桂林市農(nóng)村集體土地征收拆遷難題及對策研究

谷昀凌+丁萍

在當今中國，農(nóng)村集體土地征收拆遷是現(xiàn)代化、城市化發(fā)展強大的助推力，也是取消農(nóng)業(yè)稅以來農(nóng)村沖突的最主要原因。在迅速發(fā)展著的桂林，大規(guī)模用地保障需要毋容置疑，但在補償安置、程序規(guī)范、社會保障、權(quán)利救濟等方面產(chǎn)生難題。破解、舒緩這些難題涉及廣泛復(fù)雜，從制度視角來審視，主要是完善法律制度以明方向，創(chuàng)新補償安置機制以求實效，重視程序規(guī)范透明以促和諧，健全社會保障以穩(wěn)根本，構(gòu)建救濟體系以疏淤堵。

集體土地征收拆遷是國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，將其上房屋拆遷并依法給予被征收拆遷單位和個人一定補償?shù)男袨椤?/p>

20世紀90年代以來，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，農(nóng)村集體土地征地及其上房屋拆遷如洶涌潮水勢不可擋大規(guī)模展開，在強力助推現(xiàn)代化進程的同時，它也成為農(nóng)村沖突的主要原因，成為令人矚目的理論焦點和社會熱點問題。

發(fā)展中的桂林市同樣面臨大規(guī)模的保障用地需求，面臨集體土地征收拆遷的復(fù)雜艱巨任務(wù)。本文通過對桂林市農(nóng)村集體土地征收拆遷情況的調(diào)查研究，提出桂林市破解征地拆遷難題的制度建議和思考。

桂林市農(nóng)村集體土地征收拆遷面臨的主要問題

隨著桂林工業(yè)化、城市化進程加速，集體土地征收拆遷的規(guī)模需求日益迫切，另一方面，土地價格的上漲、農(nóng)民生活水平的提高，法律意識和權(quán)利意識的增強，以及相關(guān)法律法規(guī)的缺陷等，使得集體土地征收拆遷難題凸顯。

1、補償、安置不足是困擾桂林市集體土地征收拆遷的焦點問題

征地及拆遷工作順利推進的一個關(guān)鍵是被征地拆遷農(nóng)民得到合理妥善的補償安置。桂林市征收集體土地補償安置主要采用貨幣補償，結(jié)合留地安置。貨幣補償?shù)木唧w依據(jù)是《桂林市人民政府關(guān)于公布新一輪征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（市政〔2013〕15號），[1]該通知將桂林市轄區(qū)劃分為大河西、大河?xùn)|、桂海、甲山、穿山南、朝陽、二塘、雁山等八個區(qū)域，分別規(guī)定了相應(yīng)的分區(qū)域補償標準。2015年，桂林市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準進行了調(diào)整，市區(qū)征地補償標準最高158994元/畝（疊彩、七星部分區(qū)域）；最低47620元/畝（雁山部分區(qū)域）?？h（區(qū)）最高為59430元/畝（臨桂區(qū)臨桂鎮(zhèn)）；最低為28000元/畝（全州縣東山鄉(xiāng)）。[2]新的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和補償標準雖然較以前有所提高，但仍然遠低于被征地農(nóng)民對土地被征收后生活保障的預(yù)期。2012年以來，桂林市發(fā)生的影響較大的農(nóng)地征收拆遷群體事件，補償、安置是引發(fā)事件的主要導(dǎo)火索。

關(guān)于集體土地地上房屋拆遷及其他附著物補償，實踐中，“房屋拆遷按建筑重置成本補償”，參照當?shù)赝囟问袌鰞r格。青苗和地上附著物補償主要根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》和各縣、自治縣、區(qū)人民政府制訂的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。由于相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一、具體、明晰，易造成補償不公、補償隨意等問題。

2、土地征收拆遷過程不規(guī)范，部分農(nóng)民對政府有不信任感，增加了征收難度

土地征收具有法定性，征收目的須是國家“為了公共利益的需要”，征收過程須“依法進行”。但是通過我們的調(diào)查，征地拆遷存在借“公共利益”之名行非公共利益目的征收之實的現(xiàn)象，此外也存在征收未嚴格依法定程序規(guī)范進行的現(xiàn)象。

