我國政府數(shù)據(jù)開放存在的主要問題與對策研究

□劉再春

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

一、我國政府數(shù)據(jù)開放存在的主要問題

以協(xié)同理論為視角審視我國政府數(shù)據(jù)開放的實踐，把政府數(shù)據(jù)開放作為一個系統(tǒng)進行研究，對政策立法系統(tǒng)、數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)、管理機構(gòu)系統(tǒng)、人才系統(tǒng)等進行分析。目前，我國政府數(shù)據(jù)開放建設(shè)仍存在如下主要問題。

（一）政策與立法滯后

其一，國家層面數(shù)據(jù)開放共享政策滯后。在協(xié)同理論的伺服原理中，序參量支配系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)的發(fā)展。我國數(shù)據(jù)開放由于政策與立法系統(tǒng)序參量的缺失，導(dǎo)致整個系統(tǒng)難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。反觀美國政府數(shù)據(jù)開放政策，從倡導(dǎo)政府數(shù)據(jù)開放到現(xiàn)在，美國政府構(gòu)建了權(quán)利保障、數(shù)據(jù)收集[1](p33)、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)質(zhì)量、隱私安全等五大政策領(lǐng)域組成的政策系統(tǒng)。在系統(tǒng)內(nèi)各政策自組織運動，政策與政策之間一脈相承，行動計劃與執(zhí)行命令具有高度的耦合性，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，形成“完全開放”的數(shù)據(jù)開放共享政策體系（具體參見表1）。與美國政府數(shù)據(jù)開放共享政策體系相比，我國則處于起步階段。部門、地方、國家三個層面政策沒有協(xié)同發(fā)展，國家層面上缺乏強有力的數(shù)據(jù)開放共享政策。迄今為止，我國出臺的數(shù)據(jù)開放政策文本中，地方及政府部門政策占據(jù)了80%，而國家層面僅占20%。政策類型的不同，所產(chǎn)生效力及強度不同，筆者通過比較25份國家層面上的政策文件類型發(fā)現(xiàn)（見圖1），“規(guī)定”類型政策尚未頒布，“辦法”類型政策僅占4%，“意見”類型政策所占比例則最高為37%?？梢姡瑖覍用嫔洗蠖鄶?shù)政策集中于對政府數(shù)據(jù)開放的解釋及開放過程中的處理意見，而規(guī)劃性強、系統(tǒng)前瞻的“規(guī)定”和“辦法”類型政策卻比較缺乏，國家層面上缺乏強有力的政府數(shù)據(jù)開放共享政策，影響著政府數(shù)據(jù)開放的進程。

表1：美國“完全開放”的數(shù)據(jù)開放共享政策體系

圖1：我國政府數(shù)據(jù)開放共享政策類型分布比例

其二，缺乏完善的法律保障體系。目前，國家層面缺乏政府數(shù)據(jù)開放基本法，法規(guī)單一且分散，現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對政府數(shù)據(jù)開放信息質(zhì)量與信息共享做出明確規(guī)定。貴州省成為地方性政府數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)建立的先行者，2017年4月貴州省發(fā)布了我國第一部地方性政府數(shù)據(jù)開放法規(guī)，即《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》[2]。該條例使得貴陽市在數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)共享等方面實現(xiàn)有法可依。在數(shù)據(jù)開放過程中，個人權(quán)利保護及個人隱私泄露問題尤為突出，根據(jù)調(diào)查顯示，2011年至今，我國已有11.27億條用戶隱私信息被泄露，個人財產(chǎn)損失慘重[3]。為了加強公民的個人信息保護，政府相繼出臺了針對性法律法規(guī)（具體見表2）。縱觀我國政府數(shù)據(jù)開放法律發(fā)現(xiàn)：首先，國家層面相關(guān)法律處于零星發(fā)展狀態(tài)，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議遲遲不見公布；其次，地方性政府數(shù)據(jù)開放共享法規(guī)發(fā)展緩慢，無突破性，目前只有貴州省頒布。由于沒有國家基本法的支撐和指導(dǎo)，相關(guān)配套法律、專門性法規(guī)、部門法規(guī)尚未提出，例如公民權(quán)利保護、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護[4](p75)等；最后，法律法規(guī)之間聯(lián)系性少，國家、地方、部門及相關(guān)配套法、專門性法之間難以協(xié)同發(fā)展。地方性法規(guī)成為系統(tǒng)中的快變量，速度超越了國家層面立法的發(fā)展，國家層面立法則成為系統(tǒng)中的慢變量，立法速度緩慢，影響了政府數(shù)據(jù)開放法律發(fā)展進程。

