論我國電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及改革方向

司露

摘 要：電力作為一種能源，不僅與人民群眾的生活息息相關(guān)，也同國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、公共安全和國家安全密切聯(lián)系。自2002年以來，我國電力體制改革積極穩(wěn)妥推進，取得了實質(zhì)性進展，政企分開、廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競爭態(tài)勢已經(jīng)形成，新型電力監(jiān)管體制初步建立。2015年新電改方案（9號文）發(fā)布之后，我國電力改革新的大幕正式拉開。本文從回顧我國電力監(jiān)管體制入手，介紹我國電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，分析我國電力監(jiān)管存在的問題，并提出關(guān)于電力改革的建議。

關(guān)鍵詞：電力；監(jiān)管體制；改革

一、我國電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

1.監(jiān)管機構(gòu)

我國電力改革以來，成立了國家電力監(jiān)管委員會，于2013年并入國家能源局，同時，由于我國客觀的歷史因素及特殊國情，除國家能源局以外，其他政府組成部門對電力產(chǎn)業(yè)也具有一定的監(jiān)管權(quán)力，如：財政部、國資委、環(huán)境保護部、各級工信部。

2.監(jiān)管對象

根據(jù)《電力市場監(jiān)管辦法》的相關(guān)規(guī)定，只要從事電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)交易、運營的參與者，都是監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的對象。政府鼓勵和引導(dǎo)國內(nèi)和國外經(jīng)濟組織和個人依法投資發(fā)電、建立發(fā)電公司，而在電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域的主角是國家電網(wǎng)公司及南方電網(wǎng)公司。這些企業(yè)都屬于國有性質(zhì)，往往都有較高行政級別，有的甚至高于監(jiān)管者，這種情況就容易造成監(jiān)管的失靈。

3.監(jiān)管目的

我國電力監(jiān)管的主要目的就是為了打破電力市場的壟斷行為，但電力市場比較復(fù)雜，既有壟斷也有開放競爭的市場環(huán)節(jié)。在具有絕對壟斷的環(huán)節(jié)對壟斷企業(yè)監(jiān)管防止企業(yè)的行為侵害消費者的行為。在開放的環(huán)節(jié)，引入市場的競爭機制，合理優(yōu)化資源配置，由市場經(jīng)濟本身自帶的調(diào)節(jié)功能調(diào)節(jié)市場的供需關(guān)系。

二、我國電力監(jiān)管的法律規(guī)范體系

1.電力法

1995年12月28日由全國人大通過現(xiàn)行《電力法》，該法案自1996年4月1日起正式實施。但2002年國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，在文件中提出了電力產(chǎn)業(yè)改革的新要求，而現(xiàn)行的《電力法》顯然已經(jīng)與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，無法繼續(xù)推動我國的電力改革，仍有繼續(xù)修訂的必要。

2.電力監(jiān)管的行政法規(guī)

電力行業(yè)的行政法規(guī)主要包括：《電力監(jiān)管條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》、《電力設(shè)施保護條例》。2005年2月，國務(wù)院公布第432號令，發(fā)布《電力監(jiān)管條例》填補了我國在電力監(jiān)管方面的空白，為電力改革及電力法律體系修改調(diào)整打下了堅實的基礎(chǔ)。

3.電力監(jiān)管的部門規(guī)章

我國電力生產(chǎn)行業(yè)涉及到國家多個行政部，各行政部口對自身管轄范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)都配套規(guī)章制度。由于國家電力監(jiān)管委員會的職能并入國家發(fā)改委管理的國家能源局，因此，現(xiàn)涉及電力市場的規(guī)章由國家發(fā)改委發(fā)布。

三、我國電力監(jiān)管體系存在的問題

1.缺乏立法保障

電力監(jiān)管機構(gòu)的改革，只有在監(jiān)管設(shè)置上趨于合理有效才能解決實際問題，這需要通過充分了解自身體制以及市場環(huán)境，分析總結(jié)一套適合自身發(fā)展的改革之路。首先是明確改革目標(biāo)，其次確定改革的方式方法，最后根據(jù)不同的階段逐步而上，達(dá)到改革的目的。而立法保障的缺乏，在很大程度上會在改革的過程導(dǎo)致改革進入困境。

