構(gòu)建城市群環(huán)境合作治理的復(fù)合組織機(jī)制

□王玉明

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

城市群跨域環(huán)境治理是多層級政府、多元主體共同參與的合作過程，涉及的環(huán)境問題復(fù)雜，協(xié)調(diào)行動困難，需要建立上下聯(lián)動、條塊協(xié)同、功能明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的組織機(jī)制來支撐。在中國跨域環(huán)境治理實(shí)踐中，探索了多種不同的組織形式：一是建立重大活動背景下的臨時性環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會期間成立的區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)。二是建立國家層面的常設(shè)性環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、長三角地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，以及區(qū)域環(huán)境督查中心（現(xiàn)更名為環(huán)境監(jiān)察局）。三是建立區(qū)域?qū)用娴臋M向環(huán)境合作機(jī)構(gòu)。設(shè)立由地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或環(huán)境主管部門組成的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如長三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議、京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組、珠三角大氣污染防治聯(lián)席會議等。這些區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)和環(huán)境合作組織在跨域環(huán)境治理中發(fā)揮了積極作用。但這些組織機(jī)構(gòu)對跨域環(huán)境問題的統(tǒng)籌調(diào)控授權(quán)不夠；一些區(qū)域污染防治工作往往停留在議事協(xié)調(diào)、信息交流、情況通報以及應(yīng)對重污染或重大活動保障等層面，且機(jī)制較為松散；推動區(qū)域內(nèi)條塊多主體協(xié)同發(fā)力的權(quán)威性不夠[1](p17-19)。以及這些機(jī)構(gòu)法律定位不清晰、監(jiān)管權(quán)力不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，功能缺乏銜接，難以形成合力。因此，建立健全區(qū)域環(huán)境治理的組織體系，形成城市群環(huán)境治理的復(fù)合組織模式，從而提升城市群環(huán)境治理的能力和效果。

一、國家層面的權(quán)威推動：設(shè)置高位環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

單一制體制的中央政府具有權(quán)威推動、簡便易行的行政優(yōu)勢，面對城市群跨行政區(qū)環(huán)境治理的困境，中央政府要從頂層對跨域環(huán)境合作進(jìn)行推動，依靠組織權(quán)破解地方主義和部門主義的藩籬。為此，在國家層面建立權(quán)威性的環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，重構(gòu)區(qū)域環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化環(huán)境主管部門在區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中的功能。

