歐盟碳排放權(quán)交易立法新趨勢(shì)與中國(guó)應(yīng)對(duì)

文 曾文革 馮帥

2015年12月12日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第21次締約方會(huì)議通過(guò)了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的新協(xié)議——《巴黎協(xié)定》，并于2016年4月22日正式對(duì)外開(kāi)放簽署，目的是為2020年以后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出安排。在《巴黎協(xié)定》的達(dá)成中，作為全球氣候變化談判的發(fā)起者之一和推動(dòng)氣候變化問(wèn)題進(jìn)程的主要力量，歐盟發(fā)揮著重要作用，它在巴黎氣候變化大會(huì)中所奉行的立場(chǎng)和觀點(diǎn)預(yù)示著其碳排放權(quán)交易立法的未來(lái)發(fā)展走向。

歐盟碳排放權(quán)交易立法的沿革

歐盟的碳排放權(quán)交易機(jī)制（European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS）于2005年開(kāi)始建立，其法律基礎(chǔ)是2003年10月25日生效的《在歐盟建立溫室氣體排放權(quán)交易指令》（2003/87/EC指令）?？傮w而言，歐盟的碳排放權(quán)交易立法對(duì)碳排放權(quán)交易的規(guī)定是循序漸進(jìn)的，主要包括三大階段，第一個(gè)階段是從2005年1月1日至2007年12月31日，主要為履行《京都議定書(shū)》的內(nèi)容積累經(jīng)驗(yàn)，因此，其減排的對(duì)象僅為二氧化碳；第二個(gè)階段是從2008年1月1日至2012年12月31日，由于期間與《京都議定書(shū)》的第一承諾期相一致，因此，歐盟力圖通過(guò)發(fā)揮EU ETS來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》承諾的目的，其中的一項(xiàng)重大舉措便是修改EU ETS，并于2011年開(kāi)始將航空排放納入境內(nèi)減排體系（后來(lái)由于國(guó)際社會(huì)的反對(duì)而暫時(shí)擱置）；第三個(gè)階段是從2013年至2020年，歐盟采取的是線性減排方式，承諾以每年1.74%的速度降低區(qū)域內(nèi)的排放總量，同時(shí)實(shí)施《歐盟能源政策2007》，將新型工業(yè)領(lǐng)域的溫室氣體排放也加入其中，并將碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage, CCS）納入減排配額的供應(yīng)源。

目前，歐盟的EU ETS已全面進(jìn)入第三階段，在這一時(shí)期，歐盟碳排放權(quán)交易的法律基礎(chǔ)主要包括2003/87/EC指令、《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》（2009/29/EC指令）和《歐盟能源政策2007》等，其規(guī)定了嚴(yán)格的評(píng)估條款和削減承諾，同時(shí)，根據(jù)這些法律文件，歐盟成員國(guó)將拍賣所有沒(méi)有被免費(fèi)分配的排放配額。

歐盟在巴黎氣候變化大會(huì)上的主要態(tài)度和立場(chǎng)

在歷屆氣候變化大會(huì)上，歐盟一直強(qiáng)烈要求各締約方積極參與減排，其積極的溫室氣體減排立場(chǎng)使得它已經(jīng)成為國(guó)際氣候談判的重要推動(dòng)者和規(guī)則制定者之一。在2015年的巴黎氣候變化大會(huì)上，歐盟的這一立場(chǎng)表現(xiàn)得更為堅(jiān)定，并對(duì)《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和通過(guò)產(chǎn)生了一定影響。

