重慶市環(huán)境經(jīng)濟政策的績效評估與政策建議

李志青+毛佳睿+王繼

摘要：重慶市在環(huán)境經(jīng)濟政策領域開展了很多嘗試，將環(huán)境經(jīng)濟政策體系歸納為環(huán)境公共財政、綠色金融、交易與市場、環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及配套與監(jiān)督等5大類政策，在此分類基礎上梳理重慶市2015～2016年間的主要環(huán)境經(jīng)濟政策，建立重慶市的環(huán)境經(jīng)濟政策數(shù)據(jù)庫。分析結(jié)果顯示，重慶市的系列環(huán)境經(jīng)濟政策取得了一定成效，但重慶市生態(tài)環(huán)境問題仍然不容小覷，否則會大大制約重慶市經(jīng)濟的下一步發(fā)展。所以，對重慶市進行現(xiàn)行環(huán)境經(jīng)濟政策的研究和績效的評估對于重慶市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展來說具有重要意義。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.007

一、研究背景

重慶市地處我國中部和西部地區(qū)的接合部，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展格局以及西部大開發(fā)中具有戰(zhàn)略性的地位和作用。隨著經(jīng)濟建設和快速發(fā)展以及城市化進程的加快，重慶市的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題包括水污染、大氣污染、噪音污染、地質(zhì)災害和水土流失問題。近幾年來，隨著政府對環(huán)境保護的重視以及人們環(huán)保意識的提高，重慶市政府和相關部門采取了一定的治理和改革措施，力求推進重慶市的可持續(xù)發(fā)展。

在環(huán)境經(jīng)濟政策領域，重慶市也做了大量的嘗試，包括推進建立“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，成立了重慶資源與環(huán)境交易所、重慶環(huán)保投資有限公司和重慶環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金三大功能性要件，并建立全市統(tǒng)一的污水、垃圾、廢氣排污權(quán)指標交易平臺；加快綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，支持建設萬州、大渡口、大足、榮昌、墊江等特色環(huán)保產(chǎn)業(yè)園等。

盡管一系列的環(huán)境經(jīng)濟政策取得了不錯的初步成效，但是重慶市生態(tài)環(huán)境問題仍然不容小覷，否則會大大制約重慶市經(jīng)濟的下一步發(fā)展。所以，重慶市進行現(xiàn)行環(huán)境經(jīng)濟政策的研究和績效的評估，對于重慶市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展來說具有十分重要的意義。

二、文獻綜述

有關環(huán)境經(jīng)濟政策的評估分析，學術(shù)界進行了不同層面的探索，經(jīng)歸納整理，大致可分為以下幾種。

（一）適用性

研究某一地區(qū)實行的環(huán)境保護政策是否具有推向全國的普適性，比如，劉春研等人分析認為，重慶可以將按日計罰手段推向全國；[1]毛顯強等人則采用利益相關分析方法通過對案例城市重慶的實證研究，分析各利益相關方在天然氣替代煤前后的經(jīng)濟利益變化情況，認為大城市具有將天然氣替代煤的優(yōu)勢，因此可以推動全國范圍內(nèi)實行煤改氣。[2]此外，馬春梅等人通過對蘭州市自然環(huán)境條件的介紹，分析了蘭州市大氣污染主要是由于燃煤造成的，運用環(huán)境經(jīng)濟政策評估分析理論，分析了“煤改氣”的可行性，并且通過蘭州個案的分析，提出了推動全國范圍內(nèi)煤改氣的可行性意見。[3]

（二）獲益性

研究實施某一項環(huán)境保護政策之后是否使得環(huán)境的綜合價值得到了提升，如朱小龍等人以重慶市森林調(diào)查資料為基礎，借鑒國內(nèi)外自然資源價值評價理論，采用市場價格法、替代工程法、替代價格法、補償費用法、費用支出法、香農(nóng)-威納指數(shù)法和人力資本法等方法，對實施了森林工程之后的重慶森林資源價值進行全面評價。[4]