（一）建立國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會

近年來，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了若干高規(guī)格的跨區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)構(gòu)，如全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（由六省區(qū)七部委建立，后來擴(kuò)大到八個部委）、長三角大氣污染防治協(xié)作小組（由三省一市和八部委建立），以及環(huán)保部先后成立的六大環(huán)境保護(hù)督查中心，這些區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)在推動跨域境治理中取得了很好的效果。但這些機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，需要將現(xiàn)有國家層面的環(huán)境監(jiān)管職能統(tǒng)一起來，建立統(tǒng)籌決策、高位監(jiān)管的權(quán)威性協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此，需要在國務(wù)院之下設(shè)立國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會及其辦公室，由主管環(huán)境保護(hù)工作的副總理擔(dān)任主任，副主任由國務(wù)院副秘書長和環(huán)境保護(hù)部部長擔(dān)任，成員單位包括自然資源和環(huán)境保護(hù)有關(guān)的部委局，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，負(fù)責(zé)日常工作。國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會的職能是統(tǒng)籌區(qū)域重大環(huán)境問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能。統(tǒng)籌全國重點(diǎn)區(qū)域流域的環(huán)境政策和規(guī)劃的制定，并監(jiān)督其執(zhí)行和實(shí)施；統(tǒng)籌跨區(qū)域環(huán)境治理中的協(xié)調(diào)監(jiān)督，協(xié)調(diào)處理重大環(huán)境沖突和矛盾；擬定區(qū)域性環(huán)境管理的法律規(guī)章；指導(dǎo)地方政府間的橫向環(huán)境協(xié)作機(jī)構(gòu)開展工作。這種區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的特點(diǎn)是將現(xiàn)有的環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)管職能統(tǒng)一起來，強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)管，具有較高權(quán)威性和較強(qiáng)的操作性。委員會除了設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)等事務(wù)外，還設(shè)立以下主要內(nèi)部機(jī)構(gòu)：（1）重點(diǎn)區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組。將現(xiàn)在設(shè)立的全國大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、長三角大氣污染防治協(xié)作小組并入，作為內(nèi)設(shè)派出機(jī)構(gòu)。協(xié)作小組成員包括中央相關(guān)職能部門和重要地區(qū)的政府負(fù)責(zé)人。協(xié)作小組辦公室負(fù)責(zé)落實(shí)決策、聯(lián)絡(luò)溝通、保障服務(wù)等日常工作，實(shí)行雙主任制，跨省城市群辦公室設(shè)在核心城市的環(huán)保部門，省域內(nèi)城市群設(shè)在省環(huán)保廳。重點(diǎn)區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組主要負(fù)責(zé)制定重大環(huán)境決策和規(guī)劃，并監(jiān)督其執(zhí)行和實(shí)施；研究重點(diǎn)區(qū)域流域的環(huán)境立法；制定環(huán)境應(yīng)急預(yù)案和聯(lián)動工作方案；建立環(huán)境監(jiān)管信息平臺和監(jiān)測預(yù)警體系；協(xié)調(diào)監(jiān)督重大環(huán)境糾紛和矛盾；部署聯(lián)防聯(lián)控行動和聯(lián)合突擊檢查。針對京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)嚴(yán)峻的大氣環(huán)境，也可單獨(dú)設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣質(zhì)量管理局、長三角地區(qū)大質(zhì)量管理局等。（2）中央環(huán)境保護(hù)督察組。將現(xiàn)有的中央環(huán)境保護(hù)督察組合并到國家環(huán)境監(jiān)督協(xié)調(diào)委員會，作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。中央環(huán)境保護(hù)督察組是由環(huán)保部牽頭成立，中紀(jì)委、中組部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的部際間聯(lián)合工作組，代表黨中央、國務(wù)院對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開展的環(huán)保督察。協(xié)調(diào)成員單位開展專項執(zhí)法，不定期組織開展聯(lián)合執(zhí)法。該機(jī)構(gòu)也可將某個城市群作為環(huán)境督察對象，對區(qū)域環(huán)境政策和規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。另外，設(shè)立環(huán)境治理專家小組。專家小組負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境污染成因分析、污染傳輸路徑分析，以及污染防治效果評估等，開展防治政策、標(biāo)準(zhǔn)、處理等方面的攻關(guān)，如區(qū)域生態(tài)空間規(guī)劃、劃定區(qū)域生態(tài)紅線、污染削減方案等，為國家環(huán)境監(jiān)督協(xié)調(diào)委員會的環(huán)境決策、執(zhí)行或監(jiān)督提供必要參考。

（二）重構(gòu)區(qū)域環(huán)境督察機(jī)構(gòu)

