在“國際主義”與“國家主義”之間
——特朗普時期的美國大戰(zhàn)略

劉國柱,史博偉

(浙江大學 世界史所暨美國研究中心,浙江 杭州 310028)

大戰(zhàn)略是一個國家在一定的時期內(nèi),就如何使用權(quán)力維護國家安全和福祉而采取的具有穩(wěn)定性的宏觀戰(zhàn)略設(shè)計*R.D.Hooker認為“大戰(zhàn)略可以簡單地理解為使用權(quán)力來保衛(wèi)國家”,這里對大戰(zhàn)略的定義采納此說法,但增加了“維護國家福祉”予以補充。參考R D Hooker.The Grand Strategy of The United States[M].Washington D.C.: National Defense University Press, 2014：1.。有強烈孤立傾向的特朗普恰逢在一個美國國際主義亟需更正完善的特殊時代下?lián)蚊绹偨y(tǒng),使本來明朗的戰(zhàn)略布局變得充滿劇烈的不確定性。撥開紛繁亂象,在解析特朗普政府的言語表態(tài)和實際行動基礎(chǔ)上,本文對比分析冷戰(zhàn)后美國大戰(zhàn)略傳統(tǒng)和當前大戰(zhàn)略新趨向的異同來探究特朗普時期大戰(zhàn)略的實質(zhì),并辯證解讀特朗普大戰(zhàn)略的未來走向和可能的成效。

一 美國學術(shù)界對特朗普時期美國大戰(zhàn)略的爭論

美國學術(shù)界在特朗普政府大戰(zhàn)略這一問題上立場不一。概括來說,有兩大類截然不同的觀點。

第一大類觀點認為特朗普并沒有形成大戰(zhàn)略。根據(jù)分析層面的不同,這一類觀點又被分為兩種相異的主張:其一是“難定論”,認為由于自身原因,特朗普政府難以確定其大戰(zhàn)略;其二是“否定論”,即認為大戰(zhàn)略的時代已經(jīng)消逝,大戰(zhàn)略這一概念已成為偽命題,特朗普自然不可能有大戰(zhàn)略。

“難定論”的代表人物是美國外交關(guān)系委員會的米卡·澤恩科(Micah Zenko)和麗貝卡·萊斯娜(Rebecca Friedman Lissner)。這兩位研究人員斷言,特朗普外交政策是“反戰(zhàn)略的”。他們在《外交政策》網(wǎng)站上發(fā)表的文章將特朗普外交觀定義為“戰(zhàn)術(shù)式的交易主義”。他們認定特朗普追求的是一種“短期的戰(zhàn)術(shù)式勝利”,沒有長期的戰(zhàn)略遠見;特朗普的世界觀是零和的,美國的利益得自他國的損失,互利共贏并不存在;而且這一交易主義的外交政策理念缺乏道德考慮。兩位學者強調(diào)特朗普政策最為致命的缺點是,總統(tǒng)所追逐的這些戰(zhàn)術(shù)式的勝利,彼此缺乏聯(lián)系,甚至互有矛盾;而一個成熟連貫的大戰(zhàn)略是建立在“方式和目的之間的精細巧妙聯(lián)系之上”。顯然,特朗普的外交政策與大戰(zhàn)略的本質(zhì)是相互抵觸的,這決定了他難以制定真正意義上的大戰(zhàn)略。[1]

北卡羅來納大學杰出教授,歷史學家克勞斯·拉瑞斯(Klaus Larres)也認為特朗普并未制定出大戰(zhàn)略。他觀察到特朗普的一些激進的外交表態(tài)在其執(zhí)政后并沒有完全得以實現(xiàn),而且特朗普有一定回歸美國外交傳統(tǒng)的傾向。但拉瑞斯并不認為這能稱得上大戰(zhàn)略,他甚至認為從老布什時期到奧巴馬時期,美國都沒有形成“后冷戰(zhàn)大戰(zhàn)略”。拉瑞斯強調(diào),在短期的未來,特朗普政府形成大戰(zhàn)略的可能性也不存在。[2]

“否定論”的代表人物是美國海軍軍事學院教授皮特·東布羅夫斯基(Peter Dombrowski)以及羅格斯大學教授西蒙·萊西(Simon Reich)。這兩位學者認為,在當前的國際和國內(nèi)背景下,“大戰(zhàn)略”本身并不存在;追尋一個邏輯一致、前后連貫的大戰(zhàn)略是無用之功。原因如下:其一,21世紀的國際環(huán)境異常復雜,并時刻發(fā)生詭譎的變化,這就為大戰(zhàn)略的形成施加了諸多難以逾越的阻礙。其二,美國官僚機構(gòu)的復雜運作以及軍界和政界對戰(zhàn)略實行過程的認知差異,使統(tǒng)一的大戰(zhàn)略形成變?yōu)椴豢赡苤耓注]之所以有這種判斷,是因為兩位學者認為政策在執(zhí)行過程中必定會遇到強大的制約,因此統(tǒng)一的大戰(zhàn)略不可能形成;軍界對這些制約因素的感知遠比民選的政治界更強烈,而特朗普政府中,又有大量的軍界人士任職高位,他們的存在為總統(tǒng)制定大戰(zhàn)略添加巨大的政治障礙。。兩位學者直言當前關(guān)于特朗普是否有大戰(zhàn)略的討論的一個缺陷是:這些討論都想當然地認為美國總統(tǒng)是有決定權(quán)的,即任何一位總統(tǒng)都將會選擇并制定一個大戰(zhàn)略?；蛟S冷戰(zhàn)時期,總統(tǒng)有這么大的權(quán)力,但當前,總統(tǒng)在此方面的自由裁量權(quán)遠非外界認為的那般強大。其三,戰(zhàn)略具體執(zhí)行中的各種羈絆,這也是最主要的制約因素。由于外交政策深受執(zhí)行過程中的實際情況制約,所有外交戰(zhàn)略都必須適時做出調(diào)整甚至改變,因此并不存在綱領(lǐng)性的戰(zhàn)略指導。在這一意義上,戰(zhàn)略一詞不能用“大”或者“全局的”等詞來形容,它隨實際環(huán)境的變化而變化。[3]1013-1016這就根本否定了“大戰(zhàn)略”的定義存在和現(xiàn)實存在。