（三）評估體系框架

在針對環(huán)境經(jīng)濟政策的評估框架方面，學術(shù)界也進行了大量的研究，但是目前仍然沒有一個較為完整系統(tǒng)的框架能夠全面地幫助我們?nèi)ミM行環(huán)境經(jīng)濟政策的評估。董戰(zhàn)峰認為，一個完整的評估框架應該包含評估原則、評估主體、評估方法、評估對象、評估內(nèi)容、評估指標等諸多方面。[5]宋國君認為，環(huán)境政策評估的一般模式包括政策目標和因果關系分析、評估內(nèi)容和標準、評估方案設計和實施、評估結(jié)論和政策建議4個部分內(nèi)容。[6]

由此可以看出，當前關于環(huán)境經(jīng)濟政策的評估方面，學術(shù)界主要集中在對于政策的成果性方面的評估，是一種注重績效的研究方式。然而，任何一項經(jīng)濟政策的評估都不能只是績效式的分析，還必須得有內(nèi)容的分析，即政策的完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性的分析。[7]在評價環(huán)境經(jīng)濟政策時，很少有直接能將五性全部納入評估里的，僅僅是采取局部幾個，說明在評價環(huán)境經(jīng)濟政策的作用時，當前還存在著較大的不足，為此，此次研究我們采取了綜合性的五性分析法，對政策評估的指標進行了統(tǒng)一，使得研究具有橫向與縱向的可比較性。

三、政策分類及評估

為了對重慶市的環(huán)境經(jīng)濟政策績效展開一個比較清晰和全面的分析及比較，我們先將搜集到的2015～2016年間重慶市發(fā)布的所有相關環(huán)境經(jīng)濟政策按照五大類十五小類的標準進行了分類，分類結(jié)果如表1。

在以上分類的基礎上，我們研究了各項政策的目的、內(nèi)容和績效，并根據(jù)五項指標對每個大類進行了量化評分。其中，評分指標和量化標準為：

（一）完整性

政策本身是否系統(tǒng)和完整，或者是零碎的；以二級指標中的平均政策數(shù)量為基準線，各大類中政策數(shù)量在基準線上的得分為3分，數(shù)量越多得分越高。

（二）明確性

政策目標是否明確，內(nèi)容是否翔實，是否用到標準、定量等方法；采用專家打分法，各大類最終得分根據(jù)其具體政策的分數(shù)加權(quán)平均而得量化評分。

（三）可執(zhí)行性

有沒有具體措施，獎懲機制如何落實，有沒有工作進度或時間表的安排，有無實施細則；采用專家打分法，各大類最終得分根據(jù)其具體政策的分數(shù)加權(quán)平均而得量化評分。

（四）協(xié)調(diào)性

是否與中央有關政策/文件，以及與其他部門，或者其他地區(qū)之間相互銜接；各大類最終得分根據(jù)其具體政策的分數(shù)加權(quán)平均而得量化評分。

（五）成果性

原有政策的落實和執(zhí)行情況；打分標準分為兩個維度：數(shù)量成果和制度成果；各大類最終得分根據(jù)其具體政策的分數(shù)加權(quán)平均而得量化評分。

根據(jù)以上的指標要求和量化標準，最終我們對各項大類得出了表2的評分結(jié)果。endprint

四、重慶市環(huán)境經(jīng)濟政策的SWOT分析

前文我們對2015年和2016年的重慶市環(huán)境經(jīng)濟政策相關文件進行了分類和評分，而針對表2中的五大類別進行政策績效的分析和比較是研究的重中之重。在此，我們采取了經(jīng)典的分析方法SWOT分析法，并結(jié)合前文已經(jīng)給出的打分情況，分別就其政策類別自身進行績效評估分析。SWOT分析法在本文中的解釋如下：S（strength）——重慶市的環(huán)境經(jīng)濟政策在所屬類別下所具有的優(yōu)勢和特色；W（weakness）——重慶市的環(huán)境經(jīng)濟政策在所屬類別下的不足；O（opportunity）——重慶市在制定和執(zhí)行相關環(huán)境政策文件時所具有的與國家戰(zhàn)略支持有關的機會；T（threat）——重慶市在所屬類別下的政策制定和執(zhí)行過程中所面對的挑戰(zhàn)。