從2002年到2008年，原環(huán)境保護(hù)部（環(huán)保總局）先后組建華東、華南、西北、西南、東北、華北六個區(qū)域環(huán)保督查中心，負(fù)責(zé)管轄全國六大片區(qū)的環(huán)境問題，在監(jiān)督地方環(huán)境政策執(zhí)行、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件、協(xié)調(diào)跨省界污染糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。國家區(qū)域環(huán)境督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是監(jiān)督檢查縣級以上政府環(huán)境政策和法律法規(guī)的執(zhí)行情況；監(jiān)督檢查?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；開展地方環(huán)境管理的調(diào)查研究，并提出有關(guān)政策建議。但是，由于區(qū)域環(huán)保督查中心一直為事業(yè)單位，缺乏明確的法律地位和職能定位，依據(jù)原環(huán)保部的內(nèi)部文件建立，沒有實(shí)際執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)，督查中心的督查對象主要是企業(yè)，對地方政府進(jìn)行督察不力，嚴(yán)重影響了督查工作的開展。2018年4月，督查中心由事業(yè)單位改為生態(tài)環(huán)境部的派出行政機(jī)構(gòu)，并更名為環(huán)境督察局，但是，調(diào)整后督察局的執(zhí)法權(quán)不變，仍然不具備處罰權(quán)。為此，需要對這類機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。（1）確保機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。通過法律規(guī)范環(huán)境督察局的職責(zé)權(quán)限，從法律層面規(guī)范區(qū)域環(huán)境督察局的執(zhí)法權(quán)，提升其區(qū)域環(huán)境治理中的權(quán)威性[2](p52-53)。為區(qū)域環(huán)境督察局有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了法律保障，并制定國家區(qū)域環(huán)境督察機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范，確保區(qū)域督查工作的權(quán)威性。（2）擴(kuò)大機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。借鑒美國區(qū)域環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)的做法，美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）在全國設(shè)立十個區(qū)域環(huán)境辦公室作為派出機(jī)構(gòu)，每個區(qū)域辦公室監(jiān)督幾個州的環(huán)保工作，權(quán)力較大，例如區(qū)域環(huán)境辦公室一旦發(fā)現(xiàn)州的環(huán)境執(zhí)法不力，就可以直接行使原來由州行使的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。美國還建立跨區(qū)域空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)——南海岸空氣質(zhì)量管理局，該機(jī)構(gòu)具有立法、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰等職權(quán)。借鑒美國經(jīng)驗，擴(kuò)大國家區(qū)域環(huán)境督察機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，包括調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、問責(zé)權(quán)、建議權(quán)[3](p50-56)。（3）理順與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。按照現(xiàn)在定位，區(qū)域環(huán)境督察局是生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，建議將其劃歸國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會歸口管理。在與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，國家環(huán)境督察局對地方環(huán)境主管部門和橫向環(huán)境協(xié)作機(jī)構(gòu)的角色是工作指導(dǎo)和合作，不能干預(yù)或取代其職能的行使。

二、區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)作互動：建立橫向環(huán)境合作治理機(jī)構(gòu)

城市群環(huán)境合作治理既需要中央政府的權(quán)威推動，更需要區(qū)域內(nèi)橫向政府的協(xié)作互動。一方面，城市群政府間環(huán)境合作是基于區(qū)域環(huán)境共同體意識和區(qū)域共同環(huán)境利益的驅(qū)動。另一方面，需要健全支撐和推動合作行動的組織機(jī)構(gòu)。因此，建立城市群橫向環(huán)境合作機(jī)構(gòu)顯得尤為重要。

（一）建立城市群環(huán)境治理聯(lián)合會

城市群環(huán)境治理聯(lián)合會是區(qū)域內(nèi)地方政府為了共同解決跨域環(huán)境問題而建立的橫向合作機(jī)構(gòu)，是具有一定行政權(quán)的府際議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種區(qū)域性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過立法或上級政府、同級政府的授權(quán)，獲得協(xié)作共治環(huán)境事務(wù)的權(quán)能。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會有兩種組織形式：一是建立松散的城市群環(huán)境合作機(jī)構(gòu)。城市群成員政府通過自愿和協(xié)商方式對區(qū)域環(huán)境治理進(jìn)行規(guī)劃，協(xié)調(diào)府際環(huán)境糾紛和矛盾。這種松散型的合作機(jī)構(gòu)缺少行使區(qū)域決策的法律支持，缺少相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，缺少對地方政府的約束力。二是構(gòu)建雙層結(jié)構(gòu)的城市群環(huán)境合作組織，并賦予一定實(shí)權(quán)。西方國家的大都市區(qū)治理有的采取這種形式，探索建立雙層的大都市政府，它由一個區(qū)域性功能的大都市政府和若干承擔(dān)地方服務(wù)功能的政府兩個層次組成，第一層的大都市政府承擔(dān)區(qū)域范圍的職能，其職能是從地方政府剝離出來的；第二層次的地方政府承擔(dān)地方層次的職能。但這種雙層制的推行困難，治理效果不理想[4](p121-122)。根據(jù)我國的實(shí)際，可以整合這兩種組織形式的優(yōu)點(diǎn)，建立一種既避免松散性又賦予一定實(shí)權(quán)的城市群環(huán)境治理政府聯(lián)合會，這種橫向政府聯(lián)合會具有較高的權(quán)威性，高于城市群各地方政府的等級，能夠在法定權(quán)限內(nèi)協(xié)調(diào)地方政府間的環(huán)境利益關(guān)系。通過立法賦予聯(lián)合會一定的行政權(quán)，行使區(qū)域性的決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的成員單位彼此讓渡出部分公共權(quán)力，協(xié)商決定城市群重要環(huán)境決策，督促檢查國家環(huán)境政策和法律法規(guī)的貫徹落實(shí)情況；組織城市群環(huán)境大檢查或?qū)ｍ椂讲?；?fù)責(zé)組織一定等級的環(huán)境事故調(diào)查處理；協(xié)調(diào)城市群成員之間的關(guān)系。在區(qū)域環(huán)境治理中，聯(lián)合會與地方政府之間有明確的功能區(qū)分與合作，其中聯(lián)合會負(fù)責(zé)區(qū)域性環(huán)境職能，所做出的決策可通過立法等形式，對地方政府構(gòu)成有效約束。而地方政府負(fù)責(zé)所在轄區(qū)范圍的環(huán)境治理和服務(wù)。聯(lián)合會要接受國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會的工作指導(dǎo)，中央派員參與決定區(qū)域性的環(huán)境政策或規(guī)劃[5](p11-18)。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的主席在區(qū)域內(nèi)地方政府的行政首長中推選產(chǎn)生，也可由城市群中處于核心的地方政府首長兼任，如長三角環(huán)境治理聯(lián)合會的主席由上海市市長兼任，省域內(nèi)城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的主席由省會城市的市長擔(dān)任。