第一，高調(diào)確立國(guó)家自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)。早在2014年10月24日，歐盟便通過(guò)了對(duì)其成員國(guó)具有法律約束力的《2030年氣候與能源政策框架》文件。根據(jù)該文件，到2030年，其成員國(guó)相比1990年共同減少的溫室氣體排放量為40%以上，同時(shí)可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中的占比將達(dá)到27%。為了更好地實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，歐洲理事會(huì)還同意成立一個(gè)可靠且透明的管理體系。歐盟的這一主張是積極的，其更重視歐盟在減排問(wèn)題上的標(biāo)桿效應(yīng)，希望其他國(guó)家也制定類似的強(qiáng)度減排目標(biāo)，而事實(shí)上，在巴黎氣候變化大會(huì)前夕，全球已有超過(guò)180個(gè)國(guó)家提交了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案”（Intended Nationally Determined Contributions, INDC），這些國(guó)家的溫室氣體之和超過(guò)了全球溫室氣體排放的95%，而歐盟更是于2015年2月就對(duì)外公布了其減排的自主貢獻(xiàn)立場(chǎng)，并于同年6月底之前提交了INDC，表示其將于2020年最終確定土地部門排放的核算方法。此外，歐盟還制定了2050年的遠(yuǎn)期目標(biāo)，其提出2050年歐盟境內(nèi)的溫室氣體減排將比1990年減少80%～95%，比2010年排放水平減低至少60%?！栋屠鑵f(xié)定》的“主席提案”和第四條第三款要求各締約方在INDC上反映盡可能大的貢獻(xiàn)力度，應(yīng)當(dāng)也是受歐盟觀點(diǎn)的影響。

第二，發(fā)起成立應(yīng)對(duì)氣候變化的雄心壯志聯(lián)盟。在巴黎氣候變化大會(huì)的第二周談判進(jìn)程中，歐盟與美國(guó)、加拿大等傘形集團(tuán)，以及小島嶼發(fā)展中國(guó)家等組建了“雄心壯志聯(lián)盟”（High Ambition Coalition），其是在2015年7月份成立的“部長(zhǎng)級(jí)非正式聚會(huì)”的基礎(chǔ)上形成的，目的在于設(shè)定一個(gè)力度更大的1.5℃的長(zhǎng)期目標(biāo)。該聯(lián)盟的立場(chǎng)是共同應(yīng)對(duì)氣候變化，因此，其站在道德倫理高度和關(guān)注最脆弱國(guó)家的與會(huì)者們產(chǎn)生了廣泛共鳴，成為巴黎氣候大會(huì)上各方不得不予以慎重考慮乃至妥協(xié)的訴求。事實(shí)上，在巴黎氣候大會(huì)之前，部分締約方對(duì)1.5℃的目標(biāo)是有抵制和猶豫的，但雄心壯志聯(lián)盟所產(chǎn)生的強(qiáng)大輿論壓力瞬間轉(zhuǎn)化為國(guó)際氣候談判壓力，并成功將“尋求實(shí)現(xiàn)1.5℃”的目標(biāo)寫入了《巴黎協(xié)定》。除了希望設(shè)置明確的長(zhǎng)期目標(biāo)之外，雄心壯志聯(lián)盟還在巴黎氣候大會(huì)上明確提出了其重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)議題：一是希望達(dá)成的《巴黎協(xié)定》具有法律約束力；二是希望引入審查機(jī)制，每五年對(duì)各國(guó)的排放承諾進(jìn)行一次審查；三是創(chuàng)建統(tǒng)一的跟蹤核查系統(tǒng)，對(duì)各締約方的減排進(jìn)程予以跟蹤。盡管針對(duì)雄心壯志聯(lián)盟所能發(fā)揮的作用，學(xué)界存在較多爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，其后達(dá)成的《巴黎協(xié)定》在“主席提案”與第四條、第六條和第七條等均或多或少地對(duì)該聯(lián)盟的主要訴求進(jìn)行了一定程度的回應(yīng)。