表2：我國現(xiàn)有的政府數(shù)據(jù)開放法規(guī)表

(二）缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，各自為政

至今為止，全國至少共有20個省、市、區(qū)建立了23家大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)（詳見表3）。雖然我國各地先后成立了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，但是條條塊塊分割，中央未建立統(tǒng)一的組織機構(gòu)進行管理，缺乏統(tǒng)一調(diào)度和規(guī)劃。省級、市級、區(qū)級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)缺乏穩(wěn)定的協(xié)調(diào)結(jié)合機制，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理跨部門、跨地區(qū)整體協(xié)同推進。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)大多數(shù)隸屬于各省市經(jīng)濟和信息化委員會或工業(yè)和信息化廳（如廣東省大數(shù)據(jù)管理局，成都市大數(shù)據(jù)管理局），不由中央統(tǒng)一機構(gòu)進行增設(shè)，且大數(shù)據(jù)管理局內(nèi)設(shè)電子政務(wù)辦公室、數(shù)據(jù)資源處、人才處、信息化推進處等部門。部門與部門之間由于職能不同、信息的不對稱，利益之間的沖突等原因，缺乏交流與合作。還有一些地區(qū)并沒有設(shè)立專門的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，而讓經(jīng)信辦負責管理。例如，作為政府數(shù)據(jù)開放綜合開放水平位居全國第一的上海市，直接由上海市政府辦公廳、上海市經(jīng)信辦牽頭建設(shè)上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。由于中央沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，尚未建立發(fā)展協(xié)同機制，直接造成了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)各自為政、管理混亂的局面。

（三）數(shù)據(jù)利用價值低，難回應(yīng)公民需求

其一，各地方平臺開放格式數(shù)據(jù)集及應(yīng)用接口數(shù)量少，數(shù)據(jù)利用價值低。根據(jù)《2017中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告》統(tǒng)計，在評估的19個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中，其中武漢開放有效數(shù)據(jù)集總量最多，領(lǐng)先于其他城市。上海，貴陽開放的有效數(shù)據(jù)集都超過了1000個。六個城市開放數(shù)據(jù)集總量超過500個，無錫、深圳、北京等九個城市開放數(shù)據(jù)集總量超過100個。肇慶、梅州等四省市開放總量低于100個，總體來說我國各地方政府數(shù)據(jù)平臺開放數(shù)據(jù)總量普遍較多①2017中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告，[EB/OL].搜狐網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/211463945_468714.。但是由于各地方平臺數(shù)據(jù)開放格式數(shù)據(jù)集及數(shù)據(jù)應(yīng)用接口數(shù)量偏少，造成數(shù)據(jù)在開放過程中使用價值大大縮減。從圖2可知，深圳、武漢、無錫等九個地方平臺開放格式數(shù)據(jù)集為零，這就意味著一大半的地方平臺數(shù)據(jù)集格式停留在XLS，而不是CSV開放格式，影響了公民使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，增加了公眾利用數(shù)據(jù)的難度。數(shù)據(jù)應(yīng)用接口為用戶獲得及時高效的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)應(yīng)用程序開發(fā)提供了一條通道，提高開放數(shù)據(jù)的利用價值，但從圖3發(fā)現(xiàn)，我國只有深圳、北京、東莞三個地方平臺每個數(shù)據(jù)集都提供了對應(yīng)的AIP接口，但將近一半的地方平臺尚未提供AIP接口。由此可見，由于數(shù)據(jù)的不可機讀性、開放格式數(shù)據(jù)集及數(shù)據(jù)應(yīng)用接口數(shù)量少，從源頭上影響了我國開放數(shù)據(jù)利用價值。同時數(shù)據(jù)自身價值、利益沖突、組織文化、政府人員挖掘數(shù)據(jù)的能力、科技人才等也是重要影響因素。