城市群府際環(huán)境聯(lián)合會以聯(lián)席會議為載體，按照決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三個層次設(shè)立組織架構(gòu)，除了設(shè)立聯(lián)合辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常事務(wù)外，還設(shè)立以下機(jī)構(gòu)：（1）第一層級是城市群成員單位領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議。這是指城市群成員單位領(lǐng)導(dǎo)人組成的聯(lián)席會議，是區(qū)域性環(huán)境決策機(jī)構(gòu)，是指導(dǎo)政府間環(huán)境合作的高層對話機(jī)制。城市群內(nèi)成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)人作為聯(lián)席會議的成員，一般是由成員單位的行政首長或主管環(huán)境方面的副職組成聯(lián)席會議，各成員具有平等的地位。成員單位領(lǐng)導(dǎo)人對城市群區(qū)域公共環(huán)境事務(wù)進(jìn)行磋商和決策（城市群重大環(huán)境決策規(guī)劃是由國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會和生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)制定）；共同協(xié)商區(qū)域生態(tài)空間管理、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)合作等重大事項，并達(dá)成合作協(xié)議；研究部署區(qū)域環(huán)境合作行動和重點(diǎn)治理項目；協(xié)調(diào)解決區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控工作中的重大問題。（2）第二層級是城市群成員單位的環(huán)保部門聯(lián)席會議。該機(jī)構(gòu)主要行使協(xié)調(diào)監(jiān)督職能和執(zhí)行職能，負(fù)責(zé)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議作出的決定、協(xié)議、章程等。協(xié)商共同關(guān)心的環(huán)境合作問題，向領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議提出建議或議案；制定和實(shí)施當(dāng)年度環(huán)境合作工作計劃；協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理中的合作行動；協(xié)調(diào)處理府際環(huán)境糾紛；監(jiān)督環(huán)境合作協(xié)議的執(zhí)行；交換環(huán)境治理的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)。（3）第三層級是城市群環(huán)境合作治理專責(zé)小組。聯(lián)席會議下可根據(jù)需要設(shè)立若干專責(zé)小組（專項小組），如設(shè)立城市群聯(lián)合監(jiān)測小組、聯(lián)合監(jiān)察小組、聯(lián)合應(yīng)急小組等。這些聯(lián)合專責(zé)小組在區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境領(lǐng)域開展聯(lián)合行動，落實(shí)執(zhí)行相關(guān)環(huán)境合作計劃或協(xié)議。在聯(lián)合監(jiān)測方面，成員單位共同制定監(jiān)測方案，確定監(jiān)測點(diǎn)、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，聯(lián)合編寫區(qū)域境監(jiān)測報告，發(fā)布環(huán)境信息。在聯(lián)合監(jiān)察方面，成員單位定期或不定期開展環(huán)境聯(lián)查、互查行動，對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、跨界河流、生態(tài)敏感地區(qū)開展聯(lián)合執(zhí)法或交叉執(zhí)法，查處環(huán)境污染案件。在聯(lián)合應(yīng)急方面，建立城市群環(huán)境應(yīng)急處理系統(tǒng)和城市群預(yù)測預(yù)報中心，制定聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，聯(lián)合處理跨界環(huán)境污染糾紛和突發(fā)環(huán)境事件。另外，建立城市群環(huán)境治理專家委員會。專家委員會由高校和科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)專家組成，主要承擔(dān)區(qū)域環(huán)境決策規(guī)劃的前期研究，并提出相應(yīng)的咨詢建議。另外，可建立區(qū)域性環(huán)境合作論壇，通過論壇加強(qiáng)溝通，交換意見，交流經(jīng)驗，促進(jìn)合作行動。