第三，強(qiáng)烈建議細(xì)化控制溫升的階段性目標(biāo)。在巴黎氣候變化大會(huì)上，美國(guó)無(wú)法接受《京都議定書(shū)》式將減緩目標(biāo)列在《巴黎協(xié)定》的附件，其試圖將發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和發(fā)展中國(guó)家締約方的“二元?jiǎng)澐帧鼻那霓D(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國(guó)家締約方、發(fā)展中國(guó)家締約方和最不發(fā)達(dá)國(guó)家與小島嶼發(fā)展中國(guó)家締約方的“三元?jiǎng)澐帧?。與此不同，歐盟主張確保全球溫室氣體排放量于2020年達(dá)到峰值，且在21世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)零排放。歐盟的這一立場(chǎng)表明，其認(rèn)為各方不僅需要確立一個(gè)1.5℃、2℃的溫升長(zhǎng)期目標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)設(shè)置若干的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)這一長(zhǎng)期目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)“防治氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平”這一總體目標(biāo)?？梢?jiàn)，相比較而言，美國(guó)更重形式，而歐盟更重內(nèi)容。在歐盟的主張下，《巴黎協(xié)定》的“主席提案”雖未明確設(shè)置具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但其要求各締約方繼續(xù)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)升溫目標(biāo)的總合排放路徑，便是對(duì)歐盟訴求的正面回應(yīng)。

歐盟碳排放權(quán)交易立法的發(fā)展趨勢(shì)

《巴黎協(xié)定》的達(dá)成昭示著“后巴黎時(shí)代”的到來(lái)，其目的是為2020年以后的減排確立方案，而2020年也正是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的第三階段結(jié)束的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。因此，后巴黎時(shí)代的歐盟碳排放權(quán)交易立法將受其應(yīng)對(duì)氣候變化立場(chǎng)及有法律約束力的《巴黎協(xié)定》之影響而有所發(fā)展。

首先，更加重視除二氧化碳以外的溫室氣體減排?？梢哉f(shuō)，歐盟的EU ETS體系的建立過(guò)程也是一個(gè)與成員國(guó)相互博弈的過(guò)程。出于對(duì)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)利益的考量，歐盟成員國(guó)在碳排放權(quán)交易機(jī)制方面對(duì)二氧化碳的偏向性極為明顯，而對(duì)《京都議定書(shū)》所確立的其他五種溫室氣體的重視程度不夠，尤其是在第一階段，相關(guān)立法中的溫室氣體僅指二氧化碳，但其他五種溫室氣體已然占到歐盟總排放量的20%，是歐盟實(shí)行減排的宏偉抱負(fù)的主要障礙之一。就歐盟在巴黎氣候變化大會(huì)上的立場(chǎng)及其提交的INDC來(lái)看，其本質(zhì)是為維護(hù)歐盟在低碳減排領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，因此，其在溫室氣體種類上的規(guī)定將進(jìn)一步擴(kuò)大，并將逐步覆蓋所有的溫室氣體類型。然而，為了顧及其內(nèi)部成員國(guó)的利益，航空業(yè)減排有可能會(huì)再次成為歐盟實(shí)行減排行動(dòng)的行業(yè)領(lǐng)域之一，以此獲取新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

其次，進(jìn)一步完善碳排放權(quán)交易的新入和退出規(guī)則。目前，歐盟在區(qū)域?qū)用娼⒘私y(tǒng)一的排放總量制度，采取的是“自上而下”的減排方案，與前兩個(gè)階段的“自下而上”型方式具有明顯不同。根據(jù)“自上而下”型方案，在國(guó)家計(jì)劃交至歐盟委員會(huì)之后獲得許可證的“新加入者”可以從“新加入儲(chǔ)備”中獲取免費(fèi)的配額。然而，在第三階段結(jié)束時(shí)，也即2020年之后，若儲(chǔ)備中仍剩余配額，則這些配額可由成員國(guó)進(jìn)行拍賣。但這也不是絕對(duì)的，也就是說(shuō)，也有堅(jiān)持采用免費(fèi)分配方式的國(guó)家，而這將造成排放實(shí)體間的不公平交易。然而，歐盟加入的雄心壯志聯(lián)盟及其要求的溫升階段性目標(biāo)均表明，無(wú)論歐盟的動(dòng)機(jī)為何，其在全球溫室氣體減排的目標(biāo)上仍是積極的，因此，通過(guò)拍賣而無(wú)實(shí)質(zhì)性減少排放的現(xiàn)有規(guī)則將可能被調(diào)整，事實(shí)上，這也是對(duì)歐盟成員國(guó)排放交易機(jī)制可持續(xù)性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考量。

