國際化大都市推進特色小鎮(zhèn)的實踐探索

路建楠

摘要：特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的抓手，在促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進新型工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、增強薄弱地區(qū)發(fā)展后勁方面具有重要意義。分析上海推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，提出推進特色小鎮(zhèn)的定位思考、總體思路和實施戰(zhàn)略，并以破解土地瓶頸、強化規(guī)劃統(tǒng)籌、優(yōu)化頂層設(shè)計、創(chuàng)新開發(fā)機制、完善基礎(chǔ)設(shè)施作為下一步特色小鎮(zhèn)建設(shè)的五大突破口。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.008

一、國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)發(fā)展的成功經(jīng)驗

（一）浙江特色小鎮(zhèn)率先成勢的稟賦基礎(chǔ)

1.塊狀經(jīng)濟的草根性

塊狀經(jīng)濟是指一定的區(qū)域范圍內(nèi)形成的一種產(chǎn)業(yè)集中、專業(yè)化極強同時又具有明顯地方特色的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)群體的經(jīng)濟組織形式。塊狀經(jīng)濟與區(qū)域發(fā)展的結(jié)合是浙江特色小鎮(zhèn)在全國率先成勢的重要稟賦基礎(chǔ)。浙江是我國市場經(jīng)濟最為發(fā)達的省份之一，在過去的20多年時間里，數(shù)以萬計的中小企業(yè)在浙江形成了近500個工業(yè)產(chǎn)值在5億元以上的“產(chǎn)業(yè)集群”，塊狀經(jīng)濟的崛起是近年浙江經(jīng)濟中最為突出的一個亮點，無論是義烏的小商品、嘉善的木材、海寧的皮革、紹興的輕紡這些縣域性的塊狀經(jīng)濟，還是濮院的羊毛衫、大唐的襪子、織里的童裝這些鎮(zhèn)域性的塊狀經(jīng)濟，其發(fā)展所帶來的人口聚集，在浙江的城鎮(zhèn)化推進過程中發(fā)揮了重要作用。浙江各地注重發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，培育了各具特色、以民間資本為主、中小型企業(yè)居多的產(chǎn)業(yè)集群，以“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”生產(chǎn)方式，通過村、鄉(xiāng)范圍細(xì)分工、協(xié)作來進行產(chǎn)品的專業(yè)加工生產(chǎn)。

2.產(chǎn)業(yè)升級的迫切性

進入21世紀(jì)以來，浙江塊狀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、分化現(xiàn)象日益明顯。少數(shù)通過與周邊城市融合，成為城市經(jīng)濟中有機部分，或是通過中心鎮(zhèn)建設(shè)、小城市培育，初步構(gòu)筑起商貿(mào)科技等功能優(yōu)勢，但絕大部分陷入轉(zhuǎn)型升級困境，活力受損嚴(yán)重。一方面，因輕工產(chǎn)品仿制較易而知識產(chǎn)權(quán)保護意識較弱、難度較大，導(dǎo)致企業(yè)陷入主要靠不斷引進技術(shù)、設(shè)備來升級產(chǎn)品的不良循環(huán)，創(chuàng)新意愿越來越弱，同時，由于普遍缺乏良好商務(wù)、人居、教育環(huán)境，難以吸引優(yōu)秀人才，導(dǎo)致創(chuàng)新動力嚴(yán)重缺乏。另一方面，塊狀經(jīng)濟依賴的規(guī)模生產(chǎn)、專業(yè)市場銷售模式已難適應(yīng)定制化生產(chǎn)、個性化消費潮流，特別在國內(nèi)外市場基本飽和背景下，價值鏈低端的薄利多銷模式，隨用工、用地、環(huán)保、商務(wù)等成本增加而日益艱難。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，浙江傳統(tǒng)制造業(yè)率先在全國面臨產(chǎn)能過剩的巨大壓力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的迫切要求。