（一）五大類別內(nèi)SWOT分析

1.公共財政政策

2015年重慶市財政對環(huán)境保護的支持力度進一步加大，投入190億元推進落實環(huán)境保護和生態(tài)文明建設工作。2015年2月6日，為控制溫室氣體排放和加強氣候環(huán)境保護，重慶市政府出臺了《關于重慶市政府貫徹落實國家應對氣候變化規(guī)劃的意見》，提出要完善開發(fā)園區(qū)基礎設施，穩(wěn)步推進風電場建設，推進煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃，并實施高排放產(chǎn)品節(jié)約替代、工業(yè)生產(chǎn)過程溫室氣體控排以及碳捕集、利用和封存等減碳示范工程。政策的出臺推進了調(diào)整產(chǎn)生結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和建設低碳城市的發(fā)展，進一步提高了財政資金的使用效益。同時，為了加強環(huán)保專項資金政策向提高使用績效和針對環(huán)境質(zhì)量改善進行調(diào)整，重慶市政府印發(fā)了《重慶市鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能專項獎補資金管理實施細則》和《重慶市主城區(qū)鼓勵黃標車提前淘汰獎勵補貼實施細則》。前者規(guī)范和加強地方鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能專項獎補資金的使用和管理，充分發(fā)揮財政資金的政策激勵導向作用，切實推動鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能并實現(xiàn)節(jié)約集約、綠色發(fā)展；后者旨在響應“五大行動”，促使黃標車加快淘汰更新，改善重慶市大氣環(huán)境質(zhì)量，對補貼期限及標準以及補貼資金申請、審核和發(fā)放進行了詳細的規(guī)定。此外，政策的調(diào)控范圍還在不斷擴大，并積極推進生態(tài)補償探索，在2016年下發(fā)的《重慶市生態(tài)保護紅線劃定方案》中，通過劃定生態(tài)保護紅線使全市受保護區(qū)域面積占總面積的比例達到33%以上，并建立生態(tài)功能評價制度，將評價結(jié)果納入?yún)^(qū)縣（自治縣）經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核、自然資源資產(chǎn)離任審計，與生態(tài)補償資金分配掛鉤；同時建立財政資金補償和市場化補償相結(jié)合的生態(tài)保護紅線補償制度，引入市場機制，優(yōu)化了資源配置。

總體來看，重慶市針對環(huán)境保護的財政投資規(guī)模在不斷增大，專項資金的使用也在逐步優(yōu)化，同時積極推進生態(tài)補償機制的設立和實施，尤其是積極嘗試建立全面的基于績效導向的專項補償資金分配機制與獎懲機制，并實現(xiàn)與各區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量目標改善要求掛鉤。然而，盡管這一系列的公共財政政策取得了不錯的初步成效，但是重慶市在財政投入方面仍然存在機制不暢、渠道過窄、引導性不夠等問題，并且環(huán)境稅費改革方面并沒有較大的突破和進展，生態(tài)補償機制范圍有限，且缺乏量化標準。未來，重慶市政府需要進一步優(yōu)化財政預算支出模式，加強財政資金的引導性，還需要創(chuàng)新專項資金的適用方式，發(fā)揮專項資金的引導和杠桿作用，調(diào)動市場資本的積極性。在環(huán)境稅費改革方面，下一步的改革思路還需要進一步理清，此外還應重視對弱勢群體的補償和生態(tài)效益服務內(nèi)在價值的補償。

2.綠色金融政策

綠色金融是綠色資本市場建立的重要途徑之一，近年來，重慶市的環(huán)境金融政策體系在探索中不斷建立和完善。2016年發(fā)布的《重慶市促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展實施方案》以大力發(fā)展政府支持的融資擔保和再擔保機構(gòu)為基礎，加快發(fā)展新型融資擔保行業(yè)，完善風險分擔和補償機制。同時市政府還印發(fā)了《重慶市人民政府辦公廳關于做好國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)先行建設工作的通知》，推動建立企業(yè)環(huán)境信用信息系統(tǒng)和信用信息共享交換平臺，并引入第三方信用評級機構(gòu)開展企業(yè)環(huán)境保護、能源節(jié)約信用評價，加強評價結(jié)果的應用和后續(xù)督管，鼓勵金融機構(gòu)在信貸審批時積極使用信用產(chǎn)品和服務。此外，為了明確環(huán)境安全責任主體，建立風險防控體系，重慶市環(huán)保局還下發(fā)了《重慶市環(huán)境保護局關于印發(fā)全市企業(yè)環(huán)境安全主體責任實施意見的通知》。在相關綠色金融政策的鼓勵和引導下，重慶市設立了全國第一支環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，重點投向三峽庫區(qū)重大環(huán)保基礎設施項目；成立了重慶環(huán)保投資有限公司和重慶環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，其中，環(huán)投公司以PPP模式推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理，與重慶農(nóng)商行等6家銀行簽訂合作協(xié)議，獲授信200億元，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施完成在建項目160座，新開工建設54座；環(huán)?；鹨褍淇傄?guī)模400億元的節(jié)能環(huán)保項目近40個，其中清華啟迪清潔能源等8個已開展立項調(diào)查。