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，征地獲批前應(yīng)發(fā)布征地預(yù)公告；進行調(diào)查結(jié)果確認；擬定補償安置方案；發(fā)布聽證告知書，對于被征地集體和農(nóng)民提出聽證要求的組織聽證。征地獲批后，發(fā)布征地批準文件公告；召開村干部、代表、村民大會協(xié)商征地補償事宜；進行征地補償?shù)怯?，簽訂征地協(xié)議；支付征地補償費用；交付使用等等。根據(jù)我們的調(diào)查、座談，不嚴格遵守以上程序的征收行為比較普遍。比如《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！笨墒菑奈覀兊恼{(diào)查結(jié)果來看，被調(diào)查的農(nóng)民對“政府部門在征地過程中是否聽取了你們的意見”，選擇“是”的占30.5%，選擇“否”的占69.5%。再比如征地本應(yīng)依法進行，但實踐中不少項目卻處于“依法征地的形式，協(xié)議征地的實質(zhì)”狀態(tài)，附加協(xié)議的隨意性和不規(guī)范性，一方面使農(nóng)民的要求沒有限制，另一方面也弱化了政府部門和工作人員依法征地的意識，法律法規(guī)權(quán)威落空，也增加了雙方相互的不信任感。

3、社會保障不力，農(nóng)民被征地拆遷的后顧之憂難以解除

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見的通知》《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)勞動和社會保障廳等部門關(guān)于廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行辦法的通知》等相關(guān)文件精神，桂林市政府先后制定下發(fā)了《桂林市被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和社會保障暫行辦法》《桂林市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實施辦法》等文件，對被征地農(nóng)民的培訓(xùn)就業(yè)、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等方面問題進行了規(guī)定。如規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對象為土地被依法征用后家庭人均剩余耕地面積不足0.3畝的農(nóng)民，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金由個人、集體、政府共同出資籌集，三方出資比例，個人和集體部分不高于70%，政府部分不低于30%。參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障并按規(guī)定履行繳費義務(wù)的人員男年滿60周歲、女年滿55周歲且繳費年限累計滿十五年的，可申請辦理領(lǐng)取基本養(yǎng)老金手續(xù)，按月享受養(yǎng)老保障待遇。

從目前了解的情況看，在征地補償標準仍然偏低、被征地農(nóng)民就業(yè)困難、生活支出增大，且無有力的集體經(jīng)濟支撐的情況下，養(yǎng)老保險繳費無論對集體還是個人都是一個不小的負擔。加之失地養(yǎng)老保險繳費標注較高，領(lǐng)取待遇標準中等，因此對失地農(nóng)民吸引力不強。在失地農(nóng)民就業(yè)保障方面，失地農(nóng)民特別是45周歲以上的農(nóng)民，文化程度普遍不高，勞動技能偏低，政府關(guān)于就業(yè)安置、技能培訓(xùn)的一些措施，由于相關(guān)部門聯(lián)動不足，培訓(xùn)內(nèi)容零散等原因，效果不盡如人意。在我們收回的關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障的調(diào)查問卷中，關(guān)于“土地被征收后的保障措施”項目，回答“提供就業(yè)安置”、“提供技能培訓(xùn)”、“提供了小額優(yōu)惠貸款”等選項的比例分別為30%、20%、5%。在“土地被征收后主要的職業(yè)”中，選擇“不固定，打零工”的達75%，這表明被征地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)型困難，收入多不穩(wěn)定。endprint

4、爭議解決渠道不暢，矛盾沖突得不到很好疏通和化解

根據(jù)我們的調(diào)查，在土地征收過程中出現(xiàn)矛盾、糾紛或沖突，認為自身利益受到損害的情況下，90%的受訪農(nóng)民愿采取一定的維權(quán)行為。其中選擇“上訪”的占85%，說明在桂林市土地征收拆遷爭議中，上訪是農(nóng)民主要的維權(quán)方式。但對于上訪的結(jié)果，45%的受訪農(nóng)民選擇“問題沒解決”，35%選擇“得到答復(fù)”、30%選擇“問題得到解決”，20%選擇“其他”，說明上訪的實效性不高。對“采取打官司方式的結(jié)果”，70%選取的是“調(diào)解結(jié)案”，我們給律師和法院相關(guān)人員發(fā)放的調(diào)查問卷中，關(guān)于“土地征收訴訟案件的代理、審理是否受到政府或相關(guān)部門的干涉或影響”，回答“大多數(shù)是”占35%，回答“少數(shù)是”占15%，兩者相加為50%，說明在土地征收訴訟這樣一種終極權(quán)力救濟方式中，公正性難以得到應(yīng)有的保證。