其二，數(shù)據(jù)更新頻率慢，難以回應(yīng)公民的需求。據(jù)調(diào)查顯示，我國約77%的數(shù)據(jù)集為靜態(tài)數(shù)據(jù)，約23%的數(shù)據(jù)集為動態(tài)數(shù)據(jù)。在靜態(tài)數(shù)據(jù)中，按年更新的數(shù)據(jù)占了59%，不定期更新數(shù)據(jù)占13%。同時，在2017年我國19個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺評估中，各地方平臺數(shù)據(jù)動態(tài)更新情況不容樂觀，其中上海數(shù)據(jù)動態(tài)更新情況最好，在兩個月的時間里動態(tài)更新58個數(shù)據(jù)集，然后是東莞、貴陽、青島動態(tài)更新數(shù)據(jù)集在10個以上，剩余15個地方平臺沒有更新任何數(shù)據(jù)集，處于僵尸狀態(tài)，數(shù)據(jù)更新頻率慢，難以及時回應(yīng)公民的數(shù)據(jù)需求。同時由于數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域不全面，導(dǎo)致我國數(shù)據(jù)開放覆蓋面及廣度較小，現(xiàn)在各地方開放平臺開放的領(lǐng)域主要集中在財政稅收、交通服務(wù)、貿(mào)易物流、文體娛樂、醫(yī)療健康、教育科技、社會民生、生態(tài)農(nóng)業(yè)等14個領(lǐng)域。貿(mào)易物流、社會民生、醫(yī)療健康領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)集較多，生態(tài)農(nóng)業(yè)、財政稅收等開放數(shù)據(jù)集偏少。就全國而言，北京市政府數(shù)據(jù)開放平臺開放領(lǐng)域最廣，涉及13個領(lǐng)域，而大部分地方平臺開放的數(shù)據(jù)領(lǐng)域范圍小，涉及領(lǐng)域不到八個。綜上所述，我國政府開放的數(shù)據(jù)利用價值低，且更新頻率慢，難以及時回應(yīng)公民對數(shù)據(jù)的需求。

表3：我國部分地方大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)情況表

圖2：2017年各地方平臺可下載數(shù)據(jù)集和開放格式數(shù)據(jù)集數(shù)量

圖3：2017年各地方平臺開放數(shù)據(jù)集和AIP數(shù)量

（四）平臺功能不健全，缺乏人才支撐

其一，數(shù)據(jù)開放平臺起步較晚，功能不健全。我國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)處于起步階段，國內(nèi)大多數(shù)地方開放平臺功能不健全，功能停留于表層。我國政府數(shù)據(jù)開放平臺主要為分類、檢索、應(yīng)用程序上傳與下載、交流互動、建議反饋等功能。由于缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)分類標準及分類體系，分類與檢索功能較差，數(shù)據(jù)分類方式單一，用戶在對數(shù)據(jù)不了解和需求不明確的情況下，需要花費大量時間去定位數(shù)據(jù)，很難快速有效地尋找到所需數(shù)據(jù)，阻礙了對數(shù)據(jù)的使用。在國家層面上，還未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶，各地方政府自行建立數(shù)據(jù)開放平臺，數(shù)據(jù)開放平臺相對孤立，難以實現(xiàn)資源的整合，導(dǎo)致數(shù)據(jù)雜而多，準確性和便捷性有待提高。

其二，開放平臺缺乏技術(shù)與人才支撐。政府數(shù)據(jù)開放平臺的運營需要科學(xué)技術(shù)和復(fù)合型人才，而現(xiàn)階段我國數(shù)據(jù)處理技術(shù)、平臺建設(shè)技術(shù)、大數(shù)據(jù)復(fù)合型人才非常匱乏。大數(shù)據(jù)復(fù)合型人才應(yīng)熟悉大數(shù)據(jù)發(fā)展原理，擁有處理技術(shù)、數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)洞察與信息挖掘、軟件應(yīng)用開發(fā)、預(yù)測分析等能力。大數(shù)據(jù)作為一種新興的事物，世界各國都在爭先恐后投入大量的財政資源進行數(shù)據(jù)領(lǐng)域的技術(shù)研究與人才培養(yǎng)，但專業(yè)人才短缺成為全球數(shù)據(jù)開放國家面臨的一個共性問題，同時也是我國政府數(shù)據(jù)開放中的難題之一。只有解決科學(xué)技術(shù)和人才短缺問題，在大數(shù)據(jù)時代下政府數(shù)據(jù)開放才會擺脫現(xiàn)狀，有所發(fā)展。

（五）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫運行缺乏整體協(xié)同

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)運行的強有力保障，它能提供海量的原始數(shù)據(jù)和實現(xiàn)資源的有效整合，為政府各部門數(shù)據(jù)資源共享和利用開發(fā)奠定基礎(chǔ)。我國基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫主要由基礎(chǔ)信息庫、單位基礎(chǔ)信息庫、宏觀經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)庫、自然資源空間和地理基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫四個子系統(tǒng)構(gòu)成。目前，我國基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫缺乏整體規(guī)劃，子系統(tǒng)之間缺乏協(xié)同機制，數(shù)據(jù)之間沒有互通互聯(lián)，基本處于“信息孤島”狀態(tài)。在四個子系統(tǒng)中，四個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫發(fā)展相對不平衡，除了自然資源空間和地理基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫基本建成外，其他三個數(shù)據(jù)庫由于信息收集難、建設(shè)難度大、涉及多方利益分配等問題，建設(shè)進展緩慢，甚至處于停滯發(fā)展階段，成為系統(tǒng)中的慢變量，慢變量成為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫整體協(xié)同的重要制約因素。在哈肯的協(xié)同論理論中，序參量在復(fù)雜開放的系統(tǒng)中起支配作用，并且系統(tǒng)內(nèi)同時存在多個序參量，序參量之間相互競爭、相互合作，當系統(tǒng)處于無序的初始狀態(tài)時，各子系統(tǒng)獨立運動，各行其是，不存在合作關(guān)系；當外部環(huán)境達到一定水平時，子系統(tǒng)之間就會產(chǎn)生協(xié)同作用。所以我國四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的運行，各個子系統(tǒng)首先應(yīng)自身完善，其次通過互相聯(lián)系與合作，產(chǎn)生整體協(xié)同作用（見圖4）。