東布羅夫斯基和萊西高度強調(diào)“執(zhí)行中的制約”(operational limitation),甚至認為“執(zhí)行過程的必要條件”(operational requisite)決定著任何沖突領(lǐng)域中的美國戰(zhàn)略[4]。他們用“校準的策略”(Calibrated Strategy)一詞來定義后冷戰(zhàn)時期美國政府施行的外交政策,意為“根據(jù)現(xiàn)實調(diào)整的策略”。也正因如此,兩位學者認定特朗普的外交政策延續(xù)了前任總統(tǒng)的外交政策;而且,美國當前的國家安全程序(national security process)也傾向于加強對過往政策的繼承,而并非是完全變更。例如,在應(yīng)對非法移民涌入方面,由于面臨同樣嚴峻的問題,布什、奧巴馬、特朗普針對邊境問題的措施均是孤立主義的,只是特朗普在做法上與前兩者不同。關(guān)于北約,俄羅斯的再次崛起使歐洲的地緣政治地位重要性得以顯現(xiàn),所以特朗普已經(jīng)改變他競選時對北約的極端言論,采取更加務(wù)實的策略,對北約的各項軍事承諾,特朗普政府都已予以實現(xiàn)。美國對北約軍事投入偏少的不滿情緒,在奧巴馬時期同樣存在,而且這早已是國會兩黨共識。[3]1022-1030特朗普因表態(tài)激進而招致批評,而實際態(tài)度與之前相比并無不同。

第二大類觀點認為特朗普已然制定了大戰(zhàn)略。同樣地,這一類觀點分為兩種互異的見解。其一是部分美國學者所堅持的“回歸擴大論”,即:盡管特朗普在競選階段和執(zhí)政后在各種場合“逆言迭出”,但在實際行動上,特朗普除了在經(jīng)貿(mào)政策以及價值觀上堅持己見外,在其他領(lǐng)域尤其是傳統(tǒng)安全領(lǐng)域還是回歸到了建制派所推崇的傳統(tǒng)外交主流之中,力度甚至有所擴大;其二是“危害論”,即:盡管并不像特朗普聲稱的那般極端,但特朗普政府施行的大戰(zhàn)略仍嚴重危及到了美國自二戰(zhàn)以來的外交政策傳統(tǒng)以及由美國建立的自由國際秩序。

“回歸擴大論”觀點認為,特朗普有所保留地回歸到了自冷戰(zhàn)以來的美國外交傳統(tǒng),甚至在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域表現(xiàn)出更為濃烈的國際主義色彩。美國觀察者網(wǎng)評論員戴維斯·理查森(Davis Richardson)認為,特朗普曾嘗試與過往的外交傳統(tǒng)一刀兩斷,但被證明在現(xiàn)實中是不可能的。于是他在部分上回歸了傳統(tǒng),尤其是在軍事介入方面。雖然勉強能與傳統(tǒng)外交政策和平共處,但特朗普顯然不愿受其支配,并盡量削弱外交機構(gòu)(如國務(wù)院)的影響力,增加總統(tǒng)本人對外交政策的掌控,這就形成了“重個人,輕機構(gòu)”的獨特外交風格。[5]麻省理工學院的政治學教授巴里·波森(Barry R.Posen)也認為,特朗普政府并未像批評者抨擊的那樣,退出世界秩序,采取戰(zhàn)略收縮。實際上,特朗普非但沒有進行戰(zhàn)略收縮,規(guī)避國際承諾,反而,他的政府在硬實力方面(軍事實力)更為深度地介入世界。他斷言，特朗普在硬實力方面比奧巴馬政府還要有雄心。與過往不同的一點是,冷戰(zhàn)后的總統(tǒng)追求的是一種“自由霸權(quán)主義”,但特朗普僅僅繼承了前任們的霸權(quán)主義理念,卻舍棄了“自由”這一要素,因此他追求的是一種“非自由的霸權(quán)主義”,即在軍事硬實力上維護美國的全球領(lǐng)導權(quán),但是拒絕向外輸入美國民主,不維護自由貿(mào)易。[6]

“危害論”以哈爾·布蘭茲(Hal Brands)教授為代表。頭頂約翰·霍普金斯大學“亨利·基辛格杰出教授”光環(huán)的哈爾·布蘭茲是美國學術(shù)界研究大戰(zhàn)略的新銳,在政治立場上傾向于建制派。根據(jù)特朗普在競選時期和權(quán)力過渡時期的言行,哈爾·布蘭茲和柯林·卡爾(Colin Kahl)在2017年1月就認定特朗普已經(jīng)形成了名為“美國優(yōu)先”的大戰(zhàn)略。其組成部分為:“經(jīng)濟國家主義”;“極端的國土安全政策”;“不辨善惡的交易主義”(amoral transactionalism);“孔武有力、但并不挑釁的軍事主義”(muscular but aloof militarism)[7]。布蘭茲認為,這一大戰(zhàn)略面臨著內(nèi)部壓力和六大相互沖突的困境,并且該戰(zhàn)略的內(nèi)容和內(nèi)在矛盾使美國的外交政策和國際秩序處于危險的境地[7]。

在特朗普即將執(zhí)政一周年之際,布蘭茲并未改變其原本觀點。他認為盡管特朗普或許在推行一個純粹的“美國優(yōu)先”政策方面有所收斂,但如果就此判斷特朗普已經(jīng)被體系馴服則大謬不然[8]8。其政府仍在以下幾方面對美國傳統(tǒng)外交戰(zhàn)略有所損害。