（二）規(guī)范城市群政府聯(lián)席會議

城市群區(qū)域?qū)用娴臋M向合作機(jī)制主要通過成員單位領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議和環(huán)境主管部門聯(lián)席會議展開的。在城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的組織運(yùn)作中，聯(lián)席會議是基本的組織形式，是行使職能的基本方式和工作平臺。聯(lián)席會議的功能主要是溝通協(xié)調(diào)、形成共識；提出環(huán)境合作行動的目標(biāo)、計劃、措施；協(xié)調(diào)解決區(qū)域重大環(huán)境問題；簽訂相關(guān)合作協(xié)議，促進(jìn)合作行動[6](p55-64)。但從實(shí)際情況看，聯(lián)席會議的職能權(quán)限、工作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置等尚未規(guī)范，聯(lián)席會議的功能遠(yuǎn)未發(fā)揮。因而，需要完善城市群政府聯(lián)席會議，在環(huán)境合作中能發(fā)揮更規(guī)范、更穩(wěn)定的作用。（1）完善聯(lián)席會議的運(yùn)行規(guī)則。共同制定城市群環(huán)境治理聯(lián)席會議制度，制定《聯(lián)席會議議事規(guī)則》和《聯(lián)席會議專責(zé)小組工作制度》，為完善聯(lián)席會議的運(yùn)作提供制度基礎(chǔ)。首先，區(qū)分兩種聯(lián)席會議的權(quán)限和功能。成員單位領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議的議事范圍主要是區(qū)域性突出環(huán)境問題和環(huán)境服務(wù)，側(cè)重于環(huán)境決策。環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議的議事范圍是側(cè)重于執(zhí)法檢查、項目落實(shí)、協(xié)調(diào)沖突、監(jiān)測考核。其次，明確聯(lián)席會議的運(yùn)行規(guī)則。聯(lián)席會議堅持平等協(xié)商、集體討論、民主表決的原則，對涉及城市群成員直接利益相關(guān)的區(qū)域性環(huán)境決策，需要全體一致通過，對一般性的決定按照多數(shù)通過或特定多數(shù)票通過。聯(lián)席會議由成員共同推選召集人，也可輪流擔(dān)任，各成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)人為聯(lián)席會議成員。另外，規(guī)范聯(lián)席會議的召開程序，確定每年定期舉辦的次數(shù)，并規(guī)定召開臨時會議的程序，如遇到突發(fā)環(huán)境事件時啟動臨時會議程序。領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議每年召開一次，環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議每年至少召開一次，根據(jù)需要可召開多次。（2）完善聯(lián)席會議的機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是設(shè)立辦公室或秘書處。這是聯(lián)席會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)溝通、保障服務(wù)等日常工作。辦公室下可設(shè)聯(lián)絡(luò)員，由各成員單位指定一名人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)信息溝通和聯(lián)絡(luò)工作。二是規(guī)范專責(zé)小組的構(gòu)成。專責(zé)設(shè)一名執(zhí)行組長，由成員單位環(huán)境主管部門的副職輪流擔(dān)任，各小組成員由環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境應(yīng)急等部門人員組成，各專責(zé)小組每年召開年度工作會議，年中召開專題會議。