3.城鄉(xiāng)一體化的長期性

浙江長期以來堅持推進城鄉(xiāng)一體化，從嘉興經(jīng)驗到德清經(jīng)驗，再到今天的特色小鎮(zhèn)，是長期不懈、一以貫之的結(jié)果。1998年，浙江在全國率先提出并實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。2004年，率先制定實施全國第一個城鄉(xiāng)一體化綱要。2006年，在全國率先提出并實施新型城市化戰(zhàn)略，出臺《關(guān)于進一步加強城市工作，走新型城市化道路的意見》，強調(diào)新型城市化的核心要義是推動城市化的科學(xué)發(fā)展，基本內(nèi)涵是堅持統(tǒng)籌發(fā)展、集約發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進的城市化道路。2010年，率先提出開展小城市培育試點，擴大財權(quán)和土地使用權(quán)，推動事權(quán)下放和人事權(quán)改革，特色城鎮(zhèn)雛形初顯。2015年1月，浙江省《政府工作報告》中，“特色小鎮(zhèn)”作為關(guān)鍵詞被提出，其重要性被提升到了新一輪更大范圍的戰(zhàn)略布局：“加快規(guī)劃建設(shè)一批特色小鎮(zhèn)。按照企業(yè)主體、資源整合、項目組合、產(chǎn)業(yè)融合原則，在全省建設(shè)一批聚焦七大產(chǎn)業(yè)、兼顧絲綢黃酒等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)、具有獨特文化內(nèi)涵和旅游功能的特色小鎮(zhèn)，以新理念、新機制、新載體推進產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級?！?/p>

（二）國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗借鑒

通過對浙江省杭州基金小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)、臨安云安小鎮(zhèn)、嘉興巧克力小鎮(zhèn)等5個市8個特色小鎮(zhèn)以及對上海市松江區(qū)車墩鎮(zhèn)（國家級）、新橋鎮(zhèn)，浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)，奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)等5個區(qū)19個基礎(chǔ)較好的特色鎮(zhèn)村進行深入調(diào)研走訪，總結(jié)國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)的發(fā)展特色，可從如下幾方面為上海推進特色小鎮(zhèn)提供經(jīng)驗借鑒。

自組織：由下而上自發(fā)生成的空間和產(chǎn)業(yè)組織，如浙江橫店影視小鎮(zhèn)。共生性：與周邊自然環(huán)境、人文特色和諧共生，且能夠彌補區(qū)域發(fā)展缺陷，如浙江玉皇山南基金小鎮(zhèn)。集群性：同類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)高度集聚，通過高度分工與合作產(chǎn)生經(jīng)濟效率和創(chuàng)新活力，如浙江諸暨襪藝小鎮(zhèn)。開放性：主動切入全球生產(chǎn)鏈，且不斷向上游移動，如浙江柳市智能裝備小鎮(zhèn)。逆規(guī)模：超越傳統(tǒng)意義上的規(guī)模效應(yīng)，只要有特色即可，如英國海伊舊書小鎮(zhèn)。微循環(huán)：節(jié)能減排，重視污染治理，“三廢”實現(xiàn)微循環(huán)，如金山楓涇小鎮(zhèn)。自適應(yīng)：具備投資者、技術(shù)、人才等方面的自主性，獨立應(yīng)對市場變化，解決新技術(shù)顛覆性創(chuàng)新，如佛山北滘智造小鎮(zhèn)。協(xié)同性：與周邊其它小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能互補，形成協(xié)同創(chuàng)新的小鎮(zhèn)群，如法國旅游城市尼斯與周邊娛樂城摩納哥、電影城戛納、鮮花小鎮(zhèn)格拉斯、科技小鎮(zhèn)索菲亞等鎮(zhèn)形成協(xié)同城市群。市場化：市場化開發(fā)機制，引進龍頭型大企業(yè)參與開發(fā)運營，如浙江臨安云安小鎮(zhèn)①。

二、上海推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

（一）上海推進特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)實需求

上海推進特色小鎮(zhèn)絕不是簡單照搬照抄浙江經(jīng)驗，而是在實證分析的基礎(chǔ)上，探索符合本地稟賦基礎(chǔ)和發(fā)展需要的推進路徑。現(xiàn)階段，上海城市發(fā)展的特點可以用“兩后兩高”來概括。

1.“后工業(yè)化”