首先,特朗普政府的零和世界思維損害到了美國的國際主義傳統(tǒng)。其次,美國傳統(tǒng)的結(jié)盟理念——即志同道合的國家聯(lián)合起來并非因短暫的利益相合——受到特朗普政府的挑戰(zhàn)。特朗普一方面認為與他國結(jié)成同盟是于己不利的交易,因為華盛頓承擔了花費和風險,而盟友們享受了帶來的利益;另一方面聲稱美國應(yīng)與他國建立一個更具特定交易性質(zhì)的關(guān)系,即使是親密的盟友也是如此。由此可見,特朗普推崇的是“交易式的協(xié)定”,這協(xié)定建立在臨時性的共同利益之上。第三,美國作為民主和人權(quán)支持者的領(lǐng)導作用被特朗普削弱。特朗普認定美國沒有足夠的實力在海外推廣民主觀念,并且此項責任與促進美國的安全和繁榮的事業(yè)無關(guān)。他對將美國的價值觀加入其治國方略中持懷疑態(tài)度。第四,特朗普有將美國蛻變?yōu)橐粋€在國際體系中普通的、并非不可或缺的國家的可能。在過往,美國在抵抗重要的全球性威脅和挑戰(zhàn)中扮演掌舵者角色,這為美國贏得了榮譽,也使美國獲得與這一角色相伴而來的巨大利益,這一角色也使得美國成為國際體系中不可或缺的國家。但特朗普一系列國家主義行為有可能使美國喪失在國際社會的領(lǐng)導地位,這也為中國填補領(lǐng)導權(quán)力的真空提供了可能。第五,美國外交以“穩(wěn)定性和可信賴性”著稱的聲譽受損。特朗普政府一系列態(tài)度和行徑,如退出某些國際組織和國際承諾,以及面對全球安全問題發(fā)表不負責任的態(tài)度,給美國的外交方略覆蓋上了“不確定性”的不良陰影。第六,特朗普對外政策諸多不佳表現(xiàn)使外界質(zhì)疑美國處理全球事務(wù)的能力。[8]14-26

布蘭茲認為，美國的全球領(lǐng)先地位之所以能夠持續(xù)長久并不僅取決于美國的硬實力,更取決于美國領(lǐng)導地位的良性效應(yīng)及其為國際社會帶來的利益,也即美國的軟實力;而特朗普政府恰恰是在通過消耗美國的軟實力來削弱美國的整體影響力。美國一直自詡為“例外的國家”(exceptional),布蘭茲認為美國之所以“例外”,是因為美國有時愿意放棄追求短期的、單邊的利益,而多尋求更高程度的自我利益——創(chuàng)建一個國際體系,在這一體系中,美國福祉的增進有賴于其他國家福祉的增進。而特朗普政府外交政策最不利的一點就是:它將使美國的超級實力看起來遠不比過往那般“例外”。最后，布蘭茲認定,在特朗普時代,美國遠離了那些使其繁榮的關(guān)鍵理念和政策,采納了“更為黑暗的微積分學”,這會使其自身蛻變?yōu)橐粋€雖具有超強實力,但遠非例外的、普通的國家,甚至會對其他國家構(gòu)成嚴重威脅。[8]32

與前三派論說不同的是,布蘭茲的論述并不僅局限于特朗普時期采取的美國大戰(zhàn)略,他還提出了在當前國際和國內(nèi)特殊現(xiàn)狀下,可供美國抉擇的大戰(zhàn)略模式。特朗普在一個特殊的時代背景下就任美國總統(tǒng)?！艾F(xiàn)今,很明顯美國的軍事實力逐漸不足以支撐其有意要推行的大戰(zhàn)略和國際秩序”[9]111;美國目前正面臨或?qū)⒁媾R“戰(zhàn)略負債”的窘境;在國內(nèi),國際主義也面臨國內(nèi)民眾逐漸高漲的“厭世情結(jié)”[8]8的挑戰(zhàn)。因此布蘭茲斷定,對于美國來說,更為注重自身利益的“國家主義”時代已然來臨;美國是否會決定性地脫離戰(zhàn)后的大戰(zhàn)略傳統(tǒng)目前尚不明確,但有一點是肯定的,在未來,美國的大戰(zhàn)略將會有更為強烈的國家主義色彩[10]73。國家主義有兩種大戰(zhàn)略模式——“堡壘美國”(Fortress America)和“更好的國家主義”(Better Nationalism)。

“堡壘美國”是美國國家主義的強硬路線版,帶有強烈的單邊主義和孤立主義色彩,它建立在零和的國際事務(wù)思維之上[10]77。布蘭茲認為堡壘美國最終會使良性的美國超級力量走向自我毀滅,并且會使美國成為一個更為可怕的超級大國,招致國際社會的激烈反抗[10]82。

布蘭茲推崇的是更為良性的國家主義——“更好的國家主義”。它有以下組成部分:

第一,帶著獠牙的自由貿(mào)易,美國繼續(xù)領(lǐng)導全球自由貿(mào)易體系,但應(yīng)更為強勢地懲罰不公平貿(mào)易行徑,確保全球規(guī)則得到切實尊重。第二,建立鐵腕的盟約管理系統(tǒng)。美國應(yīng)重申對盟友的承諾,但也需警告盟友,如果不進行有意義的改革,不提出更好的防務(wù)責任分配制度,那么這些承諾將不再持續(xù)。第三,建立強大的軍事力量。第四,加強對恐怖主義打擊。第五,與穆斯林伙伴國合作。此舉的主要目的是讓穆斯林伙伴國承擔打擊恐怖主義過程之中及之后的維穩(wěn)和建設(shè)任務(wù),減少美國在此方面的投入。第六,制衡中國和俄羅斯。第七,美國不能撤出國際組織和國際制度,而且應(yīng)利用美國影響力對其進行改造。[10]78-79

布蘭茲認為“更好的國家主義”的根本目的是提升,而非放棄美國的國際主義傳統(tǒng)[10]86。他鼓吹這一模式立意頗佳,并聲稱這是美國在當前最應(yīng)該采取的大戰(zhàn)略模式。但他也坦承這一模式存在巨大的戰(zhàn)略風險。如果美國在貿(mào)易中對競爭對手以及在責任承擔方面對盟友施壓過大,就易引起對方的反抗,使美國背負“危險的霸凌者”的負面形象。如果美國施壓過小,同時承諾過多,則不能達到其國家主義的目的[10]87。因此施壓和承諾之間的合理的拿捏是“更好的國家主義”的生死線。

二 特朗普政府戰(zhàn)略文件所體現(xiàn)的美國大戰(zhàn)略

特朗普政府執(zhí)政以來,已經(jīng)頒布了數(shù)個戰(zhàn)略指導性文件。包括2017年12月頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》、2018年1月頒布的《美國國防戰(zhàn)略概要》以及2018年1月發(fā)表的具有“政府工作報告”性質(zhì)的國情咨文。透過這些報告或演講式報告,可窺見特朗普時期美國大戰(zhàn)略的基本面貌:不僅承續(xù)了傳統(tǒng)外交政策的基本架構(gòu),亦被打上“美國優(yōu)先”理念的深刻烙印。但在戰(zhàn)略的實際執(zhí)行中,一些并未嚴格遵循這些政府文件的戰(zhàn)略設(shè)計也不可忽視。

