)及方式

省、市地級人民政府指定相關(guān)部門或機構(gòu)是授權(quán)還是委托？按試點方案，國務(wù)院是授權(quán)省、市地級人民政府作為權(quán)利人，向生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人主張權(quán)利。參照其他類似法律規(guī)定，被授權(quán)的機關(guān)應(yīng)當以自己的名義實施相應(yīng)的行為，而不能再授權(quán)，即省、市地級人民政府不能再授權(quán)。試點方案確定被指定的部門或者機構(gòu)負責生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)摹熬唧w工作”，省、市地級政府的這種指定是一種內(nèi)部的行政行為，雖然生態(tài)損害賠償磋商或者提起訴訟系民事性質(zhì)，但結(jié)合類似法律規(guī)定和方案用語來看，這里的指定界定為委托性質(zhì)更為妥當。

生態(tài)環(huán)境的損害賠償涉及生態(tài)環(huán)境、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等領(lǐng)域，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件時，一般都是由相關(guān)職能部門介入進行處理，但按規(guī)定，相關(guān)職能部門并不能自主提起損害賠償，而必須向省政府申請或由省政府指定。顯然，如果相關(guān)職能部門就個案向省政府申請啟動賠償程序，必然會帶來行政管理成本的增加和效率的降低，甚至可能會出現(xiàn)懶政、怠政情況，這對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的開展將產(chǎn)生不利影響。所以我們認為，最優(yōu)的方式是采取概括性指定的方式，由省政府把代表國家提起生態(tài)環(huán)境損害賠償直接明確為相關(guān)行政機關(guān)的職責，無需個案指定。即以規(guī)范性文件的方式明確作為政府相關(guān)職能部門的工作職責，且規(guī)定相關(guān)行政機關(guān)在具備損害賠償條件的情況下不按規(guī)定啟動賠償程序，應(yīng)當進行問責。明確職責并接受公眾的監(jiān)督。將來該項制度成熟時，最好采用政府規(guī)章來指定，上升到廣義的法律角度。

如前所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償往往涉及多個部門，在具體介入進行調(diào)查、磋商時，是各個部門分別進行調(diào)查、磋商還是由一個部門就所有的生態(tài)環(huán)境損害進行調(diào)查磋商？顯然，從效率角度而言，應(yīng)當由一個部門代表政府對所有損害提起賠償請求。所以，我們建議，省、市地級政府在概括性委托時，應(yīng)明確“首查負責制”，即明確由最先介入查處的部門對造成生態(tài)環(huán)境全部的損害提起賠償磋商、訴訟（具體由哪個部門牽頭負責應(yīng)從最優(yōu)化的角度考慮。實踐中，生態(tài)環(huán)境部門相對于其他部門而言具有一定的技術(shù)優(yōu)勢，故我們建議，若是其他部門先介入調(diào)查處理，可在開展工作后適當階段商請生態(tài)環(huán)境部門牽頭負責處理）。

例如一個生態(tài)破壞事件同時造成農(nóng)村土地資源、森林資源破壞及環(huán)境污染，就可能涉及自然資源管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門、生態(tài)環(huán)境部門，省、市地級政府可委托其中最優(yōu)化的一個部門代表政府提起磋商或訴訟，而無論哪一個部門介入提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟，都應(yīng)當就侵權(quán)人造成的全部損害提出賠償請求，不能僅就涉及本部門管理部分提出請求。從法院角度而言，如果在審查時發(fā)現(xiàn)職能部門提出的賠償請求未涵蓋所有生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)當向該職能部門釋明，建議其就全部損害提出請求。

被指定單位的法律地位

第一次試點方案規(guī)定省、市地級政府作為國家所有權(quán)身份提起損害賠償，是實施行為的主體，受指定的部門或者機構(gòu)是代表政府負責組織開展鑒定評估、確定修復(fù)方案、與賠償義務(wù)人進行磋商等具體性事務(wù)工作。所以，我們認為權(quán)利人是省政府，無論是磋商或訴訟均應(yīng)以省政府名義實施，具體辦理相關(guān)事務(wù)的職能部門只是相當于委托代理人的身份，相關(guān)文書上還是需要蓋省政府印章。顯然，這在操作層面上會帶來諸多不便。