三、地方層面的配合行動：環(huán)境管理體制和組織機(jī)構(gòu)改革

地方政府是城市群組成單元，區(qū)域環(huán)境合作能否順利推進(jìn)，取決于地方政府參與合作的積極性，取決于環(huán)境管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制面臨很多難題，表現(xiàn)在縱向上環(huán)境監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的動力；橫向上環(huán)保監(jiān)管職能分散，職能交叉，統(tǒng)一監(jiān)管不足，多頭執(zhí)法、互相推諉或扯皮問題突出。地方保護(hù)主義嚴(yán)重，忽視區(qū)域整體環(huán)境利益，難以統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題，地方政府常常重發(fā)展，輕環(huán)保，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法[7](p4)。為此，需要深化環(huán)境管理體制改革和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革。

（一）省以下環(huán)境執(zhí)法垂直管理改革

當(dāng)前開展的省以下環(huán)保執(zhí)法垂直管理改革是我國環(huán)境治理體制改革的重要一步，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這項改革是遏制環(huán)境管理中的地方保護(hù)主義，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立、權(quán)威、公正、有效的制度安排。垂直管理目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，理順條塊關(guān)系，充分調(diào)動條塊兩方面積極性。省以下環(huán)境執(zhí)法垂直管理，讓環(huán)境主管部門相對獨(dú)立，減少執(zhí)法過程中同級政府的行政干預(yù)，有利于化解各自為政等問題。垂直管理以環(huán)境問題處理為導(dǎo)向，對跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境防治機(jī)構(gòu)，打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理[8](p1)。（1）省上收環(huán)境監(jiān)測權(quán)和監(jiān)察權(quán)。省級環(huán)保部門對全省(區(qū)、市)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，將市縣環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核職能上收于省環(huán)保廳。將設(shè)區(qū)市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，由省環(huán)保廳直接管理。將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省環(huán)保廳統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。（2）環(huán)境執(zhí)法重心下移市縣。垂直管理改革后環(huán)境執(zhí)法重心將向市縣下移，省級環(huán)保部門的執(zhí)法職能，側(cè)重跨區(qū)域執(zhí)法，市級環(huán)保部門對全市環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，縣級環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級環(huán)保部門[9](p3)。

（二）建立省市環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

（1）設(shè)立省市兩級生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會。實(shí)行省以下垂直管理，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)職能。為此，在省市設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會?？紤]縣鄉(xiāng)作為基層政府，主要是承擔(dān)執(zhí)行政策和法律法規(guī)的角色，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)極少，目前暫時設(shè)立生態(tài)環(huán)境委員會。生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會可與生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組合并，并將在各省市設(shè)立的循環(huán)經(jīng)濟(jì)辦、節(jié)能減排辦、生態(tài)文明辦等職能劃入。生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃全省或市生態(tài)文明建設(shè)工作；統(tǒng)籌資源環(huán)境保護(hù)工作的政策制定和監(jiān)督管理；研究解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)重大問題；協(xié)調(diào)本行政區(qū)域各部門的環(huán)境保護(hù)工作；指導(dǎo)開展環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法；處理垂直監(jiān)管與屬地負(fù)責(zé)的問題，同時為政府首腦提供資源環(huán)境保護(hù)方面的咨詢[10](p2)。省市兩級生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員任主任，政府分管領(lǐng)導(dǎo)成員任副主任，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、資源管理部門及相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員。省市兩級政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會分別向同級黨委政府負(fù)責(zé)。（2）設(shè)置片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室。為了加強(qiáng)省域內(nèi)跨行政區(qū)環(huán)境管理，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)保督查，針對省域內(nèi)跨界的環(huán)境污染問題，建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，在省環(huán)保廳設(shè)立派出機(jī)構(gòu)——片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，對片區(qū)環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)跨行政區(qū)環(huán)境督查。建立片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室有利于打破行政區(qū)劃的限制，對跨行政區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)管。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員承擔(dān)職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境案件的查辦工作；監(jiān)督檢查片區(qū)內(nèi)地方政府對環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境政策的執(zhí)行情況；糾正不合法和不適當(dāng)?shù)男姓袨?；對跨界環(huán)境案件提出處理意見等。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室的規(guī)格不超過省市環(huán)保主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格，負(fù)責(zé)協(xié)助環(huán)境監(jiān)察專員處理日常事務(wù)，人員和工作經(jīng)費(fèi)由同級政府承擔(dān)。環(huán)境監(jiān)察專員列席區(qū)域內(nèi)市或縣黨委政府涉及環(huán)境保護(hù)相關(guān)議題的重要會議。