桂林市農(nóng)村集體土地征收拆遷難題的原因分析

1、國家集體土地征收拆遷法律制度存在缺陷，其背景下地方集體土地征收拆遷困難重重

在征收機制上，《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！薄耙婪ㄉ暾埵褂玫膰型恋匕▏宜械耐恋睾蛧艺魇盏脑瓕儆谵r(nóng)民集體所有的土地?！边@決定了國家對建設(shè)用地一級市場的壟斷地位，由此導(dǎo)致集體土地征收補償價格和其轉(zhuǎn)化成經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓價格形成巨大反差，令被征地農(nóng)民不平衡而對補償不滿，進而抗拒征收；在補償標準上，《土地管理法》等法律規(guī)定以年產(chǎn)值等土地過去的收益來進行測算，沒有考慮到物價上漲、貨幣貶值、生活水平提高等動態(tài)因素，將被征地農(nóng)民置于經(jīng)濟發(fā)展軌道之外；在補償條件上，國家立法規(guī)定了征收集體土地、房屋的“公共利益”目的要求，規(guī)定要“適當補償”，但卻無相應(yīng)的配套法律法規(guī)或細則來細化它，法律的落實大打折扣，給具體的征收拆遷行為留下濫權(quán)的空間。

2、桂林市征收拆遷規(guī)范性文件的完整性、科學(xué)性不足，影響了征收拆遷的有序進行

桂林市在農(nóng)村集體土地征收方面出臺了一些規(guī)范性文件，但總體來看，不夠健全和完善。例如關(guān)于補償，《桂林市人民政府關(guān)于公布新一輪征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》規(guī)定了統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地補償標準，但征收的實際補償基本都超過它，統(tǒng)一年產(chǎn)值不是標準而成為了底線?！锻ㄖ芬髮嵭型瑯拥哪戤a(chǎn)值標準，與土地法按照土地用途補償?shù)囊?guī)定沖突，實踐中有質(zhì)疑其合法性的聲音；如按統(tǒng)一年產(chǎn)值標準難以區(qū)分土地補償費和安置補助費的具體數(shù)額，征地時村組及村民往往要求將兩項費用分開計算（一般情況下，土地補償留存村集體，安置補助費補償土地承包人），這也讓補償變得繁瑣；關(guān)于農(nóng)地上房屋拆遷及補償，目前尚缺乏全市統(tǒng)一、專門的指導(dǎo)性文件；關(guān)于被征地農(nóng)民的社會保障，桂林市的《通知》關(guān)于就業(yè)安置、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持、保障資金的籌集等方面都還比較籠統(tǒng)，缺乏細化和配套規(guī)定，影響了被征地農(nóng)民社會保障的實效和應(yīng)有作用的發(fā)揮。

3、征收權(quán)實施和財產(chǎn)權(quán)保護失衡，易導(dǎo)致征收當事人雙方情感上的對立和不信任

財政分權(quán)改革之后，地方政府實際擔當著行政主體和經(jīng)濟主體雙重角色，追求經(jīng)濟增長的政績觀在很多官員的執(zhí)政理念里仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些地方，建設(shè)項目的速度、項目所需征地的推進力度甚至與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的升遷、重用掛鉤，這種情況下，濫用征收權(quán)、隨意簡化征收程序、以“最快進度、最低成本”征收土地成為目標，被征地農(nóng)民作為土地權(quán)利主體應(yīng)享有的法定權(quán)利受到忽視、輕視甚至無視，這種現(xiàn)象和行為不僅損害了被征地農(nóng)民應(yīng)有知情權(quán)、參與權(quán)，也會損害政府及政府工作人員在百姓心中的形象和權(quán)威，降低百姓對政府的信賴和支持，增加不信任感和抵觸情緒，體現(xiàn)在土地征收拆遷過程中，就是農(nóng)民對政府的不相信、不配合、甚至阻撓，對法定補償標準討價還價，“想方設(shè)法，能多要一點是一點”。

4、征收拆遷權(quán)的監(jiān)督途徑和財產(chǎn)權(quán)的救濟渠道不暢，易造成征收拆遷權(quán)濫用和財產(chǎn)權(quán)受損