或許是考慮操作便利的問題，2017年底發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，規(guī)定省級、市地級政府及其指定的部門或機構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。所以，在磋商或訴訟中，被指定的部門就可以以自己的名義從事相關(guān)活動，取得獨立訴訟地位。貴州高院近期即將出臺的《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)程》中，規(guī)定了相關(guān)行政職能部門如果持有省、市地級政府委托，則直接列為申請人（或原告），不必把省、市地級政府列為當事人。

指定機構(gòu)作為代表人

根據(jù)試點方案，省、市地級人民政府除了可以指定相關(guān)職能部門作為代表人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償外，還可以指定“機構(gòu)”作為代表人。按照釋義，機構(gòu)是指“機關(guān)、團體或其他工作單位”，也指“機關(guān)、團體的內(nèi)部組織”，顯然，“機構(gòu)”所包含的范圍非常廣泛，指定所有“機構(gòu)”作為代表人既沒有必要，也不具可行性。我們認為，可以參照《民事訴訟》第五十五條、《環(huán)境保護法》第五十八條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等的規(guī)定，設(shè)置相應(yīng)的條件，選擇那些以維護社會公共利益，從事環(huán)境保護公益活動為宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍、具有良好信譽的社會團體、其他工作單位來代表政府進行生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，且應(yīng)當采取個案指定，而不能概括性委托。

由第三方組織磋商

磋商的實質(zhì)實際上是雙方就生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)方式、賠償金額等進行協(xié)商，這種協(xié)商具有一定的彈性，為了保障其公正、客觀，不損害國家和社會公共利益，應(yīng)當接受相應(yīng)的監(jiān)督。在前期試點案例中，我們建議由第三方介入組織磋商，參與監(jiān)督，保證協(xié)議的公正、公平、公開，省政府及省環(huán)保廳采納了我們的建議。按照相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，調(diào)解協(xié)議一般由人民調(diào)解委員會組織達成，但對于環(huán)境污染這類專業(yè)性極強的案件，基層人民調(diào)解委員會恐難以適應(yīng)需要。所以，我們建議由省律協(xié)作為第三方組織雙方進行磋商（貴州省律協(xié)設(shè)立有生態(tài)文明律師服務(wù)團），由專業(yè)律師提供法律服務(wù)、履行監(jiān)督義務(wù)。貴州高院為了配合試點工作，還推動相關(guān)單位，成立了一個由環(huán)保專業(yè)人員、環(huán)境法律師、環(huán)保組織志愿者等組成的生態(tài)環(huán)境損害糾紛調(diào)處機構(gòu)。

我們認為，這樣的專業(yè)調(diào)解機構(gòu)作為第三方來組織磋商工作是比較適合的。當然，第三方介入往往意味著費用的增加。所以我們建議，在將來該項試點工作納入法制的軌道后，依靠人大、政協(xié)、監(jiān)委的監(jiān)督，也可以考慮不要第三方組織磋商。

行政機關(guān)經(jīng)過磋商達成協(xié)議的，我們建議按照政府信息公開的相關(guān)規(guī)定公開協(xié)議內(nèi)容接受公眾監(jiān)督，并征求反饋意見。

生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政處罰

造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者不僅應(yīng)當承擔生態(tài)損害賠償義務(wù)，同時往往面臨行政處罰、刑事責任追究等行政法、刑事法上的責任。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我們建議，已對受損生態(tài)進行修復(fù)，使受損生態(tài)得到部分恢復(fù)的，可考慮從輕或者減輕處罰；使受損生態(tài)得以完全恢復(fù)的，可考慮減輕或免除行政處罰。在刑事責任追訴中，應(yīng)當予以從寬處理。這樣，有利于調(diào)動責任人磋商的積極性，落實賠償資金，盡最大可能修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