重慶市的環(huán)保投融資體制改革進入了一個更深更實的層次，但是在綠色金融產(chǎn)品的創(chuàng)新尤其是綠色債券、綠色信貸和環(huán)境污染責任險方面缺乏相關政策工具，未有實質(zhì)性的推進和突破，是其綠色經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。隨著我國市場經(jīng)濟的深化以及生態(tài)文明建設的推進，創(chuàng)新金融手段、開發(fā)綠色金融產(chǎn)品、推動社會資本進入環(huán)保領域會越來越重要，因而需要加速建設綠色金融體系，將簡政放權(quán)和推進市場化改革緊密結(jié)合起來，進一步提高政府行政效率，充分利用市場力量，發(fā)揮社會資本的積極性。

3.排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策

2015年《重慶市工業(yè)企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易工作實施細則（試行）》和《重慶市排污權(quán)注冊登記管理暫行辦法》的相繼出臺，是重慶市排污權(quán)有償使用和交易政策的一個重要進展。文件提出實行排污權(quán)注冊登記制度，由重慶資源與環(huán)境交易所建立全市排污權(quán)注冊登記系統(tǒng)，工業(yè)企業(yè)排污權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、清繳、變更、抵押等行為通過排污權(quán)登記注冊系統(tǒng)進行記載和統(tǒng)一管理；同時，全市排污權(quán)交易在統(tǒng)一的平臺開展，由重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所承擔交易平臺職責，采用定價交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開競價及符合國家相關規(guī)定的其他方式進行交易。在資源使用權(quán)市場方面，重慶市政府在2016年發(fā)布了《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營市場專項治理工作方案》，切實加強全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營市場管理，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推進全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然氣行業(yè)健康、有序、安全發(fā)展，方案就重點任務、工作安排、保障措施等方面做出了詳細的、明確的安排，具有很高的明確性、可執(zhí)行性和協(xié)調(diào)性。此外，為了完善環(huán)境污染第三方評估市場的建設，重慶市環(huán)境保護局印發(fā)了《重慶市環(huán)境監(jiān)測服務社會化管理辦法》，對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)實行名錄管理。endprint

就政策的實施成果來看，重慶市在試點過程中還存在一些不足。首先是排污權(quán)法律支撐不足，排污權(quán)證不具有物權(quán)屬性，相關民事權(quán)利義務關系不明確，一旦出現(xiàn)違約或侵權(quán)，只能通過環(huán)保部門行政手段加以約束，無法進入司法程序，容易產(chǎn)生法律糾紛。其次是排污權(quán)市場不完善，市場具有一定碎片化，二級市場不活躍，可能原因包括排污權(quán)指標稀缺、企業(yè)自身長遠發(fā)展需要導致企業(yè)惜售，交易成本高、交易渠道少、價格形成機制不完善以及市場配置環(huán)境資源的作用有限。最后是排污權(quán)核定與監(jiān)管體系尚需完善，排污權(quán)交易要求排污權(quán)分配、排污許可管理、排污總量核定等要進一步精細化和定量化，目前排污單位污染物實際排放量的核定、排污權(quán)核定、污染源監(jiān)測、在線監(jiān)測穩(wěn)定性準確性和超總量排放處罰等方面的規(guī)定，均不能完全滿足實際需要，未來重慶市政府還需就這些缺陷做出相應的政策指導。