2.監(jiān)管機構(gòu)不獨立

2013年原本獨立的電監(jiān)會在機構(gòu)重組中被并入由國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)的國家能源局。原本的電監(jiān)會是一個獨立的事業(yè)單位，但是承接了電監(jiān)會職能的能源局并不獨立，要受到國家發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)。另外，國有大型企業(yè)的管理層基本都帶有行政級別，這就會造成監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)營的過程中容易被“行政化”。

3.監(jiān)管機制不完善

從現(xiàn)有的《電力監(jiān)管條例》來看，存在的問題集中在幾個方面：一是，基本的監(jiān)管方式處于事前監(jiān)管；二是，對下游環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)監(jiān)管依據(jù)；三是，在對電力企業(yè)的核查中，對企業(yè)的利潤、資產(chǎn)并沒有掌握詳實的數(shù)據(jù)；四是，缺乏掌握相應(yīng)知識理論的監(jiān)管者進行管理；五是，在監(jiān)管過程中監(jiān)管者往往動用行政手段干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，依法行政的觀念不到位。這些因素都是由于監(jiān)管的體制不完善造成的，這必然會造成監(jiān)管的失效。

4.監(jiān)管機構(gòu)體系建設(shè)不完善

國家電力監(jiān)管委員會并入國家能源局后，監(jiān)管職權(quán)也并入國家能源局，而國家能源局又是國家發(fā)改委的組成機構(gòu)。由于沒有在地方一級的政府設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)，這些監(jiān)督管理權(quán)往往交由地方發(fā)改委代為履行。雖然國家能源局按照大區(qū)，設(shè)立了東北、華北、西北、華中、華東、南方六個監(jiān)督局，在山東、山西等12個省（自治區(qū)）設(shè)立了監(jiān)管辦，但是這些機構(gòu)職能的履行仍然受到很多障礙。

四、對我國電力監(jiān)管體制的改革建議

1.建設(shè)獨立的監(jiān)管機構(gòu)

監(jiān)管機構(gòu)依照國務(wù)院的授權(quán)，依照法律法規(guī)獨立的行使監(jiān)督檢查職能。但是同時，我們也要解決如何監(jiān)管監(jiān)管機構(gòu)的問題。對電力監(jiān)管者自身的監(jiān)督機制要明確，不能使監(jiān)督者游走在監(jiān)督體系外，否則很有可能造成權(quán)力的濫用。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定執(zhí)法者行使監(jiān)管權(quán)力時，不得濫用權(quán)力，不得營私舞弊。應(yīng)當(dāng)出示出具合法的檢查監(jiān)督證件，依法進行檢査。在監(jiān)督檢查的過程中必須處于公平公正的監(jiān)管地位。

2.完善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代監(jiān)管體制

新電改要構(gòu)建新型現(xiàn)代化電力治理體系，完善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織以及公民對電力行業(yè)的共同治理。政府不僅需要通過立法為包括電力監(jiān)管在內(nèi)的電力治理體系進行頂層設(shè)計，也需要通過轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方法為其他主體參與電力行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)造條件。我國的電力監(jiān)管部門不僅需要在市場規(guī)劃之初就與電力企業(yè)進行緊密合作，更需要在整個電力市場化改革過程中與企業(yè)、學(xué)術(shù)界進行緊密合作。

五、結(jié)語

目前我國電力行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)進入到了一個新的階段。但是我們必須認(rèn)識到，雖然我們有了明確的電力行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計，但配套的制度設(shè)計和機構(gòu)職能安排還不成熟。我們?nèi)匀恍枰獜膶嶋H出發(fā)，完善電力行業(yè)的相關(guān)立法，建立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，強化電力行業(yè)社會組織的作用，進一步推動我國電力行業(yè)市場化的發(fā)展，逐步建立一個既充滿活力又安定有序的電力市場。

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