二、破解我國政府數(shù)據(jù)開放之主要問題的對策

圖4：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫運行整體協(xié)同構(gòu)想

我國應(yīng)積極借鑒國外經(jīng)驗，探尋符合我國國情的政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展道路。完善政策法規(guī)，加強組織機構(gòu)建設(shè)，建立健全政府數(shù)據(jù)開放管理機制，加強數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)，培養(yǎng)政府部門工作人員開放意識和引進先進科學(xué)技術(shù)等，推進政府數(shù)據(jù)開放建設(shè)工程。

（一）健全政策體系，完善法律法規(guī)

首先，出臺國家層面上的政策。從理論上說，科學(xué)的政策框架即政策體系，有利于形成政府數(shù)據(jù)開放的良好環(huán)境。政府數(shù)據(jù)開放政策框架，由一系列數(shù)據(jù)開放政策構(gòu)成，而政府數(shù)據(jù)開放政策通過自組織運動，形成完整的功能結(jié)構(gòu)后，通過與外界環(huán)境的作用，產(chǎn)生系統(tǒng)的協(xié)同作用，反作用于政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)。目前，我國離良性有序的政策系統(tǒng)還有一定的距離，主要原因是已頒發(fā)的數(shù)據(jù)開放政策數(shù)量少，國家層面政策滯后。所以我國應(yīng)建立國家層面上具有調(diào)控功能的政府數(shù)據(jù)開放政策框架，為政府數(shù)據(jù)開放工作提供政策保障與支撐。第一要頒布政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，及時頒布政府數(shù)據(jù)開放協(xié)議，明確政府在數(shù)據(jù)開放中的權(quán)利與義務(wù)。第二要建立政府數(shù)據(jù)開放政策委員會，為合理的數(shù)據(jù)開放共享制定政策。第三要在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，構(gòu)建符合中國國情的國家政策框架。第四要明確政府數(shù)據(jù)開放的目標是為了提高政府透明度，滿足社會各界對數(shù)據(jù)的需求，創(chuàng)造社會及商業(yè)價值。第五要制定關(guān)于數(shù)據(jù)開放標準和數(shù)據(jù)質(zhì)量（包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)發(fā)布等）、信息安全（國家信息安全、個人信息保護、隱私安全）、數(shù)據(jù)權(quán)利與保障、公眾和社會組織有序參與、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈等政策。

其次，協(xié)同立法，完善法律保障體系。我國政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)由多個子系統(tǒng)構(gòu)成，各個系統(tǒng)之間存在著共生與互補的關(guān)系，目前處于發(fā)展不平衡狀態(tài)，但是在外部條件及內(nèi)部協(xié)調(diào)的作用下，系統(tǒng)便會產(chǎn)生漲落現(xiàn)象。外部物質(zhì)注入的強弱，影響系統(tǒng)產(chǎn)生變化是“巨漲落”還是“微漲落”。能夠讓系統(tǒng)從混沌無章狀態(tài)向穩(wěn)定有序的功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變稱為“巨漲落”。國家法律法規(guī)作為上層建筑，注入政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)時，便會激發(fā)各子系統(tǒng)原有的活力，推動各子系統(tǒng)產(chǎn)生質(zhì)變，使政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)發(fā)生“巨漲落”效應(yīng)。在政府數(shù)據(jù)開放中如何保障國家信息安全、個人隱私等數(shù)據(jù)安全問題，已然成為我國政府數(shù)據(jù)開放建設(shè)的重點內(nèi)容。政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)該協(xié)同立法，完善法律保障體系。

第一，國家層面立法應(yīng)明確政府數(shù)據(jù)開放的法律地位。國外的政府數(shù)據(jù)開放立法經(jīng)驗基本上是先通過建立國家基本法來推動政府數(shù)據(jù)開放進程，規(guī)定政府需向公眾開放政府存儲的數(shù)據(jù)資源，如美國出臺的《開放政府數(shù)據(jù)法案》《陽光下的政府法》等。我國應(yīng)出臺基本法《政府數(shù)據(jù)開放法》，通過國家層面的立法，確定政府數(shù)據(jù)開放在我國的法律地位，提高政府數(shù)據(jù)開放的政府執(zhí)行度、科學(xué)性與可行性。