4.環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，是順應世界經(jīng)濟綠色發(fā)展的內(nèi)在要求，是深入實施五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的必然選擇，對防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和加快推進生態(tài)文明建設具有重要意義。重慶市也因為在10年前啟動了“退二進三”，因此與國內(nèi)其他地區(qū)相比，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整較早，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也因為近幾年地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展得到迅速地成長。首先是地處三峽腹地的重慶，享受到國家對于三峽庫區(qū)政策的諸多紅利。比如國家在對三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護方面提出的“五個決不能”，并投入了大量的資金，為重慶催生了巨大的環(huán)保市場，令其他地區(qū)羨慕不已，這得益于國家在環(huán)保政策方面對重慶的適度傾斜。為了大力推動重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，加快建成國家重要環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地，重慶市政府辦公廳于2015年4月1日印發(fā)了《重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃（2015-2020年）》，此份文件涉及到了環(huán)保技術(shù)研發(fā)和裝備生產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)、資源循環(huán)利用、環(huán)保服務業(yè)等，為優(yōu)化重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育經(jīng)濟新增長點提供了明確的方向和思路。目前，重慶市已經(jīng)形成了一批環(huán)保產(chǎn)業(yè)龍頭骨干企業(yè)，其核心競爭力不斷增強，業(yè)務范圍不斷拓展，重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)已具備資本運作能力，發(fā)展態(tài)勢方興未艾。不僅如此，重慶市政府和地方環(huán)保局還對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的不同方面、不同類別有針對性地制定了有特色的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策。一是重慶市環(huán)保局特別重視頁巖氣的勘探與開發(fā)，并為其制定了較為明確的產(chǎn)業(yè)準入政策，為頁巖氣的開發(fā)提出了環(huán)境保護指導意見，從而保證頁巖氣能夠成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要增長點。二是對于鋼鐵結(jié)構(gòu)以及有色金屬工業(yè)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新提供了發(fā)展指導意見，力求實現(xiàn)傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，實現(xiàn)效益增值、集約經(jīng)濟的目的。三是特別重視綠色加工產(chǎn)業(yè)鏈的建設和旅游業(yè)的發(fā)展，并對此提出了關于渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)生態(tài)經(jīng)濟走廊建設的規(guī)劃，從而實現(xiàn)綠色消費。四是特別重視綠色貿(mào)易的建設，制定了相關產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策。比如針對房地產(chǎn)項目的建設提出了“三同時”的管理方案，爭取推進綠色建筑的建設；積極推進重慶市現(xiàn)代商貿(mào)服務業(yè)的發(fā)展，推動綠色貿(mào)易的建設；同時制定了《重慶市建設項目重大變動界定程序的規(guī)定》，力求實現(xiàn)重大項目的提前規(guī)制，做到環(huán)保的提前控制。根據(jù)2016年10月17日市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2016年重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》內(nèi)容來看，2015年制定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)有了一定的成效。2015年，重慶市對環(huán)境保護的總投資達399.24億元，全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值達503.23億元，實現(xiàn)稅收58.57億元，全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的產(chǎn)值高于同期社會對環(huán)境保護的投入，全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)2015年產(chǎn)值規(guī)模占當年全市十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（1 660億元）的30%多點，全市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為部分區(qū)縣調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要措施。

總的來說，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策方面，重慶市有關部門在政策的完整性方面做得較好，有針對性地對不同方面和不同類型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)制定了較為明確的政策，并且做到了與國家展戰(zhàn)略相統(tǒng)一、各區(qū)縣相互協(xié)調(diào)，因此得以實現(xiàn)較為突出的成果。但是，我們不能忽略當前環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨一些問題和困難，特別是重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的投入偏低，企業(yè)核心競爭力不足。例如，在黑臭水體治理、土壤修復等領域，重慶市是較早啟動實施的地區(qū)，本地企業(yè)搶占了一定的發(fā)展先機，但由于技術(shù)創(chuàng)新投入不足，核心競爭力不夠，目前面臨發(fā)展后勁不足的困境。這些都將通過提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力來得到促進。