磋商與司法程序的銜接

按照試點方案，造成生態(tài)損害的，賠償權(quán)利人可以首先與賠償義務(wù)人進行磋商，即磋商是前置程序。但我們認為，賠償義務(wù)人沒有磋商的意愿或者明顯沒有磋商價值的，例如對于一些個人污染環(huán)境、破壞生態(tài)構(gòu)成犯罪的，因其可能已被羈押，行政機關(guān)與之磋商不方便，且其履行能力有限，磋商沒有實際意義，也可直接提起賠償訴訟。

對于磋商協(xié)議，我們認為，參照人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件規(guī)定，法院不限于形式審查，而應(yīng)當可以進行一定的實質(zhì)性審查。進行實質(zhì)性審查，可采取兩種方式：一是法院組織專家討論提出意見，二是進行公示。當然，如果在磋商階段行政機關(guān)已經(jīng)將磋商結(jié)果信息公開且沒有人提出異議，申請司法確認時也可以不再公示。如果在法院公示期間公眾提出意見、建議的，應(yīng)當將意見反饋給申請確認雙方，請雙方認真研究并修改磋商協(xié)議，在此基礎(chǔ)上再出具正式確認裁定。

磋商涉及的其他幾個問題

一是行政職能部門與賠償義務(wù)人之間的磋商協(xié)議是行政協(xié)議還是民事協(xié)議？目前學(xué)界并無一致意見，有學(xué)者認為是一種行政協(xié)議，但結(jié)合《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，我們認為還是民事協(xié)議。

二是在行政職能部門介入調(diào)查、磋商階段，法院可依申請人申請發(fā)出禁令、進行財產(chǎn)保全或先予執(zhí)行，及時制止破壞生態(tài)或污染環(huán)境行為，且原則上不需要申請人提供財產(chǎn)擔保，但禁令、保全或執(zhí)行可能對賠償義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營造成嚴重影響或重大損失的，可以要求申請人提供相應(yīng)擔保。賠償義務(wù)人采取有效措施確保生態(tài)環(huán)境公共利益不再有緊迫性危險并提供擔保，申請解除禁令、財產(chǎn)保全或中止先予執(zhí)行措施的，法院可予準許。

三是參照最高法院環(huán)境公益訴訟司法解釋的規(guī)定，我們建議法院出具司法確認裁定書后，如果賠償義務(wù)人未履行支付、修復(fù)義務(wù)，則法院可將案件移送執(zhí)行，無需政府行政職能部門申請。

四是賠償資金的繳納、監(jiān)管及使用。賠償義務(wù)人按照磋商協(xié)議支付的賠償款放在什么地方？如同環(huán)境公益訴訟一樣，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作必須要解決的一個問題。最理想的方案當然是建立一個獨立的基金或財政專戶，由生態(tài)環(huán)境部門進行監(jiān)管，資金的安排、使用由生態(tài)環(huán)境部門提出方案，但應(yīng)成立一個資金管理委員會，法院派人參加管理委員會，目前，貴州方案正是按照這個思路在做。我們建議，資金管理委員會還可以請環(huán)保專家、環(huán)境法學(xué)專家、當?shù)厝舜蟠砘蛘f(xié)委員、財政及審計部門一道參與。

五是公眾參與。如何保證被破壞的生態(tài)環(huán)境能夠得到切實修復(fù)？除了行政職能部門的監(jiān)督外，公眾參與也非常重要。在貴州，我們在公益訴訟中引入了環(huán)保組織對污染企業(yè)整改情況進行監(jiān)督，創(chuàng)設(shè)了第三方監(jiān)督環(huán)境治理社會管理模式，在生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作中，我們認為也有必要引入第三方進行監(jiān)督，讓磋商協(xié)議真正能夠落實，讓生態(tài)環(huán)境真正得到修復(fù)。