當(dāng)前上海第三產(chǎn)業(yè)比重達到70.9%，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占54.5%。美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾認(rèn)為，當(dāng)一座城市的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)超過工業(yè)和農(nóng)業(yè)，標(biāo)志著這座城市進入后工業(yè)社會。上海已經(jīng)進入這一階段，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合，新興產(chǎn)業(yè)大規(guī)模涌現(xiàn)，而特色小鎮(zhèn)正是金融、科研、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)的新載體。

2.“后城鎮(zhèn)化”endprint

當(dāng)前，上海已經(jīng)基本告別粗放的、以土地為核心的大規(guī)模新城開發(fā)，進入到環(huán)境空間形態(tài)改善優(yōu)化階段，尤其是要配合大都市非核心功能的疏解，打造郊區(qū)的宜居宜業(yè)小城，重構(gòu)郊區(qū)城鎮(zhèn)之間功能布局。上海市的總面積為6 340平方公里，而外環(huán)以內(nèi)僅有630平方公里，僅占全市面積的1/10，過去有太多的機會和資源集聚在外環(huán)以內(nèi)區(qū)域，未來，其余9/10在外郊區(qū)的大片空間將成為城市非核心功能疏解和城市功能更新的發(fā)力點和主戰(zhàn)場。在功能承載空間上，大都市核心區(qū)突出高端服務(wù)功能，發(fā)揮全球資源配置能力，大都市邊緣區(qū)承載科技創(chuàng)新和新興業(yè)態(tài)培育功能，新城等城市節(jié)點區(qū)域體現(xiàn)綜合服務(wù)功能，推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

3.“高創(chuàng)新”

上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心穩(wěn)步推進，特色小鎮(zhèn)將成為上?？萍紕?chuàng)新的重要承載區(qū)域。當(dāng)前，以五角場、張江、徐匯、桃浦等點串聯(lián)起來的中環(huán)“創(chuàng)新圈”已經(jīng)基本形成（見圖1），而外環(huán)大量低端鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)亟須轉(zhuǎn)型升級，相對于中環(huán)，外環(huán)成本更低、生態(tài)更好、文化更豐富，可以選擇馬東、車墩、周浦等一些有條件的區(qū)域，進行工業(yè)開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)級建成區(qū)一體開發(fā)，在體制機制上進行突破，形成若干以創(chuàng)新為主的特色小鎮(zhèn)。

4.“高收入”

2015年上海居民年人均可支配收入近5萬元，位居全國第一，同時上海常住人口與流動人口總額約達3 500萬人，相當(dāng)于一些發(fā)達國家的全國人口總額，人們追求的是異質(zhì)化的特色消費享受，缺少配套的農(nóng)家樂、破敗的鄉(xiāng)村已經(jīng)無法滿足高收入城市居民的文化旅游消費需求。特色小鎮(zhèn)可以為推動區(qū)域環(huán)境綜合整治和在土地減量化背景下發(fā)展新型都市農(nóng)業(yè)等形式的新型體驗經(jīng)濟、推動郊區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進一”、“退二進三”及農(nóng)業(yè)“接二連三”提供平臺載體。通過新規(guī)劃、新政策、新定位、新功能等方面為廣大郊區(qū)帶來新的生機，即以環(huán)境整合整治和土地減量化發(fā)展為起點，以產(chǎn)業(yè)文化和生態(tài)特色為引領(lǐng)，融合區(qū)域環(huán)境特色和發(fā)展基礎(chǔ)，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價值鏈重構(gòu)和政策鏈整合，試驗打造轉(zhuǎn)型發(fā)展的樣本小鎮(zhèn)。

（二）上海特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

從上海特色小鎮(zhèn)當(dāng)前的推進現(xiàn)狀來看，一是初步形成了市區(qū)鎮(zhèn)三級工作推進機制；二是國家級特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作及各區(qū)特色小鎮(zhèn)培育工作啟動并穩(wěn)步推進；三是各鎮(zhèn)探索中形成了一批可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新亮點及典型案例。與此同時，一年多的探索中發(fā)現(xiàn)，上海特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中遇到一些瓶頸問題，如規(guī)劃土地瓶頸制約；市場化開發(fā)及國資合作機制探索不足；現(xiàn)有資源特色挖掘不夠，功能定位重復(fù)性大；交通與公共建設(shè)施配套缺失等。