5.其他的配套與監(jiān)督措施

環(huán)境經(jīng)濟政策是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)每一個經(jīng)濟政策都將為整個政策系統(tǒng)貢獻不可忽視和低估的作用。針對高污染型企業(yè)，制定完整而明確的環(huán)境產(chǎn)品名錄清單已經(jīng)成為環(huán)境經(jīng)濟政策實施的一個重要“抓手”。2015年12月，國家環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護綜合名錄》，主要將名錄分為“高污染、高環(huán)境風險產(chǎn)品名錄”和“環(huán)境保護重點設備名錄”，可以說為各個地方環(huán)保部門制定相關環(huán)保經(jīng)濟政策指明了方向。重慶市環(huán)保局基本沿用此分類，在這一塊政策方面并未有太大的突破，而是將重點放在了環(huán)境信用評價、地方信息公開以及行政處罰等方面。一是十分重視各區(qū)縣企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境信息的公開，2016年6月1日發(fā)出有關通知，各區(qū)縣環(huán)保局要要加大監(jiān)管執(zhí)法力度，發(fā)現(xiàn)重點監(jiān)管對象不公開或者不按規(guī)定的內(nèi)容、方式和時限公開環(huán)境信息，公開內(nèi)容不真實、弄虛作假的，須根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》和部第31號令的有關規(guī)定責令公開，處三萬元以下罰款，并予以公告。二是重視環(huán)境影響評價機構(gòu)的建設，對環(huán)評機構(gòu)信用信息通過記分評價，記分周期為一個自然年（從1月1日至12月31日），依據(jù)違規(guī)行為嚴重程度分四個等次記分，分別為10分、3分、2分、1分，可以說為促進重慶市環(huán)境信用評價制度的建設作出了突出的貢獻。三是輔以行政懲罰的配套。在2015年7月9日重慶市環(huán)保局制定了重慶市環(huán)境行政處罰裁量基準，對違反環(huán)境保護規(guī)定的法人實行處罰，并且根據(jù)違反條例與處罰依據(jù)，針對不同的違反行為，制定了不同的處罰額度和違法程度分級標準，從而做到有法可依、有法必依、違法必究。endprint

由上述可知，重慶市政府和環(huán)保局在配套政策方面也發(fā)揮了積極主動性和創(chuàng)造性，以國家環(huán)保部門政策為綱，根據(jù)地方差異，制定有利于自身環(huán)境保護發(fā)展的政策。但是我們可以看到，在環(huán)境資源價值核算政策方面，重慶市環(huán)保部門在這一領域幾乎處于空缺狀態(tài)。環(huán)境資源價值核算是科學制定和實施環(huán)境決策的基礎，但是長期以來，我們的環(huán)境資源價值本底不清，環(huán)境資源存量、變量、容量以及生態(tài)服務供給水平缺乏量化測度，針對此，國務院辦公廳實際上在2015年11月7日已經(jīng)制定了《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》，但是重慶市并不在此試點范圍之類，因此在這一塊略顯得不足。

（二）五大類別間SWOT分析

根據(jù)打分表以及上述政策類別SWOT分析結(jié)果，我們在此對重慶市環(huán)境經(jīng)濟政策進行總體分析和比較。根據(jù)量化指標結(jié)果，在完整性方面，重慶市政府和環(huán)保局在環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策以及包括按日計罰在內(nèi)的其他配套與監(jiān)督措施方面做得較好，兩項總共有15個文件，占據(jù)總政策數(shù)目的一半以上，可見在這兩方面重慶市政府給予了足夠的政策支持和引導，但是在公共財政政策、綠色金融政策以及排污權(quán)交易政策等方面做得差強人意，文件政策支持力度較為欠缺；在明確性方面，總體來講，重慶市的環(huán)保政策由于普遍缺乏量化的標準和定量的方法，造成一定的政策指向不明，特別是在綠色金融政策方面，沒有給予明確的發(fā)展規(guī)劃；在可執(zhí)行性方面，工作進度安排普遍比較詳細，但是部分政策缺乏明確的獎懲基準和機制；在協(xié)調(diào)性方面，重慶市政府做到了與中央政府相協(xié)調(diào)，并且做到了區(qū)域內(nèi)各相關單位和部門的良好配合。由于上述量化結(jié)果的綜合影響，導致五大類別在成果性方面，各類政策表現(xiàn)不一，其中綠色金融政策效果最不理想，而其他四項表現(xiàn)較好。根據(jù)各類別之間比較，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他的配套與監(jiān)督措施在量化指標上都做得較為突出，而同時也應看到綠色金融政策在各項指標上都表現(xiàn)不佳，是重慶市綠色經(jīng)濟發(fā)展的短板，這主要歸因于綠色金融目前在重慶市還處于起步階段。