最后，逐步強(qiáng)化《巴黎協(xié)定》在境內(nèi)的實(shí)施?！栋屠鑵f(xié)定》的達(dá)成與歐盟的推動(dòng)不無(wú)關(guān)系，甚至可以說(shuō)，歐盟對(duì)該協(xié)定的通過(guò)產(chǎn)生了重大影響，因此，在一定程度上，《巴黎協(xié)定》的內(nèi)容或多或少地體現(xiàn)了歐盟利益，因此，為了保持這種利益，在歐盟的區(qū)域性立法上，這種利益將被固定于其溫室氣體減排的主要方式之一——碳排放權(quán)交易立法上，該法將成為歐盟履行INDC的重要法律文件。但同時(shí)需要注意，在巴黎氣候變化大會(huì)上，歐盟曾有意無(wú)意地回避了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)發(fā)展中國(guó)家締約方的資金援助和技術(shù)支持等議題，鑒于《巴黎協(xié)定》中共同但有區(qū)別責(zé)任（Common but Differentiated Responsibilities, CBDR）表現(xiàn)出了弱化趨勢(shì)，因此，CBDR原則在歐盟碳排放權(quán)交易立法中所占比重有進(jìn)一步下降的趨勢(shì)，這一點(diǎn)需要引起發(fā)展中國(guó)家的足夠重視。

歐盟碳排放權(quán)交易立法新趨勢(shì)下的中國(guó)應(yīng)對(duì)

從歐盟碳排放權(quán)交易立法的趨勢(shì)中，不難看出，我國(guó)將面臨較大挑戰(zhàn)。其一，在溫室氣體類型上，歐盟將在二氧化碳的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大溫室氣體的范圍，并通過(guò)區(qū)域立法環(huán)繞全球氣候立法的態(tài)勢(shì)來(lái)對(duì)國(guó)際氣候談判帶來(lái)一定程度的影響，這對(duì)在INDC中僅明確了二氧化碳減排的我國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑加大了減排壓力。其二，歐盟重溫室氣體排放而輕資金和技術(shù)援助的立法態(tài)度在加大我國(guó)減排壓力的同時(shí)，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)亦帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可從以下三個(gè)方面積極應(yīng)對(duì)。

加快生態(tài)保護(hù)紅線立法進(jìn)程，整體規(guī)劃生態(tài)保護(hù)藍(lán)圖

針對(duì)我國(guó)資源環(huán)境形勢(shì)的日益嚴(yán)峻之現(xiàn)實(shí)背景，2012年原環(huán)境保護(hù)部召開(kāi)了全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討會(huì)，目的是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，改善并提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。2014年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，為全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定提供切實(shí)指導(dǎo)。然而，按照目前的進(jìn)程來(lái)看，僅有江蘇、江西和南京等幾個(gè)省市出臺(tái)了生態(tài)保護(hù)紅線管理與保護(hù)的規(guī)范性文件，國(guó)家層面的管理辦法雖已公布了征求意見(jiàn)稿，但尚未出臺(tái)正式的立法文件。筆者認(rèn)為，為了強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線制度在資源環(huán)境保護(hù)中的重要意義，在專門性規(guī)范文件的基礎(chǔ)上，宜將其逐步納入《環(huán)境保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等中，對(duì)違反生態(tài)保護(hù)紅線制度的行為追究相關(guān)的法律責(zé)任，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，甚至可以將生態(tài)保護(hù)紅線作為生態(tài)文明建設(shè)之重要組成部分寫入《憲法》中。在國(guó)家層面立法之后，地方層面的配套性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)及時(shí)制定、完善，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，采取政府“自上而下”型引導(dǎo)和公眾“自下而上”型參與相結(jié)合的方式，以落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的管理與保護(hù)制度，通過(guò)整體規(guī)劃我國(guó)生態(tài)保護(hù)圖景，為我國(guó)溫室氣體減排創(chuàng)造良好條件。

