我國公路經(jīng)營權(quán)契約規(guī)制論
——以政府特許經(jīng)營協(xié)議為中心

陳學(xué)輝

（華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院，上海 200042）

一、前 言

交通運(yùn)輸部公布的收費(fèi)公路收支數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有公路網(wǎng)絡(luò)大多數(shù)為收費(fèi)公路，附著公路經(jīng)營權(quán)，公路營運(yùn)主體的虧損缺口不斷拉大。①既有建成公路中，超過98%的高速公路、61%的一級(jí)公路以及42%的二級(jí)公路，均依靠收費(fèi)公路政策建成，經(jīng)營性公路占收費(fèi)公路的37.9%。經(jīng)營性公路2010年至2015年的收支平衡結(jié)果分別為：170.2億元、–114.4億元、–59.4億元、–101.1億元、–277.4億元和–1 420.8億元。以上數(shù)據(jù)參見中國交通運(yùn)輸部《2015年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》解讀，http://www.moc.gov.cn/zhengce jiedu/2015qgsfgltjgb/，2017年4月10日訪問。若無特別說明，下文討論的公路經(jīng)營權(quán)特指收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)，公路特指收費(fèi)公路。收費(fèi)公路經(jīng)營主體連連虧損，嚴(yán)重?fù)p耗國家財(cái)政資金，所提供的交通服務(wù)價(jià)格與質(zhì)量卻并未獲得公眾認(rèn)可。在虧損的另一端，則是收費(fèi)公路持續(xù)性的收費(fèi)不規(guī)范，突出反映于以下幾個(gè)現(xiàn)象：

現(xiàn)象一：延期收費(fèi)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一。我國公路延期收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，不少公路超過法定或約定的收費(fèi)期限卻依然繼續(xù)收費(fèi)，不同區(qū)域之間、不同營運(yùn)主體之間，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致公眾質(zhì)疑公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。②劉道勤：《收費(fèi)公路政策陷入嚴(yán)重的公信力危機(jī)》，《中國儲(chǔ)運(yùn)》2011年第3期。

現(xiàn)象二：利用信息不對(duì)稱獲取超額利潤。收費(fèi)公路的營運(yùn)主體的收支信息未經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)報(bào)告，信息披露缺乏審計(jì)或者第三方監(jiān)督。公路運(yùn)營主體掌握了大量的交易信息，而消費(fèi)者甚至包括監(jiān)管部門掌握的信息資源卻有限。例如，2015年7月，有媒體報(bào)道，我國18家高速公路上市公司的第一季度毛利潤為58.19%，但該數(shù)據(jù)的真實(shí)性未有權(quán)威機(jī)構(gòu)予以證實(shí)。而公路主管部門的信息公開卻極不嚴(yán)謹(jǐn)，如2015年的廣東省交通運(yùn)輸廳“烏龍事件”，交通廳先是通報(bào)2014年全省收費(fèi)公路虧損28.8億元，但17天后，又以“數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤”為由改報(bào)盈利3.9億元。①白舸：《收費(fèi)公路究竟是盈是虧》，載《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2015年7月4日第002版。

現(xiàn)象三：收費(fèi)公路性質(zhì)變更隨意。收費(fèi)公路中的政府還貸公路可轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，因政府還貸的收費(fèi)期限較經(jīng)營性公路短，這為地方政府變相延長收費(fèi)期限披上了合法外衣。例如，首都機(jī)場高速公路原為政府還貸公路，北京市政府于1997年將其轉(zhuǎn)為30年經(jīng)營期限的經(jīng)營性公路。該公路的造價(jià)投資為11.65億元，截至2005年年底累計(jì)收費(fèi)32億元，預(yù)計(jì)在剩余期限內(nèi)還將收費(fèi)90億元。2008年，首都機(jī)場高速變更收費(fèi)期限的行為雖被審計(jì)署點(diǎn)名批評(píng)，國家發(fā)改委亦嚴(yán)厲要求縮短收費(fèi)期限，但收效甚微，僅由雙程收費(fèi)改為單程收費(fèi)，營運(yùn)企業(yè)表示將繼續(xù)收費(fèi)至經(jīng)營期滿。②劉世昕：《“遲到的降費(fèi)”，難解高速公路高收費(fèi)疑問》，載《中國青年報(bào)》，2011年7月4日第005版。