三、上海推進特色小鎮(zhèn)的定位思考

（一）總體定位

協(xié)調(diào)發(fā)展、促進新型工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、增強薄弱地區(qū)發(fā)展后勁方面具有重要意義。從上海市情況來看，鎮(zhèn)是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化的重要載體。上海推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的角度出發(fā)，充分體現(xiàn)國際化大都市的特點，主動適應(yīng)區(qū)域環(huán)境綜合整治、土地減量化背景下郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新要求，發(fā)掘并支持有基礎(chǔ)、有條件的特色鎮(zhèn)探索符合本地實際的發(fā)展路徑。

（二）目標(biāo)定位

總體上，上海推進特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)定位可以用“4+1”來概括。這里的“4”是指，布局一批特色產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)疏解的功能節(jié)點，解決新城建設(shè)中大量新市鎮(zhèn)僅承擔(dān)公共服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)功能相對不足的問題，改善區(qū)域公共資源向新市鎮(zhèn)集聚而周邊區(qū)域內(nèi)一般鎮(zhèn)日漸“沒落”現(xiàn)狀，帶動周邊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟社會新發(fā)展；挖掘一批承接大都市功能溢出的存量空間，解決大都市中心區(qū)土地資源稀缺，優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)移“無的放矢”的問題，為郊區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展注入新的活力；搭建一批新型都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提升的載體平臺，解決上海郊區(qū)綜合服務(wù)功能相對落后問題，推動郊區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；形成一批探索市場化投融資機制的試驗樣本，解決郊區(qū)開發(fā)過程中政府投資壓力大、融資結(jié)構(gòu)不盡合理的問題。這里的“1”是指，聚焦特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，培育打造一批各類產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、風(fēng)貌特征鮮明且多元發(fā)展的特色小鎮(zhèn)。包括但不限于：若干以鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)為腹地，以推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，承接科創(chuàng)中心建設(shè)功能為目標(biāo)的科技創(chuàng)新小鎮(zhèn)；若干以鄉(xiāng)村風(fēng)貌旅游資源為特色，以改善鎮(zhèn)村人居環(huán)境、推進農(nóng)村經(jīng)濟落后地區(qū)建設(shè)為目標(biāo)的農(nóng)旅休閑小鎮(zhèn)；若干以區(qū)域文化底蘊肌理為基礎(chǔ)，以發(fā)展文創(chuàng)、影視及體驗經(jīng)濟為代表的歷史文化小鎮(zhèn)；若干以服務(wù)自貿(mào)區(qū)、“一帶一路”戰(zhàn)略和大都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展為方向，以科技金融、絲路金融、大數(shù)據(jù)征信等為內(nèi)涵的金融服務(wù)小鎮(zhèn)等。

四、上海推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體思路

上海推進特色小鎮(zhèn)絕非簡單照搬照抄浙江經(jīng)驗，而是在實證分析的基礎(chǔ)上，探索符合本地稟賦基礎(chǔ)和發(fā)展需要的推進路徑。浙江與上海最大的差異是沒有國際大都市優(yōu)勢，走的是縣域經(jīng)濟和塊狀經(jīng)濟下給土地指標(biāo)、資金投入、考核評價的路子，上海建設(shè)特色小鎮(zhèn)要從整體城市格局方面考慮，充分依靠大都市母體，不走靠新增投入、人口規(guī)模增加的粗放型路徑。

（一）基本思路

一鎮(zhèn)一策。分類施策，根據(jù)每個特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特征及發(fā)展基礎(chǔ)在融資便利、市場準(zhǔn)入、高效審批、人才支持、用地保障、公建交通等方面實行分類施策，點上突破，突出政策針對性、實效性、精準(zhǔn)性、靈活性。

把握節(jié)奏。總體評估現(xiàn)有城鎮(zhèn)發(fā)展的資源和水平，不搞“拉郎配”，不盲目追求數(shù)量，采取有快、有慢、有輕、有重的開發(fā)策略，有序創(chuàng)建開發(fā)，避免一哄而上。