（三）地方環(huán)境大部門制改革

地方政府的環(huán)保職能涉及環(huán)境、礦產(chǎn)、林業(yè)、土地、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、漁業(yè)，以及交通、城建、城管等十多個政府部門，其中環(huán)境監(jiān)管職能主要是分散在資源管理部門和環(huán)境管理部門。在現(xiàn)行體制下環(huán)境主管部門與這些相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限并不明確，如建設(shè)部門與環(huán)保部門在污水處理廠的建設(shè)和監(jiān)管方面、林業(yè)部門與環(huán)保部門在生物多樣性管理方面、農(nóng)業(yè)部門與環(huán)保部門在面源污染防治方面，存在職能交叉帶來的問題[11](p34-39)。環(huán)保大部門制改

革是避免環(huán)境治理碎片化的重要舉措，在大部門框架下，有序整合不同部門的環(huán)境監(jiān)管力量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理權(quán)力的整合與重構(gòu)。（1）環(huán)保職能向環(huán)境行政主管部門集中。按照職能統(tǒng)一、便于管理的要求，重新定位農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、水利、礦產(chǎn)、海洋與漁業(yè)，以及發(fā)改、交通、氣象、住建、城管等部門的環(huán)境監(jiān)管職能，與這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對接，將分散在這些部門中的環(huán)境監(jiān)管職能劃入生態(tài)環(huán)境主管部門，將劃分不清、易產(chǎn)生磨擦的職能轉(zhuǎn)入環(huán)境保護(hù)部門，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)職能向環(huán)境主管部門適當(dāng)集中，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能[12](p3)。環(huán)境主管部門不僅要對工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源進(jìn)行監(jiān)管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。如整合國土部門的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)；水利部門的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)；農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)；海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)、省發(fā)改委的減排職責(zé)等。對短期內(nèi)難以進(jìn)行整合的環(huán)境保護(hù)職能，需要明確責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。同時，對強(qiáng)化環(huán)境主管部門的職能，賦予生態(tài)環(huán)境部門綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)的職能。如強(qiáng)化建設(shè)項目“環(huán)保第一審批權(quán)”。從長遠(yuǎn)來看，地方環(huán)境大部門制改革，需要對有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，海南省實(shí)行環(huán)境保護(hù)大部制的經(jīng)驗值得借鑒，1988年海南建省推行環(huán)保與國土資源管理部門整合，環(huán)保機(jī)構(gòu)與礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)合設(shè)組建海南省環(huán)境資源廳，1998年進(jìn)一步整合土地管理和海洋保護(hù)職能，更名為海南省國土海洋環(huán)境資源廳，2005年三亞市將環(huán)境保護(hù)局與國土資源局進(jìn)行了整合，成立了國土環(huán)境資源管理局[13](p46-46)。（2）環(huán)境主管部門與相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作。首先，制定部門責(zé)任清單，即負(fù)有環(huán)境管理職責(zé)相關(guān)部門的責(zé)任清單。明確相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土開發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動車船污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等方面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，按職責(zé)開展監(jiān)督管理。其次，健全部門合作機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，環(huán)保主管部門與資源部門之間是最易出現(xiàn)職責(zé)不清和互相扯皮，是最需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合的部門。環(huán)境部門與這些部門在水質(zhì)保障、國土資源整治、海洋環(huán)保規(guī)劃等方面需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。加強(qiáng)與城市管理綜合執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調(diào)配合，與城建部門在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面的協(xié)調(diào)合作，與漁政部門在漁業(yè)水域管理方面的協(xié)調(diào)合作，與城管部門在城市垃圾及市容監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)合作，與交通部門和公安部門在車輛尾氣控制方面的協(xié)調(diào)，與司法機(jī)關(guān)在辦理各類環(huán)境案件方面的配合，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接協(xié)作。