第二，修訂現(xiàn)有法律，出臺相關(guān)配套法規(guī)。我國需及時修訂現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放法律，整合分散法規(guī)。各地方政府應(yīng)在《政府數(shù)據(jù)開放法》[5](p35)基礎(chǔ)上，協(xié)同建立地方政府數(shù)據(jù)開放法，如貴州省已頒布的《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》。同時各部門及相關(guān)專門配套法應(yīng)協(xié)同進行，在部門立法上，如中華人民共和國財政部、國土資源部、教育部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門應(yīng)分別建立《財稅數(shù)據(jù)公開法》《國家地理數(shù)據(jù)公開法》《教育科技數(shù)據(jù)開放法》《農(nóng)業(yè)生態(tài)信息公開法》等。由于政府數(shù)據(jù)開放過程中容易出現(xiàn)個人信息、國家信息泄露等風險，在專門配套立法上，應(yīng)建立《個人信息保護法》《個人隱私保護》《數(shù)據(jù)交叉使用處理法》《著作權(quán)法》《國家信息安全保護法》等，用法律來維護國家和個人信息安全。在國家、地方、部門相關(guān)領(lǐng)域上協(xié)同進行立法，為政府數(shù)據(jù)開放形成完善的法律保障體系，促進系統(tǒng)產(chǎn)生“巨漲落”效應(yīng)。在法律保障體系建設(shè)中，應(yīng)明確政府數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略目標及發(fā)展策略；數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一門戶的建立；數(shù)據(jù)自由利用、自由傳播與分享、免費獲取的權(quán)利；地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的管理運行機制；數(shù)據(jù)開放管理機構(gòu)與協(xié)同機制；確立國家、地方政府、部門、企業(yè)、公民的責任、權(quán)利與義務(wù)；公民個人信息、國家信息安全的保護等。

（二）完善政府職能機構(gòu)，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制

其一，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。面對各地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)各自為政現(xiàn)象，主要有兩種方法切入。一是優(yōu)先建立統(tǒng)一的具備綜合協(xié)調(diào)性的中央數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。綜合性數(shù)據(jù)管理機構(gòu)是數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的一個重要外部參量之一，發(fā)揮著導(dǎo)向與規(guī)范功能，對地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的無序發(fā)展起到規(guī)范、調(diào)控、指導(dǎo)與整合作用，推進數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，為政府數(shù)據(jù)開放的穩(wěn)定發(fā)展提供推力。中央數(shù)據(jù)管理機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃政府數(shù)據(jù)開放工作，把政府數(shù)據(jù)開放整體推進職能歸入中央數(shù)據(jù)管理機構(gòu)；明確各地方政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)工作開展的實施步驟；對執(zhí)行部門數(shù)據(jù)開放工作進行指導(dǎo)與監(jiān)督；區(qū)分各組織機構(gòu)在數(shù)據(jù)管理職能的重點；理清執(zhí)行機構(gòu)與其他部門之間的關(guān)系。使各地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在權(quán)利、義務(wù)、機構(gòu)職責職能、管理方法、監(jiān)督制度、技術(shù)發(fā)展、人才培養(yǎng)上協(xié)同發(fā)展。中央數(shù)據(jù)管理機構(gòu)同時肩負對地方機構(gòu)評估考核的職責，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放評估指標，定期對各地方管理機構(gòu)的工作進行評估，提高政府數(shù)據(jù)開放的效度。二是優(yōu)先建立數(shù)據(jù)管理協(xié)同機制，數(shù)據(jù)管理協(xié)同機制應(yīng)以數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一標準為中心，以政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同平臺為主要載體，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理的標準化和科學(xué)化。建立合作機制，各地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)之間要協(xié)力合作，互相支持，做到資源共享，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，為公眾提供具有銜接性的協(xié)同服務(wù)。通過建立各地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的協(xié)同路徑，加強各子系統(tǒng)間的共生性與互補性建設(shè)，為其機構(gòu)內(nèi)部運行合理配置政策、法律、制度、資金、技術(shù)、人才等要素資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)之間的協(xié)同合作，形成序參量，產(chǎn)生“巨漲落”效應(yīng)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，為政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)發(fā)展注入新的動能。