重點突破。轉(zhuǎn)變過去“平均用力”方式，強調(diào)優(yōu)質(zhì)資源的高度集聚，以“蒸小籠”方式，集中力量高標(biāo)準(zhǔn)打造首批國家級特色小鎮(zhèn)（朱家角、楓涇、車墩），以此為帶動和示范，推動其他特色鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。

因地制宜。處理好古鎮(zhèn)保護與發(fā)展的關(guān)系，突出生態(tài)環(huán)境特色，從現(xiàn)代化、人性化的角度著手進行功能布局、能源利用和建筑設(shè)計，改善居民生活環(huán)境，提高生活品位，讓人民在特色城鎮(zhèn)建設(shè)中有獲得感。

體制機制創(chuàng)新。釋放特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力關(guān)鍵要靠體制機制創(chuàng)新，加強土地要素保障，盤活存量土地，完善交通和公建設(shè)施配套，重視人才引進扶持，推動體制機制創(chuàng)新。endprint

（二）實施戰(zhàn)略

市場驅(qū)動戰(zhàn)略?？渴袌隽α客苿樱厣℃?zhèn)不是政府規(guī)劃出來的，政府不應(yīng)以政策資源誘導(dǎo)。小鎮(zhèn)應(yīng)該發(fā)揮企業(yè)家精神，向市場找資源，捕捉全市大戰(zhàn)略大機會。

功能匹配戰(zhàn)略?？可虾H大都市優(yōu)質(zhì)資源的功能疏解和功能輻射，在自貿(mào)區(qū)政策、科技創(chuàng)新、公建配套等方面承接中心城區(qū)資源溢出。

存量轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略?？看媪哭D(zhuǎn)型，挖掘現(xiàn)有資源做好存量轉(zhuǎn)型提升，立足存量做增量，不搞大興土木、大拆大建。

專業(yè)運營戰(zhàn)略?？繉I(yè)主體，充分發(fā)掘并吸引專業(yè)化市場主體成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐力量，復(fù)制推廣南翔科技50創(chuàng)業(yè)銀行及漕河涇融資規(guī)模服務(wù)成功經(jīng)驗。

五、上海特色小鎮(zhèn)建設(shè)的五大突破口

一是破解土地瓶頸。在用地天花板及減量化背景下創(chuàng)新存量土地資源開發(fā)運用方式，包括明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)機制，探索存量土地成片開發(fā)，落實鄉(xiāng)村旅游“點狀”建設(shè)用地供地，建立低效用地再開發(fā)激勵機制，用地指標(biāo)跨年平衡，試點放寬外環(huán)建筑物限高等。

二是強化規(guī)劃統(tǒng)籌。特色小鎮(zhèn)建設(shè)要建立在科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，充分考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)集聚水平、城市拓展走向、市域城鄉(xiāng)體系、重大交通設(shè)施布局，合理規(guī)劃特色小鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模、用地規(guī)模。

三是優(yōu)化頂層設(shè)計。明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)體制，包括明確市、區(qū)、鎮(zhèn)三級建設(shè)運行體制，區(qū)里搭平臺，鎮(zhèn)為實施主體，市里做規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策配套等工作；科學(xué)處理特色小鎮(zhèn)與新城建設(shè)的關(guān)系。

四是創(chuàng)新開發(fā)機制。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、運營要處理好政府和市場的關(guān)系，包括以PPP等模式引入社會資本共同進行市場化開發(fā)，由專業(yè)化市場主體做好融資、招商等產(chǎn)業(yè)服務(wù)，以及探索國資合作機制，釋放存量資源服務(wù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)等。

五是完善基礎(chǔ)設(shè)施。多渠道完善交通及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套，包括完善軌道交通等中運量公共交通體系，鼓勵有條件的郊區(qū)承接大都市核心區(qū)醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源溢出，落實科創(chuàng)中心22條和人才30條中相關(guān)政策，配建人才公寓、公租房。