推進(jìn)CCS的立法研究工作，加大國(guó)內(nèi)碳減排強(qiáng)度

CCS技術(shù)一直被認(rèn)為是最具潛力的溫室氣體減排路徑。根據(jù)國(guó)際能源署（International Energy Agency, IEA）的報(bào)告顯示，從2006年開(kāi)始，人類每年向大氣中排放的二氧化碳大約有300億噸，其中有60%左右的排放來(lái)源于大型的固定排放源。而CCS的減排貢獻(xiàn)預(yù)計(jì)將從2020年占全球總減排量的3%上升為2030年的10%，2050年將達(dá)到19%，從而成為減排量最大的技術(shù)方案。然而，遺憾的是，我國(guó)的CCS技術(shù)尚未成熟，亦無(wú)專門性立法。對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)需制定一套CCS法律性規(guī)范文件，奠定CCS商業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)揮政府的服務(wù)主導(dǎo)作用，也為CCS的技術(shù)路線圖、安全管理、責(zé)任追究、公眾參與及多元融資等提供法律依據(jù)，通過(guò)加大二氧化碳的減排強(qiáng)度，達(dá)到實(shí)現(xiàn)我國(guó)INDC目標(biāo)之目的。

完善現(xiàn)有能源立法體系，積極跟進(jìn)低碳貿(mào)易發(fā)展趨勢(shì)

在能源領(lǐng)域，我國(guó)已有20余部法律法規(guī)，《能源法》和《電力法》修改等重點(diǎn)立法項(xiàng)目正在積極推進(jìn)中，而《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》《能源監(jiān)管條例》和《煤炭法》等的制定與修改工作亦已啟動(dòng)。這預(yù)示著我國(guó)正面臨一場(chǎng)能源革命，其中，立法是穩(wěn)定，改革是變動(dòng)，二者互為條件，應(yīng)在二者之間尋求平衡。我國(guó)現(xiàn)行能源法體系將能源監(jiān)管職責(zé)分散于多個(gè)部門，宣示性和引導(dǎo)性條件較多，可操作性不強(qiáng)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)在完善能源立法體系時(shí)需充分考慮涉及能源行政管理方面的縱向法律關(guān)系、按照生產(chǎn)流程展開(kāi)的橫向法律關(guān)系和關(guān)于能源對(duì)外合作的涉外法律關(guān)系，確立能源的綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管制度，明確《能源法》與各能源單行法之間的內(nèi)在聯(lián)系，并完善能源國(guó)家所有權(quán)、能源安全保障、能源預(yù)測(cè)預(yù)警和法律責(zé)任等制度，通過(guò)節(jié)約能源和開(kāi)發(fā)可再生能源等方式，降低對(duì)傳統(tǒng)煤炭能源的使用。同時(shí)，在貿(mào)易進(jìn)出口時(shí)，為了達(dá)到歐盟等的低碳標(biāo)準(zhǔn)，在完善能源立法中，我國(guó)還應(yīng)在充分考慮《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《對(duì)外貿(mào)易法》的基礎(chǔ)上采取低碳貿(mào)易制度和碳標(biāo)簽制度等。

氣候變化是全人類面臨的最重大的環(huán)境問(wèn)題，其根本措施便是通過(guò)制定氣候政策來(lái)減少溫室氣體排放，這其中以歐盟最為積極也最具代表性。作為歐盟氣候政策的核心，碳排放權(quán)交易立法的發(fā)展脈絡(luò)較為清晰，它對(duì)其他國(guó)家的碳排放權(quán)交易立法和國(guó)際氣候立法產(chǎn)生了重要影響，并逐步成為全球性碳排放權(quán)交易體系的堅(jiān)固基石。在后巴黎時(shí)代，受其在巴黎氣候變化大會(huì)上的態(tài)度及立場(chǎng)影響，歐盟的碳排放權(quán)交易立法將逐步形成新的發(fā)展趨勢(shì)，這應(yīng)當(dāng)引起其他國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家的高度重視。