根據(jù)法律規(guī)定，政府幾乎在征收各個環(huán)節(jié)都有主導(dǎo)權(quán)，除了土地征收需要批復(fù)這一審核監(jiān)督和批復(fù)程序之外，其他環(huán)節(jié)征收權(quán)的行使基本處于無監(jiān)督狀態(tài)，使征收權(quán)的濫用缺乏有效的約束和懲戒。

在被征地拆遷農(nóng)民的權(quán)利救濟方面，《土地管理法》第25條規(guī)定：“對土地補償標準有爭議的，應(yīng)由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準征收土地的人民政府裁決。”這一規(guī)定，從法律上確立了解決征地爭議的裁決機制，但是該制度的實施卻很緩慢和艱難，沒有發(fā)揮出應(yīng)有功效。在實際征收過程中，農(nóng)民補償標準異議在當?shù)氐貌坏浇鉀Q，往往會通過信訪向上反映問題，而信訪制度不具有司法訴訟制度的性質(zhì)和法令約束力，其行政監(jiān)督力度和解決問題的力度不夠，征地相對人即使反復(fù)上訪，仍然可能陷入糾紛無人管、冤屈無處申，其合法權(quán)益落空。

破解桂林市農(nóng)村集體土地征收拆遷難題的制度建議

1、健全、完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，以明方向

（1）完善國家集體土地征收拆遷法律法規(guī)的立法建議。結(jié)合國外土地征收和房屋拆遷的通行立法規(guī)則和我國實際，建議對我國土地征收拆遷相關(guān)法律制度進行修改完善：第一、明確“公共利益”范圍。為了彌補列舉法必然會帶來的疏漏，還應(yīng)規(guī)定其他情形，但應(yīng)經(jīng)法定機構(gòu)認定；第二、完善程序。增加征收目的公共利益的認定程序、相關(guān)人參與程序，增加違反法定程序的法律后果；第三、公正補償。明確土地征收“公正補償”的原則，擴大補償?shù)姆秶?，將相關(guān)間接損失和未來可得利益考慮進去，逐步提高補償標準，盡快制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，盡快制定規(guī)范集體土地上房屋征收拆遷的專門法律規(guī)范。

（2）建立地方規(guī)范，彌補法律缺位，使征地拆遷有規(guī)可循。根據(jù)我國《立法法》第八條的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。因此集體土地及其上房屋征收都只能由法律規(guī)定。但在法律缺位而實踐亟需回答的問題上，地方政府可以在不與上位法沖突的前提下，制定規(guī)范文件，建章立制，解決實踐需求。比如《土地管理法》和《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》規(guī)定了“兩公告一登記”的征地程序，《征用土地公告辦法》規(guī)定了公告的內(nèi)容。但它們都沒有規(guī)定相應(yīng)的工作程序和操作規(guī)范，使法定程序的執(zhí)行效果大打折扣。市政府可以在權(quán)限范圍內(nèi)，制定相應(yīng)規(guī)范保證程序落地；再如征地實踐中補償協(xié)議的簽訂，法律法規(guī)沒有相應(yīng)規(guī)定，那么市一級人民政府也可以通過規(guī)范加以確定，為實踐提供指導(dǎo)；在已有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，抓緊制定新的集體土地上房屋征收拆遷規(guī)范，減少現(xiàn)在集體土地上房屋拆遷的混亂狀態(tài)，緩解房屋拆遷難這一頑疾。endprint

2、靈活適用法律法規(guī)，創(chuàng)新征地補償安置機制，以求實效

（1）創(chuàng)新征地補償機制。為了平衡法律與效率，為了公平與公正，桂林市政府制定征收土地區(qū)片綜合地價時，可在有關(guān)評估機構(gòu)作出的征地片區(qū)綜合價的基礎(chǔ)上，根據(jù)被征收土地的具體情況和合理的調(diào)解系數(shù)來確定實際的具體補償標準。這樣不僅可以更好地保障被征地農(nóng)民的財產(chǎn)利益，也有利于土地使用人更好地開發(fā)利用土地，實現(xiàn)土地資源的最佳配置。