六、大都市周邊鎮(zhèn)推進特色小鎮(zhèn)實踐案例——以松江區(qū)新橋鎮(zhèn)為例

新橋鎮(zhèn)位于上海市西南郊、松江區(qū)東北部，北鄰九亭、南接車墩、西臨松江工業(yè)區(qū)、東部與閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)接壤，距離市中心人民廣場約30公里。鎮(zhèn)內(nèi)主干道有滬昆高速、沈海高速、嘉金高速，城鎮(zhèn)化水平較高，集體經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好。十年來，新橋鎮(zhèn)著力打造上海市“區(qū)區(qū)合作、品牌聯(lián)動”的示范樣板，在機制創(chuàng)新、科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、服務(wù)集成等方面開展了積極探索，并取得顯著成效。從新橋鎮(zhèn)、特別是新橋漕河涇工業(yè)園的前期發(fā)展來看，新橋鎮(zhèn)建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展基礎(chǔ)較為扎實，發(fā)展機制也較為有利，今后的發(fā)展?jié)摿蛣蓊^也較好，具備建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”的基本條件。對新橋鎮(zhèn)推進“特色小鎮(zhèn)”發(fā)展，建議著力突出其作為大都市周邊鎮(zhèn)利用大都市資源的區(qū)位特色、融入全球影響力科創(chuàng)中心建設(shè)的產(chǎn)業(yè)特色以及在農(nóng)村原生態(tài)背景中發(fā)展現(xiàn)代新業(yè)態(tài)的風(fēng)貌特色，打造“互聯(lián)網(wǎng)+科技智慧城”。

（一）特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進中亟須解決的問題

1.土地存量盤活效率低

園區(qū)在盤活存量低效用地過程中，面臨著一些根本性問題。一是點狀盤活缺乏整體性。按照現(xiàn)行存量用地的點狀盤活方式，收購一塊，更新一塊，不利于對盤活區(qū)域進行整體規(guī)劃及二次改造，影響城市更新效率和城市功能水平提升。二是收儲成本倒掛。按照政府征地、收儲、出讓的傳統(tǒng)方式，新橋平均每畝土地的拆遷綜合成本是新增工業(yè)用地出讓價格的2倍，目前園區(qū)尚可通過新橋國家級工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級試點政策獲得部分專項資金扶持，但單純依賴資金扶持的方式并不能從根本上解決問題。

2.規(guī)劃指標(biāo)瓶頸影響項目推進

建筑限高、用地指標(biāo)緊張等問題影響了項目推進。一是園區(qū)南部綜合體拉斐爾云廊項目限高問題。本市對建筑物高度的限制為外環(huán)外C65區(qū)域限高50米，M1/M2區(qū)域限高30米，該項目在一期規(guī)劃中建筑物高度可達100米，考慮到實際需求，該項目一期建筑高度為80米，目前在建，但項目二期在規(guī)劃審批中不再享受特批待遇，建筑物高度不能突破30～50米，按照這樣的規(guī)定，“云廊”將呈“臺階”狀，影響整體展示度。二是198工業(yè)用地減量化任務(wù)推進速度滯后，拉斐爾云廊二期項目面臨用地指標(biāo)不足問題，影響項目建設(shè)進度。

3.公建設(shè)施配套不足

園區(qū)作為松江G60科創(chuàng)走廊的起始區(qū)域，定位“研發(fā)與總部基地”，培育發(fā)展3D打印、機器人、精準(zhǔn)醫(yī)療、VR/AR產(chǎn)業(yè)，對高端創(chuàng)新人才的需求較大。但從園區(qū)目前的公建設(shè)施配套情況來看，一是醫(yī)院、學(xué)校等資源配備不足，臨近區(qū)域新橋、九亭兩鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級公建設(shè)施配套能級較低，不能滿足引進人才的就醫(yī)、子女入學(xué)等各類生活需求。二是公租房、人才公寓配套不足，目前園區(qū)逾2 000套公租房已竣工并陸續(xù)入住，但仍不足以解決未來大量科技創(chuàng)新人才進駐園區(qū)所帶來的職居分離問題。

4.公共交通配套不足

目前，園區(qū)北部區(qū)域已經(jīng)全部建成并投入使用，南部大型綜合體項目拉斐爾云廊將于2020年建成啟用。初步估算，屆時園區(qū)將集聚約6萬通勤人口、2萬居住人口及一定數(shù)量的商業(yè)人流。從園區(qū)目前的配套交通情況來看，新橋鎮(zhèn)雖然臨近中心城區(qū)，但缺乏與中心城區(qū)快速貫通的大中運量公共交通聯(lián)系，距離地鐵1號線莘莊站和9號線九亭站均有5公里遠(yuǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施配套難以滿足未來產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入人口和通勤人口的交通出行需求，園區(qū)內(nèi)近3萬員工的交通出行問題較大。