其二，健全政府首席信息官制度，明確各級行政部門職責。政府首席信息官管理制度是指具備全面性的綜合管理體系，包括信息官的錄用、考核，培訓(xùn)、薪酬、退出等多項制度[6](p115)。近幾年來，我國一些地方政府為了解決政府數(shù)據(jù)開放和電子政務(wù)建設(shè)中存在的問題及障礙，提升電子政務(wù)的運行水平，在相關(guān)領(lǐng)域上開始嘗試設(shè)立政府首席信息官及配套的制度（詳見表4）。未來要建立健全政府首席信息官制度，首先應(yīng)遵守以下準則：第一，從我國政府數(shù)據(jù)開放的實際水平和發(fā)展的需求出發(fā)，結(jié)合國情，實事求是。第二要遵循政府首席信息官制度的基本規(guī)律，并吸收國外建設(shè)政府首席信息官制度的經(jīng)驗教訓(xùn)。第三應(yīng)考慮到我國的政治特點與行政文化傳統(tǒng)，在行政管理體制和政府公共部門的人力資源需求的基礎(chǔ)上對首席信息官制度進行整體規(guī)劃，使政府首席信息官制度的運行契合大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。第四，建立完善的組織體系，設(shè)置統(tǒng)一的組織機構(gòu)，層次分明，責權(quán)明確，形成“一把手+政府CIO制度”政府數(shù)據(jù)開放管理模式，具體的組織機構(gòu)設(shè)置構(gòu)想如圖5所示：

其三，加強組織文化建設(shè)，提高公務(wù)人員開放意識。我國政府機構(gòu)“多一事不如少一事”“能不做則不做，不愿主動探索與創(chuàng)新，讓他人做先行者，等別人做好了再照搬”的風險規(guī)避性組織文化阻礙了政府部門在政府數(shù)據(jù)開放建設(shè)上的探索與創(chuàng)新。為了使政府公務(wù)人員投身于數(shù)據(jù)開放建設(shè)實踐，我國各部門應(yīng)該加強組織文化建設(shè)，通過宣講會、培訓(xùn)會、素質(zhì)拓展活動等來營造“大膽創(chuàng)新，敢于人先，積極開放”的組織文化，提高公務(wù)人員的開放意識。讓政府公務(wù)人員意識到政府數(shù)據(jù)開放的重要性，開放不是利益的丟失，而是利益的共享，達到雙贏多贏的局面，做到主動開放、科學(xué)開放、高效開放，為民謀福利。改變公務(wù)人員原有的工作態(tài)度，提高他們的執(zhí)行力和工作的效率。

（三）培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈，提高數(shù)據(jù)利用價值

1.增加數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，引導(dǎo)數(shù)據(jù)為民生服務(wù)。在面對數(shù)據(jù)利用價值低，數(shù)據(jù)開放難以滿足公眾需求的問題上，首先要從舊的公共服務(wù)管理理念中走出來，及時更新數(shù)據(jù)管理理念，意識到引導(dǎo)大數(shù)據(jù)為民生服務(wù)也是屬于公共服務(wù)的一種，在不違背法律法規(guī)的前提下，從公眾的數(shù)據(jù)需求出發(fā)，向公眾開放利用價值高的數(shù)據(jù)，加強對數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)聯(lián)動的管理[7](p43）。其次，各地方政府應(yīng)通過積極探索數(shù)據(jù)開發(fā)的新技術(shù)、新方法，擴大數(shù)據(jù)總量，增加更多重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放。同時要明確數(shù)據(jù)的來源，對數(shù)據(jù)的質(zhì)量進行控制，對各個政府部門上傳到開放網(wǎng)站的數(shù)據(jù)類型、格式、內(nèi)容做統(tǒng)一的規(guī)定和要求，做好數(shù)據(jù)的保管工作，提高政府公務(wù)人員對大數(shù)據(jù)的敏感性。最后，通過網(wǎng)站或者手機APP的互動反饋功能，設(shè)置數(shù)據(jù)滿意度調(diào)查，及時對已開放數(shù)據(jù)的使用滿意度進行研究分析，了解用戶對數(shù)據(jù)的需求，提高數(shù)據(jù)更新頻率，增加數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，為用戶提供更加便捷的大數(shù)據(jù)服務(wù)。完善開放平臺上的數(shù)據(jù)評價反饋功能，設(shè)置用戶所需的數(shù)據(jù)開放申請功能，讓政府及時了解用戶需求，增強回應(yīng)性。