(一)更加嚴格的國土安全策略

在維護美國民眾和本土安全方面,2017年的《國家安全戰(zhàn)略》承諾政府致力于提升四個方面的能力。其一,防御美國邊境和領(lǐng)土,使其免受大規(guī)模殺傷性武器、流行疾病等威脅的攻擊和侵襲;其二,打擊恐怖主義和跨國犯罪;其三,確保美國在網(wǎng)絡(luò)空間的安全;其四,增強美國的危機管控能力。值得注意的是,特朗普允諾加強邊境控制,并且改革當前的移民制度,并將兩者作為增加國家安全、維持美國經(jīng)濟繁榮的核心任務(wù)。[11]9在美國南部邊界修建隔離墻、增加邊境檢查的科技和人員投入、提升邊境移民核查標準、加強邊境和國內(nèi)的移民法執(zhí)法力度等都是較引人注目的安全措施。

(二)有雄心的經(jīng)濟戰(zhàn)略

在促進美國經(jīng)濟繁榮方面,特朗普直言經(jīng)濟安全就是國家安全。新《國家安全戰(zhàn)略》較多使用重建(rebuild)、修復(restore)、重振(rejuvenate)等詞匯,可以判斷出這屆政府對近期美國的經(jīng)濟狀況不甚滿意。為此,特朗普政府提出要振興美國國內(nèi)經(jīng)濟,具體措施包括減少政府管制措施、促進稅制改革(減稅)、提升交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施、以減少財政支出而減輕美國債務(wù)負擔、促進教育和入職培訓等。關(guān)于減稅改革的益處,特朗普在2018年1月的國情咨文中進行了闡述。他聲稱，此項改革是美國歷史上最大規(guī)模的減稅計劃,可為中產(chǎn)階級和小企業(yè)帶來巨大利益[12],同時刺激美國經(jīng)濟增長。

新《國家安全戰(zhàn)略》提出了一個新概念——美國國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)(NSIB: National Security Innovation Base)作為國家安全的核心部分,并強調(diào)對此進行保護和升級。這一概念是指由知識(Knowledge)、能力(Capabilities)和人才資源(People)等三方要素組成的網(wǎng)絡(luò);三要素由學術(shù)界、國家實驗室、民營部門供給。這一網(wǎng)絡(luò)可將概念設(shè)想轉(zhuǎn)化為實體創(chuàng)新,將重大科研發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為成功的商業(yè)產(chǎn)品和企業(yè)。為保護這一創(chuàng)新基礎(chǔ),新《國家安全戰(zhàn)略》認為首先應(yīng)準確了解美國科技受到的挑戰(zhàn);而后須加強知識產(chǎn)權(quán)保護,采取諸如反情報、加強執(zhí)法力度等措施,使美國公立和民營部門的技術(shù)知識免受敵對競爭對手的非法竊取;此外,還將收緊簽證審批手續(xù),限制向來自“指定國家”,專業(yè)領(lǐng)域為“科學、技術(shù)、工程、數(shù)學”(STEM)的學生發(fā)放簽證,防止他們將美國的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到競爭對手國家[注]在《國家安全戰(zhàn)略》的公開部分，美國并未言及這些“指定國家”具體是哪些，并將學習“科學、技術(shù)、工程、數(shù)學”(STEM)部分學生稱之為“非傳統(tǒng)的情報搜集者”(Non-traditional Intelligence Collectors);最后采取措施保護數(shù)據(jù)和重要基礎(chǔ)設(shè)施,避免遭受間諜入侵。[11]21-22

在對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域,新《國家安全戰(zhàn)略》提出美國致力于提升自由、公正、互惠的經(jīng)濟關(guān)系。該戰(zhàn)略批評他國通過傾銷、歧視性的非關(guān)稅壁壘、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)補貼及其他政府和國有企業(yè)補貼等手段給美國經(jīng)濟帶來巨大挑戰(zhàn);并指出美國長期以來“錯誤地”允許這些不公平的貿(mào)易行徑的存在和增長。為扭轉(zhuǎn)此局面,該戰(zhàn)略將五項方案作為優(yōu)先舉措。首先,簽署新的貿(mào)易和投資協(xié)議,強調(diào)追求雙邊協(xié)議,而非多邊,并升級當前已有的貿(mào)投協(xié)議;其次,通過從協(xié)商到制裁的各種手段,反制不公平的貿(mào)易行為;第三,反制外國貿(mào)易腐敗問題,使美國企業(yè)在相對透明的商業(yè)環(huán)境中開展競爭;第四,與貿(mào)易理念一致的國家合作,以保持和升級公平互惠的經(jīng)濟秩序;最后,促進新的市場機遇的形成。[11]19-20

在關(guān)系重大的能源領(lǐng)域,特朗普政府推行“能源主導”(Energy Dominance)政策,并自詡美國將在其歷史上首次實現(xiàn)“能源主導”。這一政策致力于將美國打造為世界首要的能源生產(chǎn)者、消費者和創(chuàng)新者,并使美國在全球能源體系占據(jù)中心地位。特朗普相信這一地位能確保國際能源市場的自由和美國基礎(chǔ)設(shè)施的安全;并宣布將通過減少行政管制、增加能源出口、確保全球獲取能源的渠道、提升美國能源技術(shù)等手段來保證這一政策的有效實施。[11]22-23

在涉及經(jīng)濟發(fā)展的科技領(lǐng)域,該戰(zhàn)略宣稱將把“理解世界的科技發(fā)展趨勢”、“吸引和留住發(fā)明者和創(chuàng)新者”、“利用私人資本和技術(shù)進行建設(shè)和創(chuàng)新”等作為優(yōu)先開展事項,來保持美國在研究、科技、發(fā)明和創(chuàng)新方面的領(lǐng)導地位。[11]20-21