（二）相關(guān)建議

1.試點存量土地成片開發(fā)

在土地存量盤活與二次更新中試點引入優(yōu)質(zhì)市場開發(fā)主體進行成片區(qū)域整體開發(fā)。如，在園區(qū)周邊半徑5公里以內(nèi)，選取若干連片區(qū)域，探索整體收儲、整體出讓、整體規(guī)劃、整體轉(zhuǎn)型，提升城市更新水平和空間利用效率，整體開發(fā)后的土地可作為園區(qū)研發(fā)與總部基地的功能承載區(qū)，也可用于滿足與研發(fā)企業(yè)相配套的生產(chǎn)、倉儲、銷售以及人才居住等需求。創(chuàng)新土地收儲及開發(fā)機制，鑒于目前零散分布用地的產(chǎn)權(quán)多數(shù)在私人手中，土地收儲難度大，可探索將零散用地就地開發(fā)納入成片開發(fā)中，研究土地權(quán)屬所有人與區(qū)域開發(fā)主體合作共贏機制，土地權(quán)屬所有人以持有物業(yè)或股權(quán)等方式共同參與區(qū)域開發(fā)。

2.適度提高特色小鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃審批彈性

特色小鎮(zhèn)實行“一鎮(zhèn)一策、分類施策”，建議適度提高新橋特色小鎮(zhèn)區(qū)域相關(guān)規(guī)劃審批彈性。一是試點放寬拉斐爾云廊二期建筑物限高，據(jù)了解，該項目不在虹橋機場限高范圍內(nèi)，僅涉及外環(huán)外C65用地限高50米的規(guī)定，且項目一期已經(jīng)特批限高100米，考慮到項目整體美觀度和展示度，建議建筑高度相關(guān)審批參照一期執(zhí)行。二是試點用地指標(biāo)區(qū)級統(tǒng)籌，在松江區(qū)級層面探索將新浜等農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的剩余建設(shè)用地指標(biāo)平移給新橋等城市化程度高且建設(shè)用地緊張的鎮(zhèn)。三是申請建設(shè)用地指標(biāo)跨年周轉(zhuǎn)，針對198工業(yè)用地減量化任務(wù)實施進展滯后于拉斐爾云廊建設(shè)開發(fā)進度的實際問題，建立市區(qū)兩級土地指標(biāo)使用償還機制，允許用地指標(biāo)跨年平衡，提前釋放項目建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，保障項目按期建設(shè)。

3.多渠道完善公建設(shè)施與公共交通配套

隨著園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚，人口導(dǎo)入和社會配套壓力也將逐漸增大，為此，需要及早謀劃完善各類公建設(shè)施和公共交通資源配置。一是增強本區(qū)域公建設(shè)施配套能力，在引入中福會幼兒園、配建首批公租房的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強與中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)學(xué)、教育資源合作，滿足引進人才的就醫(yī)及子女入學(xué)等生活需求，配套建設(shè)公共租賃房、人才公寓，構(gòu)建產(chǎn)城融合、職居平衡的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。二是整合周邊地區(qū)社會配套資源，建立互惠合作機制，借助九亭地區(qū)健全的居住生活和公共服務(wù)資源，加強跨區(qū)域資源整合和共享，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。三是加強與中心城區(qū)的交通聯(lián)系，配建與中心城區(qū)快速貫通的大中運量公共交通聯(lián)系，研究軌道交通紅線落地議題。

說明：本文系上海市發(fā)展改革研究院課題——“本市推進特色小鎮(zhèn)的政策思路與典型案例研究”，與本文課題相關(guān)的研究獲得第六屆上海市發(fā)展改革經(jīng)濟學(xué)論壇一等獎。

注釋：

①仇保興：《評判特色小鎮(zhèn)優(yōu)劣的十大準(zhǔn)則》，中經(jīng)文化產(chǎn)業(yè)微信訂閱號，2017年3月16日。

責(zé)任編輯：張 煒endprint