表4：我國地方政府建立首席信息官及制度試點情況

圖5：我國政府首席信息官組織機構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

2.整合資源，多方聯(lián)動提高數(shù)據(jù)利用價值。要以政府為主導(dǎo)，引入行業(yè)、企業(yè)、社會團體等主體進行協(xié)同發(fā)展，提高數(shù)據(jù)的利用價值。政府應(yīng)積極探索在交通、運輸行業(yè)、航空工業(yè)、能源領(lǐng)域、通訊行業(yè)、教育領(lǐng)域等重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放，增大可開放數(shù)據(jù)的總量，向公眾開放更多的數(shù)據(jù)資源。從公眾的數(shù)據(jù)需求、創(chuàng)新發(fā)展、公眾利益出發(fā)，在不侵犯公民隱私權(quán)的前提下，應(yīng)該毫無保留地向公眾提供一切可開放的數(shù)據(jù)資源，特別是利用價值高，具有可塑性、創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)公司以技術(shù)為支撐，利用開放的數(shù)據(jù)研發(fā)出符合市場需求大數(shù)據(jù)應(yīng)用軟件，通過數(shù)據(jù)APP，為公眾提供大數(shù)據(jù)服務(wù)，從而使數(shù)據(jù)本身的價值得到最大化應(yīng)用。社會團體，則參與到政府數(shù)據(jù)開放各個行業(yè)中，向公眾提供公共服務(wù)，促進資源的合理配置，同時通過社會團體向政府反饋公眾各類數(shù)據(jù)的訴求。部門與部門之間建立信息合作制度，對有效數(shù)據(jù)資源進行整合，及時向公眾公開政府數(shù)據(jù)。

3.政企合作，培育數(shù)據(jù)開放的生態(tài)圈。數(shù)據(jù)開放是一個生態(tài)系統(tǒng)，在這個生態(tài)系統(tǒng)中，政府和市場是生態(tài)圈中兩個最大的群體。政府對數(shù)據(jù)進行收集與開放，市場則利用數(shù)據(jù)進行開發(fā)應(yīng)用，為公眾提供方便快捷的數(shù)據(jù)服務(wù)。數(shù)據(jù)生態(tài)圈的形成需要政府和企業(yè)兩者協(xié)同進行，合作支持、良性互動。

第一、確立數(shù)據(jù)開放共享的合作模式，形成數(shù)據(jù)生態(tài)圈。政府和企業(yè)之間應(yīng)該確立數(shù)據(jù)開放共享合作模式，來培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈。政府作為數(shù)據(jù)開放的主體，需要考慮政策、法律法規(guī)及管理制度的制定，組織機構(gòu)變革、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)等上層建設(shè)問題，幫助企業(yè)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)據(jù)資源進行開放及創(chuàng)新。而企業(yè)作為中間者，創(chuàng)新開發(fā)智能應(yīng)用軟件。消費者通過對智能應(yīng)用軟件的使用，體驗政府數(shù)據(jù)開放提供的社會服務(wù)。所以為了能充分發(fā)揮政府開放數(shù)據(jù)的價值，政府應(yīng)與數(shù)據(jù)研發(fā)企業(yè)形成合作伙伴關(guān)系，使數(shù)據(jù)的價值落到實處。數(shù)據(jù)起源者、數(shù)據(jù)用戶、數(shù)據(jù)開發(fā)者、第一手用戶、第二手用戶等形成了一個生態(tài)圈，在這個生態(tài)圈里，不能隨便干預(yù)與扶持任何一個環(huán)節(jié)的發(fā)展，要保持整個生態(tài)圈的平衡。整個開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈具有正功能和負功能，開放利用和未開發(fā)利用的數(shù)據(jù)都會反作用于經(jīng)濟效益、商業(yè)效益及用戶平臺的建設(shè)、數(shù)據(jù)的開發(fā)等，具體生態(tài)圈循環(huán)作用如圖6所示。

圖6：政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)圈示意圖

第二、以市場為紐帶，打造大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。以市場為紐帶，以用戶需求為中心，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)為起點，以科學(xué)技術(shù)為支撐，以大數(shù)據(jù)企業(yè)為發(fā)展主體，構(gòu)建創(chuàng)新性大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈層層遞進，首先是數(shù)據(jù)資產(chǎn)，數(shù)據(jù)來源主要為互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、運營商數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)經(jīng)過收集后就儲存起來，所以產(chǎn)生了思科、聯(lián)想等生產(chǎn)云儲存的設(shè)備商及阿里云、亞馬遜等的云服務(wù)。其次，是數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的公司，通過開發(fā)多種多樣的第三方大數(shù)據(jù)應(yīng)用。解決交通、天氣、零售、金融、教育等行業(yè)中存在的問題。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中，企業(yè)要有自己的定位及規(guī)劃，專心數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的一個環(huán)節(jié)，不要想著全盤通吃。應(yīng)通過數(shù)據(jù)研發(fā)設(shè)備、工具、交易平臺，打造一條具有全面性的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。這條產(chǎn)業(yè)鏈中要包括有數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)加工、做工具的、有提供開發(fā)方法的、有生產(chǎn)云儲存的、有研發(fā)混合云連接工具的、有云服務(wù)的等企業(yè)[8](p65)。