（2）明確征地補償構(gòu)成。在桂林市農(nóng)地征收中，實際補償基本都超過統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，即所謂“暗補”，為了便于監(jiān)督，使補償更加透明、規(guī)范，宜將“暗補”變?yōu)椤懊餮a”，明確規(guī)定土地征收補償分為三部分：法定補償、村集體經(jīng)濟發(fā)展扶持費和養(yǎng)老保險配套補貼。（法定補償指《土地管理法》規(guī)定征收耕地應(yīng)給予的即《桂林市征收城市區(qū)域內(nèi)集體土地征地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費》）；村集體經(jīng)濟發(fā)展扶持費是指各區(qū)（縣）政府額外給予的補助；養(yǎng)老保險配套補貼，對于購買失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的農(nóng)民，政府可按一比一的比例給予配套補貼。不買者不予補貼。

（3）合理適用留地安置。國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》提出留地安置。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)實施征地，可結(jié)合本地實際采取留地安置方式，但要加強引導(dǎo)和管理。留用地應(yīng)安排在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，并征為國有，征為國有的這類性質(zhì)土地，其經(jīng)營性項目用地如果同其他國有土地一樣列入招、拍、掛范疇，那么其作為農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的意義就得不到體現(xiàn)，其作用也無法發(fā)揮出來。因此此類性質(zhì)的經(jīng)營性項目用地為國有，不得轉(zhuǎn)讓，但可不列招、拍、掛范疇，便于其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用地的合理開發(fā)利用和對被征地農(nóng)民的保障作用的發(fā)揮。

3、建立健全社會保障機制，以穩(wěn)根本

（1）因地制宜積極探索適用多種安置方式。從很多國家和地區(qū)征地補償方式的立法和實踐來看，對被征地農(nóng)民社會保障多以貨幣安置為主，輔以其他安置方式。如韓國規(guī)定了土地債券方式，德國除現(xiàn)金補償外，規(guī)定了代償?shù)匮a償、代償權(quán)利補償，日本規(guī)定了替代地補償、拆遷代辦、工程代辦補償?shù)确绞健?/p>

在我國很多地區(qū)也有已經(jīng)成熟且效果良好的安置方式，可供桂林建立征地多元化安置方式予以借鑒，比如山東德州建立的實施效果良好的“經(jīng)濟補償、就業(yè)扶持、居住安置、社會保障”四位一體的被征地拆遷農(nóng)民安置機制。[3]一是將貨幣式補償變?yōu)椤伴_發(fā)式”補償，“把土地補償金變?yōu)椴粍赢a(chǎn)，依靠不動產(chǎn)收益安民富民”；二是建立就業(yè)扶持機制，成立專門針對被征地農(nóng)民的人力資源開發(fā)服務(wù)中心，強化職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，舉辦被征地農(nóng)民就業(yè)安置供需洽談會；建立居住安置機制；確保失地農(nóng)民住得起、住得好；四是建立全方位社會保障體系，將失地農(nóng)民全部納入城市社會保障體系。再如浙江義烏對被征地農(nóng)民就業(yè)安置方面，建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模相掛鉤的制度，企業(yè)用地每一畝應(yīng)安排兩名以上被征地農(nóng)民。企業(yè)當年若使用了100人以上的被征地農(nóng)民，政府即授予“創(chuàng)造就業(yè)崗位獎”。[4]此外，市科技局、科協(xié)、教育局、農(nóng)業(yè)局等單位和各鎮(zhèn)、街道，根據(jù)企業(yè)用工需求定期開展實用技術(shù)培訓(xùn)，街道和勞動部門負責為被征地農(nóng)民收集企業(yè)用工信息，舉辦勞動力就業(yè)交流會，增加被征地農(nóng)民的就業(yè)機會。

（2）加快被征地農(nóng)民社會保障制度相互之間的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建體系化的社會保障制度。國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》要求“實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的地區(qū)，要做好被征地農(nóng)民社會保障與新農(nóng)保制度的銜接工作。被征地農(nóng)民納入新農(nóng)保的，還應(yīng)落實被征地農(nóng)民的社會保障，不得以新農(nóng)保代替被征地農(nóng)民社會保障。”當前桂林市迫在眉睫的是做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點制度的銜接，其中享受養(yǎng)老待遇標準的變化是銜接的重點，總的原則是“不減少、不沖銷、不補差、只做加法不做減法”。若從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障制度這一長遠角度來看，桂林市被征地農(nóng)民則是和城市居民享受同樣的社會保障，社會保障體系應(yīng)包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、教育保障等多方面內(nèi)容。