(三)強化升級的軍事戰(zhàn)略

特朗普的《國家安全戰(zhàn)略》直言美國面臨著嚴峻的軍事挑戰(zhàn)。特朗普認為自冷戰(zhàn)后,美國在軍事領(lǐng)域表現(xiàn)出“戰(zhàn)略自滿”的態(tài)度;與敵對國家日益增長的軍事實力相反,美國卻將自身軍隊規(guī)模削減至20世紀40年代以來的最低水平;美國在獲取新軍事裝備方面經(jīng)歷了近十年的“停滯期”;每年軍費投入的不足也侵蝕了美國軍事主導能力。該戰(zhàn)略表示將在國防工業(yè)設(shè)施、核力量、太空、網(wǎng)絡(luò)空間、情報等領(lǐng)域提升美國的軍事實力。[11]28-32

國防部2018年1月公布的《美國國防戰(zhàn)略概要》對這一時期美國的軍事戰(zhàn)略有更為細致的闡釋。國防部認為全球安全戰(zhàn)略環(huán)境日趨復雜,部分領(lǐng)域甚至發(fā)生了變化。第一,主要的競爭對手中國和俄羅斯意欲改變地區(qū)和國際秩序;第二“流氓國家”朝鮮和伊朗繼續(xù)對美國構(gòu)成嚴重的核威脅和導彈威脅;第三,美國在包括天空、海洋、陸地、太空以及網(wǎng)絡(luò)空間等每個軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢都有所減損,再也不能像以前那樣無所顧忌的部署及行動;第四,戰(zhàn)爭特點和性質(zhì)正發(fā)生巨大變化,諸如大數(shù)據(jù)分析、人工智能及生物科技等新技術(shù)在未來會起到?jīng)Q定戰(zhàn)局的作用;第五,“伊斯蘭國”雖然已經(jīng)遭受軍事失敗,但恐怖主義依舊猖獗。[13]2-3為應(yīng)對這些威脅,國防部決定從三個方面增強美國的國防實力。首先,建設(shè)一擊必勝的軍隊。在軍事硬件上,國防部強調(diào),近十五年來美國軍事戰(zhàn)備、軍需品獲取、軍事裝備現(xiàn)代化等已經(jīng)久拖不決的問題不能再被忽視,并認定必須通過增加軍費預算來升級關(guān)鍵的軍事能力。在軟件上,培養(yǎng)創(chuàng)新性的軍隊行動理念,如對戰(zhàn)場新技術(shù)應(yīng)用的預測、未來戰(zhàn)場可能出現(xiàn)的問題認定、風險計算等;發(fā)展強大的、高度機動的、有彈性的軍力態(tài)勢和部署。此外,還應(yīng)加強軍事人才的培養(yǎng)[13]5-6。其次,加強聯(lián)盟體系并吸引新的軍事伙伴國家。同時,國防部也希望盟國及伙伴國為集體安全貢獻合理的份額,包括增加投入來升級他們的軍事裝備[13]8-9。最后,對國防部進行改革以提升其表現(xiàn)和可負擔能力。國防部長馬蒂斯認為,當前國防部的官僚體制把“專注細節(jié)”和“使風險最小化”放在了高于一切的位置。他明確指責國防部的管理制度“過度優(yōu)化”以至于不能及時做出決定;審批制度煩瑣;資源消耗在不具競爭力的領(lǐng)域;而且其思維方式過度傾向于規(guī)避風險。因此《美國國防戰(zhàn)略概要》要求對國防部管理體系進行改革,以提升效率及優(yōu)化其表現(xiàn);并且通過精簡機構(gòu),裁汰冗員、減少花費等措施來降低行政投入,增強國防部的可負擔性[13]10。

(四)開放但有所保留的多邊政策

新《國家安全戰(zhàn)略》宣稱美國必須領(lǐng)導并參與多邊機制,不僅因為多邊機制的規(guī)章制度對美國國家利益和價值觀有所影響,還因為競爭對手正在爭奪這一舞臺的領(lǐng)導權(quán)。但另一方面,美國的領(lǐng)導和參與并非無所保留,該戰(zhàn)略明確表示“美國不會將主權(quán)割讓給那些壓制美國民眾、違反美國憲法的國際組織或國際制度”。在宣稱對政治和安全國際組織領(lǐng)導權(quán)的同時,美國敦促這些組織進行改革,要求各成員國應(yīng)該承擔相應(yīng)責任,并揚言“如果美國被要求在國際組織中承擔超過其份額的責任,那么美國應(yīng)當享受與此份額相當?shù)挠绊懥Α薄Ｔ搼?zhàn)略還聲稱美國將對國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織進行改革,如施壓世貿(mào)組織,使其成為打擊不公平貿(mào)易行徑更為有效的組織。此外,該戰(zhàn)略還宣布美國將采取措施確保諸如海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等“國際公域”的自由開放。[11]40-41

(五)持續(xù)嚴苛打擊恐怖主義戰(zhàn)略

在應(yīng)對恐怖主義威脅方面,特朗普堅持不遺余力打擊圣戰(zhàn)恐怖分子。新《國家安全戰(zhàn)略》聲稱美國將通過提升信息共享水平來打亂恐怖分子的陰謀,拔除恐怖分子藏匿場所,斷絕恐怖分子物質(zhì)資源,與盟友和伙伴國共擔責任等策略來擊敗恐怖主義。[11]10-11

(六)競爭壓制合作的大國關(guān)系

在大國關(guān)系方面,特朗普政府露骨地認為“歷史的主流是對權(quán)力的爭奪,當今時代亦不例外,大國競爭的時代已然回歸”。新《國家安全戰(zhàn)略》用一個全新的詞匯——“修正主義”國家(Revisionist Power)來定義中國和俄羅斯,認為中國意欲取代美國在亞太地區(qū)的位置,俄羅斯試圖恢復其大國地位,并在其周邊建立勢力范圍[11]25。2018年的《美國國防戰(zhàn)略概要》更是直言“國家間戰(zhàn)略競爭,而非恐怖主義,現(xiàn)在已經(jīng)成為美國國家安全的首要憂患”[13]1。為應(yīng)對大國競爭,特朗普政府計劃全面升級美國在各個領(lǐng)域的能力。特朗普政府同時強調(diào),競爭并不一定意味著沖突,美國將會在“實力基礎(chǔ)”(position of strength)上與競爭對手開展合作,這一實力基礎(chǔ)是指確保美國軍事實力無可匹敵,充分利用盟友以及美國所有的力量手段[11]26。