五、政策建議和展望

根據(jù)上述分析，對重慶市環(huán)境經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有如下三條建議。

（一）加強綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，健全綠色金融政策

一是加強綠色信貸創(chuàng)新，將綠色環(huán)保理念引入信貸政策制定、業(yè)務流程管理、產(chǎn)品設計中，積極研發(fā)新產(chǎn)品，如針對綠色信貸中抵押品不足的問題，探索碳權(quán)質(zhì)押融資貸款，可允許低碳企業(yè)提供知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、出口退稅質(zhì)押、碳排放權(quán)質(zhì)押等；同時還要健全綠色信貸政策，以國家確定的節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能的重點行業(yè)、涉重金屬行業(yè)、對土壤造成嚴重污染的行業(yè)，以及環(huán)境風險高、環(huán)境污染事故發(fā)生次數(shù)較多、損害較大的行業(yè)為重點，研究制定綠色信貸行業(yè)指南。二是大力推廣綠色證券、綠色基金等業(yè)務，如創(chuàng)建與環(huán)境相關的產(chǎn)業(yè)投資基金，以支持低碳經(jīng)濟項目和生態(tài)環(huán)境保護，并采取市場化運作和專家管理相結(jié)合，實現(xiàn)保值增值。相關部門必須盡快建立完善的綠色股票市場，比如考慮設立專門的“綠色板塊”，對申請上市的企業(yè)進行審核時，設立環(huán)境和節(jié)能方面的評估，把不能達標的企業(yè)排除在外，而對于環(huán)境友好型和資源節(jié)約型項目，適度放寬其在一級市場的發(fā)行資格限制。三是加強綠色金融衍生工具創(chuàng)新，建立完善綠色債券市場、綠色保險市場、綠色基金市場、綠色金融衍生產(chǎn)品市場和綠色中介服務市場等。借鑒國際經(jīng)驗，逐步開發(fā)碳交易市場，創(chuàng)新各種碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨、碳期權(quán)等，逐步構(gòu)建我國綠色金融衍生產(chǎn)品體系。

（二）提高稅費標準，完善獎懲機制

在國家宏觀指導下，重慶市政府應該通過各種經(jīng)濟手段不斷調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關系，限制企業(yè)損害環(huán)境的經(jīng)濟活動，獎勵保護環(huán)境的經(jīng)濟活動，把企業(yè)的局部利益同社會的利益有機地結(jié)合起來，因此區(qū)域內(nèi)各相關部門應更多地運用經(jīng)濟手段來達到保護環(huán)境的目的。按照資源有償使用原則，逐步開征資源利用被償費，開征對環(huán)境稅的研究；研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國民經(jīng)濟核算體系，使市場價格準確反映經(jīng)濟活動造成的環(huán)境代價；制定不同行業(yè)污染物排放的時限標準，逐步提高排污收費標準，促進企業(yè)污染治理達到國家和地方的要求；對環(huán)境污染治理、廢物綜合利用和自然保護等公益性明顯的項目，要給予必要的稅收、信貸和價格優(yōu)惠；在吸引和利用外資時，要把環(huán)境保護工程作為同時安排的內(nèi)容，引進項目時，要切實把住關口，防止污染向重慶市轉(zhuǎn)移。

（三）加強基礎性工作，建立廣泛合作機制

加強有關環(huán)境經(jīng)濟政策的立法工作，同時推進政策研究，制定重慶市極具地方特色的環(huán)保綜合性名錄、名單，包括“雙高名錄”、禁止貿(mào)易加工名錄、淘汰工藝技術(shù)名錄、推薦污染治理設備名錄、鼓勵先進生產(chǎn)工藝名錄、廢物利用鼓勵名錄等。除此之外，重慶市政府還應與有關部門如工業(yè)協(xié)會、金融部門、經(jīng)濟綜合部門建立友好的合作伙伴關系，在合作中推進環(huán)境經(jīng)濟政策的出臺，同時還要認識到環(huán)保部門不可能單獨制定出環(huán)境經(jīng)濟政策，在環(huán)保部門內(nèi)部建立必要的協(xié)調(diào)機制，同時還應該建立對外合作、對內(nèi)協(xié)調(diào)的信息共享機制。

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責任編輯：張 煒endprint