（四）構(gòu)建全國性數(shù)據(jù)中心，搭建一站式數(shù)據(jù)開放平臺

數(shù)據(jù)的管理具有復(fù)雜性，這就需要構(gòu)建具有全國性的數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)進行挖掘、保存、分類及整合利用。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合規(guī)模小、數(shù)據(jù)質(zhì)量低、形式化的分散數(shù)據(jù)中心，打造一個功能齊全、數(shù)據(jù)資源龐大、數(shù)據(jù)價值高、技術(shù)強的全國性數(shù)據(jù)中心，為四個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)提供海量信息資源，形

成整體協(xié)同。搭建統(tǒng)一的、一站式數(shù)據(jù)開放平臺，完善平臺功能，促進雙向溝通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨平臺使用[9](p43)。第一、建立數(shù)據(jù)共建、共用和共享的開放系統(tǒng)，明確統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放端口，實現(xiàn)各個政府數(shù)據(jù)開放平臺的互聯(lián)互通，保證數(shù)據(jù)的準確性和一致性。第二、建立一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系及數(shù)據(jù)管理機制，完善數(shù)據(jù)開放服務(wù)功能，以用戶體驗為中心，增設(shè)用戶溝通功能，實現(xiàn)一站式服務(wù)。政府數(shù)據(jù)開放平臺應(yīng)具備數(shù)據(jù)存儲和管理、瀏覽、檢索、相關(guān)聯(lián)查找、用戶互動、用戶反饋評價功能，為公眾提供方便快捷的數(shù)據(jù)服務(wù)。

（五）加強人才培養(yǎng)，注重技術(shù)創(chuàng)新

其一，推進數(shù)據(jù)人才的協(xié)同培養(yǎng)，構(gòu)建多方協(xié)同的培養(yǎng)模式。我國現(xiàn)在大數(shù)據(jù)技能人才的培養(yǎng)主要以高等院校培養(yǎng)為主，培養(yǎng)出的人才技能單一，操作和實踐能力較差，無法支撐大數(shù)據(jù)的發(fā)展。這就要求協(xié)同推進數(shù)據(jù)科學(xué)家的培養(yǎng)，為大數(shù)據(jù)發(fā)展提供復(fù)合型人才。政府應(yīng)該投入大量的財政資金，選擇具有代表性的地區(qū)進行試點，建設(shè)以數(shù)據(jù)為中心的科學(xué)人才培訓(xùn)機構(gòu)。從高校中選拔優(yōu)秀人才作為數(shù)據(jù)科學(xué)家的后備軍進行培養(yǎng)，同時聘請國外資深數(shù)據(jù)科學(xué)家作為培訓(xùn)師，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)涉及多個學(xué)科，如大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、計算機處理學(xué)、程序編輯學(xué)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計學(xué)等。培養(yǎng)出具有數(shù)據(jù)處理技術(shù)、數(shù)據(jù)采集能力、統(tǒng)計分析能力、數(shù)據(jù)洞察與信息挖掘能力、軟件應(yīng)用開發(fā)能力、預(yù)測分析能力的數(shù)據(jù)科學(xué)家。還需構(gòu)建多方協(xié)同的人才培養(yǎng)模式，在大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)方面，校企合作，以大數(shù)據(jù)行業(yè)所需技能為導(dǎo)向，理論與實踐相結(jié)合，職業(yè)鑒定機構(gòu)加強大數(shù)據(jù)行業(yè)職業(yè)資格證書的認證，明確大數(shù)據(jù)行業(yè)所必備的知識、技術(shù)、能力要求，保證政府數(shù)據(jù)開放人才培養(yǎng)的目標。

其二，引進先進技術(shù)，為數(shù)據(jù)開放平臺提供技術(shù)支撐。國外的政府數(shù)據(jù)開放起步早，大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、平臺建設(shè)技術(shù)都比較成熟，我國應(yīng)該引進國外的先進科學(xué)技術(shù)，為政府數(shù)據(jù)開放平臺提供技術(shù)支持。一是通過國際交流與合作，與其他國家簽訂大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略合作計劃，在合作共贏的同時，學(xué)習國外政府數(shù)據(jù)開放先進的管理理念和科學(xué)技術(shù)。二是投入資金購買數(shù)據(jù)開放平臺管理技術(shù)及應(yīng)用技術(shù)，實現(xiàn)開放平臺的人性化數(shù)據(jù)服務(wù)。三是通過大數(shù)據(jù)科學(xué)家的培養(yǎng)，為數(shù)據(jù)開放平臺提供技術(shù)支撐。