三 特朗普時期美國大戰(zhàn)略的傳承與變革

與冷戰(zhàn)結(jié)束后強調(diào)自由國際主義的美國大戰(zhàn)略相比[注]雖然冷戰(zhàn)后的幾位總統(tǒng)在具體的施政舉措上并不相同，甚至完全相反，但他們都遵循著美國自二戰(zhàn)以來的自由國際主義傳統(tǒng)，即強調(diào)美國對國際制度和國際組織的領(lǐng)導，維持強大的軍事實力，支持全球介入。參考Jack Thompson,“Trump and the Future of US Grand Strategy”, CSS Analyses in Security Policy.,特朗普時期的戰(zhàn)略布局既對前者有所繼承,也出現(xiàn)了比較顯著的變化。這些傳承使特朗普時期的大戰(zhàn)略仍然不失國際主義的底色;出現(xiàn)的變化卻為這一時期的美國戰(zhàn)略設(shè)計增添了一抹國家主義色彩。

盡管程度有所不同,特朗普政府宣布繼承了幾乎所有國際主義所包含的要素,如自由貿(mào)易、多邊合作、全球結(jié)盟體系和促進民主價值觀等。雖然滿腹牢怨,特朗普仍表達了建立自由公平貿(mào)易關(guān)系的愿景。新《國家安全戰(zhàn)略》承認系列國際組織在海洋、北極、外太空、數(shù)字科技領(lǐng)域制定規(guī)則,調(diào)節(jié)國家、商業(yè)機構(gòu)、個人行為的能力[11]40-41,并強調(diào)美國將繼續(xù)領(lǐng)導及參與國際組織和國際制度。特朗普政府繼續(xù)重視遍布全球的結(jié)盟體系,在涉及的幾乎每一個領(lǐng)域里,新《國家安全戰(zhàn)略》都強調(diào)與盟友及伙伴國的合作。特朗普政府聲稱亞太地區(qū)的盟友對于應(yīng)對安全威脅,確保共同利益極其重要;高度稱贊北約聯(lián)盟對維護世界安全和美國繁榮的重要作用,并且重申對這一盟約第五條的承認[11]46-48。雖然新《國家安全戰(zhàn)略》關(guān)于民主、人權(quán)等內(nèi)容篇幅較之奧巴馬時期少了許多,但特朗普政府仍然表達了對美國傳統(tǒng)價值觀的支持和追求。特朗普政府還繼承了自由國際主義關(guān)于維持強大軍備的主張,認為主要競爭對手中國的軍事實力大幅度增長,嚴重侵損美國的軍事領(lǐng)先地位和國家安全。由此,特朗普政府采取增加軍事投入(如大幅度增加2018財年和2019財年的軍費預算)、與盟友和潛在盟友加強協(xié)作、改革軍事管理機制等措施在裝備硬實力和管理軟實力上復興美國整體軍力。特朗普繼續(xù)加強了對全球不穩(wěn)定地區(qū)的軍事介入。特朗普政府的反恐行動也基本與奧巴馬政府以及小布什政府的第二任期一致[14]。在保護本土安全方面,特朗普也認定恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器的擴散、跨國犯罪組織、網(wǎng)絡(luò)攻擊與犯罪是美國政府及公眾所面臨的重要安全威脅。此外,與奧巴馬政府一樣,特朗普政府強調(diào)保護知識產(chǎn)權(quán)免遭競爭對手的竊取,并保持美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢。

特朗普時期美國大戰(zhàn)略之所以具有上述連續(xù)性,最根本的原因就在于:美國的國家利益沒有發(fā)生根本改變,國際格局沒有發(fā)生顛覆性變化,美國的盟友與合作伙伴也沒有發(fā)生太多的變化;美國面臨的主要問題如經(jīng)濟繁榮問題、大規(guī)模殺傷性武器的擴散、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)威脅等具有較強的延續(xù)性特征。

關(guān)于這一時期大戰(zhàn)略的變化,其中一部分是與前一時期大戰(zhàn)略截然不同的轉(zhuǎn)變,另一部分則發(fā)生于其繼承的領(lǐng)域。雖然特朗普對一些領(lǐng)域的基本認知和根本目的與前任總統(tǒng)一致,對國際主義原則也予以支持,但特朗普政府的具體方式和實際行動則十分不同。這也就是學者們觀察到的政策施行和政府戰(zhàn)略文件不一致的地方。

特朗普政府在對外貿(mào)易領(lǐng)域呈現(xiàn)出貿(mào)易保護主義和反全球化的色彩,雖然新《國家安全戰(zhàn)略》宣布推行自由、互惠、公正的貿(mào)易政策,但顯然特朗普政府更為強調(diào)的是“公正”原則,而非“自由和互惠”。并且特朗普對于“公正”有獨特的認識,這一公正是僅對美國有利的、零和的公正。新《國家安全戰(zhàn)略》指出，美國要用必要的強制手段來應(yīng)對其認為的不公平貿(mào)易行為或者“經(jīng)濟侵略”。這些強制手段包括退出或修繕舊協(xié)議、簽訂新協(xié)議及懲罰措施。特朗普執(zhí)政之初,就簽發(fā)行政命令退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》,并決定對《北美自由貿(mào)易協(xié)定》進行重新談判。與奧巴馬政府不滿現(xiàn)存的多邊協(xié)議,就簽訂新的多邊協(xié)議取而代之不同,新《國家安全戰(zhàn)略》強調(diào)與他國單獨簽署新的,雙邊的協(xié)議,因為特朗普政府認為多邊協(xié)議利益攸關(guān)方過多,標準復雜,有損美國利益。特朗普政府還宣稱將對損害美國利益的國家施加諸如開展301調(diào)查、加征關(guān)稅、禁止部分高新技術(shù)出口等制裁措施。美國先是于2018年3月宣布對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別征收25%和10%的關(guān)稅[15],于同年4月宣布對中國輸美的1333項價值500億美元的商品開展301調(diào)查,并禁止中國的中興通訊公司向美國企業(yè)采購敏感科技產(chǎn)品。