4、構(gòu)建全方位權(quán)利救濟機制，以疏淤堵

（1）強化基層調(diào)解制度，發(fā)揮民間性救濟渠道作用。“調(diào)解不僅在傳統(tǒng)社會具有重要的糾紛解決和社會功能，而且在任何時代、任何國家都是最常用的糾紛解決方式，有著旺盛的生命力”。[5]我國《物權(quán)法》規(guī)定“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決”。 基層調(diào)解相對于行政救濟或司法救濟，更簡單、更快捷、更低成本同時又少傷和氣，尤其在農(nóng)村集體土地征收拆遷工作上，如果執(zhí)行得力，基層調(diào)解會是一條便民且高效的很好的救濟通道。因此，如何在桂林市建立集體土地征收拆遷的農(nóng)村基層調(diào)解組織，并充分發(fā)揮其作用，是值得我們高度重視和積極實踐的一個迫切問題。

（2）完善信訪制度，發(fā)揮行政救濟作用。第一，從信訪產(chǎn)生的源頭入手，設(shè)法改變土地糾紛信訪量過大的局面。政府嚴格依法辦事，平衡好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，減少民怨，從源頭上減少土地爭議和上訪量。第二，從提高信訪解決事項的效率入手，將信訪處理事務(wù)與行政問責制結(jié)合起來。防止信訪機構(gòu)或信訪事項辦理機構(gòu)對信訪事項置之不理，造成信訪實踐積壓或矛盾升級。如山東濟南市《濟南市信訪工作責任追究辦法》出臺后，土地征收群體性事件即下降很多。[6]第三，從保持同類案件信訪結(jié)果一致性和延續(xù)性入手，加強信訪案例的歸類、集中?？煽紤]利用現(xiàn)代信息技術(shù)通過政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，建立可全市聯(lián)網(wǎng)查詢的信訪案例庫，使相似的信訪事項能相互參照盡量一致處理，增加信訪處理的理性色彩和效率，也會減少鬧訪、纏訪現(xiàn)象。

（3）善用訴訟制度，發(fā)揮司法救濟作用?？疾煊⒚?、德法及日本等英美法系、大陸法系國家的相關(guān)立法可見，采取民事、行政和刑事混合的救濟手段是世界土地征收侵權(quán)救濟方式總趨勢。[7]

第一，通過民事訴訟，尋找民事救濟。最高人民法院1966年《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》規(guī)定“拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，……人民法院應(yīng)當作為民事案件處理。”根據(jù)這一規(guī)定，被征收人應(yīng)當有權(quán)提起民事訴訟。

第二，通過行政制裁，發(fā)揮行政救濟作用。在我國，相關(guān)法律對于征地爭議是否可提起行政訴訟沒有明確規(guī)定。但我們可以通過建立行政違法責任追究制度，提高濫用征收權(quán)的違法成本，提升法律防患于未然的能力。

第三，通過刑事訴訟，發(fā)揮司法救濟作用。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，公民都有提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)力。由此，我們認為對土地違法行為，公民有刑事報案的權(quán)利；對于土地刑事違法案件，被征收人享有刑事報案的權(quán)利。這種救濟方式的存在，可以對國家公權(quán)人員產(chǎn)生一定的震懾作用，使其不敢任意而為。

參考文獻

[1]廣西壯族自治區(qū)桂林市人民政府.桂林市人民政府關(guān)于公布新一輪征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知[EB/OL][2013-01-31].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=429831.

[2]廣西國土資源廳.桂林市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準（2015年更新調(diào)整）. [EB/OL] [2015-12-30].http：//www.gxdlr.gov.cn/News/NewsShow.aspx？newsid=21614&pd=58318.

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[4]徐風真，章彥英，何翠鳳.集體土地征收制度創(chuàng)新研究[M].北京：法律出版社，2012.1.

[5]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007：325-326.

[6]高漢.集體產(chǎn)權(quán)下的中國農(nóng)地征收問題研究[M].上海：上海人民出版社，2009.

[7]劉承.產(chǎn)權(quán)與政治：中國農(nóng)村土地制度變遷[M].北京：法律出版社，2012：7.

作者簡介

谷昀凌 中共桂林市委黨校講師，現(xiàn)當代文學(xué)碩士

丁 萍 中共桂林市委黨校副教授，經(jīng)濟管理教研室主任endprint