四、簡要結(jié)論和進(jìn)一步研究的幾個問題

城市群環(huán)境治理是一個多層政府參與，多元行動主體合作行動的過程，不僅需要縱向政府間的聯(lián)合行動，而且需要橫向政府之間及部門之間的集體行動，也需要縱向與橫向政府間的條塊協(xié)同，任何單方面的力量都難以取得區(qū)域環(huán)境治理的效果。為配合城市群環(huán)境治理中多元主體的合作行動，需要在組織模式或組織機(jī)制上尋求突破，建立上下聯(lián)動、條塊協(xié)同、功能明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的組織機(jī)制來支撐。一是在國家層面建立國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境監(jiān)管職能，打破地方主義和部門主義的藩籬，建立重點(diǎn)區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組負(fù)責(zé)制定重大環(huán)境決策和規(guī)劃，并監(jiān)督其執(zhí)行和實(shí)施，建立中央環(huán)境保護(hù)督察組對區(qū)域環(huán)境政策和規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。同時，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中的功能，擴(kuò)大相應(yīng)權(quán)力，通過法律規(guī)范督察局的職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任，提升其區(qū)域環(huán)境治理中的權(quán)威性。二是在區(qū)域?qū)用娼⒊鞘腥涵h(huán)境治理聯(lián)合會，通過城市群成員單位領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會議、環(huán)保部門聯(lián)席會議和專責(zé)小組推動政府間的合作行動。在城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的組織運(yùn)作中，聯(lián)席會議是基本的組織形式，需要完善聯(lián)席會議的運(yùn)行規(guī)則和機(jī)構(gòu)設(shè)置。三是在地方層面實(shí)施省以下環(huán)保執(zhí)法垂直管理改革，將市縣環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核職能上收于省環(huán)保廳，減少執(zhí)法過程中同級政府的行政干預(yù)，有助于對跨行政區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)管。設(shè)立省市生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃同級生態(tài)文明建設(shè)工作，協(xié)調(diào)本行政區(qū)域各部門的環(huán)境保護(hù)工作。建立片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，負(fù)責(zé)跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)查。探索地方環(huán)境大部門制改革，將分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、水利、礦產(chǎn)、海洋與漁業(yè)等部門中的環(huán)境監(jiān)管職能劃入生態(tài)環(huán)境主管部門，避免環(huán)境監(jiān)管中的職能交叉、相互扯皮的問題。

本文從國家、區(qū)域、地方三個層面分析了城市群環(huán)境合作組織模式的簡單結(jié)構(gòu)，分析了每個層面區(qū)域環(huán)境監(jiān)管部門和環(huán)境合作組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)和功能。還有涉及這種復(fù)合組織模式有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題需要深入研究：一是在國家、區(qū)域、地方三個層面建立了組織機(jī)構(gòu)推動和實(shí)施區(qū)域環(huán)境合作，那么，國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會、城市群環(huán)境治理聯(lián)合會、省生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會三者如何相互配合，實(shí)現(xiàn)條塊對接、形成合力，以及這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，要做進(jìn)一步的研究。二是如何處理好縱向環(huán)境監(jiān)察部門與橫向環(huán)境監(jiān)管部門的關(guān)系。環(huán)境監(jiān)察主要是依法在轄區(qū)內(nèi)實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理，如督查、巡查或者責(zé)任追究。環(huán)境監(jiān)管是指當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門日常環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境準(zhǔn)入的管控，如地方排放總量控制和發(fā)放排污許可證等。三是如何處理環(huán)境執(zhí)法垂直管理改革與大部制改革的關(guān)系。如何通過改革既促進(jìn)條塊協(xié)同，又促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作，從而促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理組織體系的優(yōu)化和治理能力的提高。