在稅收政策領(lǐng)域,特朗普宣布與國會合作進行稅收制度改革,即實施減稅。該計劃將企業(yè)所得稅率從35%大幅降至20%,以此來促使高薪職位的增加,并吸引美國制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)回國內(nèi)。改革還將大幅度降低個人所得稅率,以減輕中產(chǎn)階級稅負壓力。特朗普政府顯然想通過這項革新來刺激美國經(jīng)濟增長,而且信心滿滿。2017年12月,美國財政部發(fā)布的公告樂觀地展望在未來十年,美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長率將保持在2.9%,比之前預測的2.2%增加0.7%,而且這0.7%的一半是由企業(yè)稅率減少所貢獻,另一半由諸如監(jiān)管改革、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、福利改革等多種舉措貢獻[16]。

在能源和環(huán)保領(lǐng)域,特朗普政府幾乎完全顛覆了奧巴馬時期的相關(guān)政策和部署。與奧巴馬強調(diào)通過使用清潔能源減少碳排放相反,特朗普政府不再強調(diào)溫室氣體排放,并且廢除了奧巴馬時期的“清潔能源計劃”(Clean Power Plan)[17],暫停執(zhí)行“清潔水管理條例”(Clean Water Rule)。與奧巴馬積極參與國際協(xié)議應(yīng)對氣候變化相反,特朗普政府不再強調(diào)承擔相關(guān)國際責任,并退出《巴黎氣候協(xié)定》。特朗普政府實施了“美國第一的能源計劃”。這一計劃有兩方面的主要內(nèi)容:第一,擴大使用低成本的化石燃料來創(chuàng)造就業(yè)機會,確保能源獨立;第二,振興美國國內(nèi)的煤炭產(chǎn)業(yè)[18]。為開發(fā)國內(nèi)油氣,特朗普政府縮減了部分國家自然保護區(qū)的面積,并將新開放部分用于油氣鉆探,通過行政命令對墨西哥灣和東部海域的油氣資源進行為期五年的開采,政府還批準建設(shè)備受爭議的“基斯頓輸油管發(fā)展計劃”(Keystone XL pipeline)。此外,特朗普政府還將2018財年的美國環(huán)境保護署的經(jīng)費預算盤剝掉30%[19]。 所有這些舉措都使特朗普與其前任的有關(guān)政策完全割裂開來。

雖然特朗普政府承認結(jié)盟體系的重要性,但多通過批評和施壓的方式來促進美國與盟友之間“更合理的”責任分擔體制的建立。新的《國家安全戰(zhàn)略》提出了對北約盟友的期望和要求?！叭绻谐蓡T國承擔更大的責任,付出公平的份額來保護我們的共同利益、主權(quán)和價值觀,北約才能變得更為強大”;“我們希望歐洲盟國在2024年之前將軍費提升至占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%水平,并且軍費的20%應(yīng)用于提升軍事能力”[11]48。這一最后通牒般的要求雖然一部分來自于特朗普商業(yè)性質(zhì)的思維模式,更主要的還是源自美國國內(nèi)對保護盟國花費高昂這一現(xiàn)實的持續(xù)不滿情緒。2018年4月特朗普與到訪的德國總理默克爾會面時,仍然對北約在將軍費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提升至2%方面的不作為抱怨不已。

此外,在多邊國際機構(gòu)方面,盡管美國宣布不會退出國際組織和國際制度,但明確表示在此過程中,會捍衛(wèi)美國的主權(quán),促進美國利益和價值觀,并且為美國的參與增加了諸多附加條件。在打擊恐怖主義方面,特朗普宣布把目標簡化,只尋求消滅恐怖分子,不再在中東地區(qū)承擔“國家建設(shè)”(national building)的責任[20]。在促進美國傳統(tǒng)價值觀方面,特朗普政府的熱情明顯低于前幾任政府。

出現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變主要有兩大原因。一方面,這些轉(zhuǎn)變部分源于美國的國際主義思潮的微妙變化。盡管國內(nèi)社會,尤其精英階層,大多對美國國際主義政策仍持肯定態(tài)度[注]參考Jack Thompson, “Trump and the Future of US Grand Strategy”，CSS Analyses in Security Policy.,但美國的國際主義的確正在忍受著不斷累積的弊病,如果想長存下去,這些痼疾必須要得到解決[9]8。當前的國際主義主要面臨著兩項挑戰(zhàn)。首先是結(jié)盟體系中的責任分配問題。雖然由來已久,但這一問題在當前的情況下顯得尤為顯著。第二項挑戰(zhàn)是國內(nèi)維持國際主義的基本政治經(jīng)濟協(xié)議破裂。國際主義在帶來巨大利益的同時,也需要巨額的代價,對工薪和中產(chǎn)階層的利益有較大沖擊。長期以來,政治精英通過與民眾達成“確保向上階層流動渠道暢通,增加經(jīng)濟財富”等內(nèi)容的協(xié)議,來安撫人們對國際主義的不滿。但目前這一脆弱的協(xié)議正在發(fā)生破裂,部分美國群體,尤其是受教育程度較低的群眾越來越憎惡全球化帶來的巨大收入鴻溝。[9]84-86另一方面,這些轉(zhuǎn)變還源于美國硬實力的相對衰落,加之特朗普的“利己主義”思維,兩者合力導致一個專注于“美國第一”政府不愿把日漸受損的國力投入到代價高昂的國際參與和承諾之上。

關(guān)于大國關(guān)系方面,特朗普的戰(zhàn)略,尤其是對華戰(zhàn)略,并不能簡單定義為傳承或者是變更。在對華戰(zhàn)略思維及實際行動上,對華大戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變在奧巴馬時期已經(jīng)有所體現(xiàn)。美國著名中國問題專家戴維·藍普頓(David M.Lampton)2015年就提出了中美關(guān)系的臨界點說(Tipping Point)。在多個場合,藍普頓均對中美關(guān)系做出悲觀預期,認為“打破平衡的臨界點越來越近”[21]。2015年3月,美國前副國家安全顧問、小布什政府駐印度大使羅伯特·布萊克威爾(Robert D.Blackwill)和小布什政府國家安全委員會成員阿什利·特利斯(Ashley J.Tellis)發(fā)布了《修正美國對華大戰(zhàn)略》的報告。他們認為,美國與中國接觸的政策是在加強這個美國競爭對手的實力,“激烈的美中戰(zhàn)略競爭成為新常態(tài)”。他們呼吁:“對中國采取一項新的大戰(zhàn)略,以平衡中國實力的崛起,而不是繼續(xù)協(xié)助其崛起”[22]vii-viii。奧巴馬政府《國家安全戰(zhàn)略》報告中對美中關(guān)系的定位也在發(fā)生微妙變化。在2015年的《國家安全戰(zhàn)略》中,奧巴馬不再提及他在第一任期的《國家安全戰(zhàn)略》中強調(diào)的“與中國合作、期待中國在全球問題中發(fā)揮重要作用”等訴求。他轉(zhuǎn)而強調(diào),美國對中國大軍事現(xiàn)代化“保持警覺,并拒絕通過恐嚇解決領(lǐng)土爭端”;同時,美國將“從強勢地位管控競爭,同時堅持要求中國,在從海上安全到貿(mào)易和人權(quán)等問題上,遵守國際規(guī)則和規(guī)范”[23]2-24;美國還將在網(wǎng)絡(luò)安全方面采取必要的行動,保護知識產(chǎn)權(quán)免遭中國侵犯。在外交實踐中,美國在亞太地區(qū)持續(xù)推動“亞太再平衡戰(zhàn)略”?？梢哉f,美國對華大戰(zhàn)略中“競爭”因素的加大,始自奧巴馬政府的亞太再平衡戰(zhàn)略。

以上所述體現(xiàn)出特朗普政府繼承的一面,但特朗普的《國家安全戰(zhàn)略》正式地稱中國為修正主義國家和戰(zhàn)略競爭者則是美國政策制定史上的首次,這也體現(xiàn)出該戰(zhàn)略相比以前革命性的更改。出現(xiàn)這一狀況有多方面的原因。首先,改革開放40年來,中國逐漸融入國際社會,但中國并未出現(xiàn)歐美國家所期待的變化,尤其是國內(nèi)政治變化。其次,中國逐漸摸索出一條符合中國國情的發(fā)展道路，形成了不同于歐美的“中國模式”,并與西方模式形成分庭抗禮之勢。這被美國視為嚴峻的挑戰(zhàn)。第三,隨著中國對外文化交流向深度和廣度的發(fā)展,中國在海外的影響力和形象日漸上升。歐美國家將其視為中國文化及價值觀念在海外的擴張,且視這種擴張是對西方主流價值觀念的嚴重威脅。因此,無論是特朗普本人,還是美國戰(zhàn)略界及建制派,都認為中美關(guān)系的發(fā)展已經(jīng)到了一個新的轉(zhuǎn)折點,需要重新思考美國的對華大戰(zhàn)略和中美關(guān)系。平衡,甚至遏制中國影響力的呼聲日漸抬頭,反應(yīng)在美國對華政策上,就是逐漸將中國定位為美國的戰(zhàn)略競爭對手。

四 結(jié)語

特朗普時期美國的大戰(zhàn)略基本符合哈爾·布蘭茲所說的“更好的國家主義”,其最終結(jié)果或許并非對美國極具危害,長期來看,甚至會將美國帶回更為純粹的國際主義傳統(tǒng)中去。當前的國際體系和美國的國家利益并未發(fā)生大的轉(zhuǎn)折,懷有孤立主義傾向的總統(tǒng)難以撬動當前仍行之有效的國際主義戰(zhàn)略。另一方面,當前美國國際主義面臨的窘境的確需要必要措施來補救。因此,這一帶有國家主義印記的國際主義大戰(zhàn)略是當前實力相對衰弱的情況下,美國所能采取的比較良善的戰(zhàn)略布局。該戰(zhàn)略設(shè)計的最終成效,不會像外界擔憂的那樣導致真正的國家孤立。強調(diào)美國自身利益的大戰(zhàn)略是使美國重返國際主義階段的必經(jīng)過程。制衡中國崛起也揭示美國絕不想把帶給其最大利益的國際體系領(lǐng)導權(quán)拱手讓給中國。因為一個旨在孤懸于國際體系之外的國家,并不會在意一個遠方的秩序挑戰(zhàn)者。況且,國家主義和國際主義之間的哲學關(guān)系并不是相互排斥的,而是彼此辯證的,雙方互為實現(xiàn)自身的手段?！袄鋺?zhàn)后的美國的大戰(zhàn)略從來沒有拒絕過國家主義,而都是通過國際主義的手段來實現(xiàn)國家主義,在這一情況下,國家主義指的是采用一種對外戰(zhàn)略,把美國自己的國家利益放在首位”[10]74。當國際主義面臨著危機,威脅著國家利益的獲得時,適當強調(diào)國家主義也是維護國際主義的必要手段。國際主義篤信美國福祉依賴于外部世界的福祉[9]87,而國家主義堅信外部世界的福祉也依賴于美國的福祉。福祉之間的相互依賴決定了國家主義和國際主義的相互依賴。因此,未來更為純粹的國際主義大戰(zhàn)略的回歸或可期。

但當前的戰(zhàn)略布局仍面臨一些難以解決的矛盾,具有巨大的不確定性。首先,在應(yīng)對恐怖主義的戰(zhàn)略層面,美國單純的剿除恐怖分子,卻不承擔其中的國家建設(shè)責任,恐怕仍然難以祛除恐怖主義滋生的土壤,這將長期成為扼住美國安全咽喉的威脅。其次,為遏制中國崛起而采取的手段,比如開展貿(mào)易制裁和科技禁售,有可能造成“遏敵八百,自損千人”的戰(zhàn)略窘境。第三,如果特朗普政府對盟國的要求過高,針對外部世界設(shè)置的貿(mào)易壁壘過于無差別,以致“敵友不分”,或許會導致美國軟實力的下跌,進而降低美國整體實力。最后,過于強調(diào)“長期戰(zhàn)略競爭”的大戰(zhàn)略,將導致美國將更多的資源用于軍事和國防領(lǐng)域,有可能使美國落入軍備競賽的陷阱,加速美國的衰落過程。這些都是美國在特朗普時代亟須處理的困境。