造成這些問題的原因眾多，政府對(duì)公路經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管“失范”是最為重要原因之一。公路經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營性公路的收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)的總和。③《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第20條第1款規(guī)定：收費(fèi)公路的權(quán)益，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（送審稿）第20條第2款規(guī)定：收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。本文討論的公路指的是《公路法》與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》）規(guī)定的收費(fèi)公路。公路資源屬于公共產(chǎn)品，政府負(fù)有保留責(zé)任，表現(xiàn)為對(duì)營運(yùn)企業(yè)的監(jiān)管，保障公眾平等、合理地獲取公共交通服務(wù)。政府部門的監(jiān)管范圍廣泛，從營運(yùn)主體準(zhǔn)入到退出，從服務(wù)價(jià)格到質(zhì)量均屬其中。監(jiān)管核心圍繞公路經(jīng)營權(quán)展開，因?yàn)樵摍?quán)利既直接涉及營運(yùn)企業(yè)與政府部門的利益劃分，又是營運(yùn)企業(yè)與消費(fèi)者利益的連接點(diǎn)。而我國現(xiàn)有監(jiān)管“失范”的現(xiàn)象表明，公路經(jīng)營權(quán)并未在既有政府監(jiān)管體系下良好運(yùn)行。因此，應(yīng)當(dāng)分析其中深層次原因：現(xiàn)有政策和規(guī)制方式與公路經(jīng)營權(quán)的屬性是否契合？既有監(jiān)管體系能否從根本上解決監(jiān)管“失范”問題？若無法在理論上回答這些問題，將可能導(dǎo)致監(jiān)管政策難以執(zhí)行以及利益相關(guān)者利益受損。然而，我國當(dāng)前法學(xué)理論界對(duì)公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的研究還不成熟，表現(xiàn)為公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的研究成果不多；既有成果的研究主要集中于監(jiān)管“失范”的原因及對(duì)策，又均是在現(xiàn)行監(jiān)管體制下討論如何改善監(jiān)管效果，未結(jié)合特定社會(huì)背景分析當(dāng)前監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的正當(dāng)性，更未有結(jié)合公路經(jīng)營權(quán)屬性討論監(jiān)管方式的可行性。④例如孫大偉：《收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)之合法性考量——兼論〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例〉的修訂》，《政治與法律》2013年第7期；田儀順、李蓮蓮：《交通運(yùn)輸市場監(jiān)管的內(nèi)涵界定、分析框架及改進(jìn)》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期；等等。而監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的革新，恰是解決監(jiān)管“失范”的核心所在，可惜未引起學(xué)界的足夠重視。

鑒于學(xué)界對(duì)公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管研究重心的偏離，本文力圖在公路經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域提出監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的革新，論證契約規(guī)制的價(jià)值，在此基礎(chǔ)上探討契約規(guī)制的具體制度構(gòu)建。契約規(guī)制是與公路經(jīng)營權(quán)屬性相符的一種規(guī)制方式，更是應(yīng)對(duì)區(qū)域交通一體化新形勢下的一種監(jiān)管理念突破。通過在政府特許經(jīng)營協(xié)議中安排規(guī)制性條款，可以解決當(dāng)前監(jiān)管體制中的種種弊病，達(dá)到有效的監(jiān)管效果。在此過程中，本文可能的創(chuàng)新之處有二：其一，在研究方法上，緊扣我國公路民營化股份制改革與交通一體化的特定社會(huì)語境探討監(jiān)管；其二，在研究內(nèi)容上，將源自環(huán)境規(guī)制中的契約規(guī)制引入公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管，探究以契約承載規(guī)制內(nèi)容的新方式。本文的研究進(jìn)路：首先，論述公路經(jīng)營權(quán)的屬性，傳統(tǒng)的命令與控制監(jiān)管方式的弊病。其次，論證契約規(guī)制在公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管中的合理性，即證成契約規(guī)制方式與公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的契合度。最后，提出公路經(jīng)營權(quán)契約規(guī)制是克服當(dāng)前監(jiān)管弊病的新進(jìn)路，并從規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制內(nèi)容以及規(guī)制塑造等方面提出具體的制度構(gòu)建方法。

二、公路經(jīng)營權(quán)屬性及傳統(tǒng)監(jiān)管缺陷

公路經(jīng)營權(quán)是屬于政府行政收費(fèi)權(quán)還是一項(xiàng)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)，其本質(zhì)是公權(quán)力抑或私權(quán)利，并非沒有疑問。公路經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定是討論監(jiān)管的前提，影響政府監(jiān)管方式和監(jiān)管密度。傳統(tǒng)監(jiān)管方式與公路經(jīng)營權(quán)的私權(quán)屬性無法契合，形成監(jiān)管漏洞。

（一）公路經(jīng)營權(quán)是公共基礎(chǔ)設(shè)施民營化的產(chǎn)物

學(xué)界對(duì)公路經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)有分歧。有學(xué)者認(rèn)為，公路和橋梁等的通行費(fèi)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)屬于行政收費(fèi)中的效率性行政收費(fèi)。①江利紅：《論行政收費(fèi)范圍的界定》，《法學(xué)》2012年第7期。其主要依據(jù)是，通行費(fèi)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)的收費(fèi)目的是對(duì)行政成本的補(bǔ)償，著眼于實(shí)現(xiàn)受益者和未受益者之間的利益平衡，以及提高公共設(shè)施的使用效率。依此邏輯，公路經(jīng)營權(quán)中部分權(quán)利屬于行政收費(fèi)行為，公路經(jīng)營企業(yè)因授權(quán)而進(jìn)行具體的行政行為。但這種觀點(diǎn)也承認(rèn)，行政收費(fèi)可以轉(zhuǎn)換為市場價(jià)格的方式實(shí)現(xiàn)。而更多學(xué)者認(rèn)為公路經(jīng)營權(quán)屬于一項(xiàng)民事權(quán)利，是特許經(jīng)營者運(yùn)營公路而獲得報(bào)酬的權(quán)利。②孟鴻志等認(rèn)為收費(fèi)權(quán)屬于依地方政府的特許經(jīng)營而取得的私權(quán)利而非權(quán)力，屬于受特許人的主觀權(quán)利，為私權(quán)范疇。參見孟鴻志、秦祖?zhèn)ィ骸妒召M(fèi)公路免費(fèi)通行規(guī)定之法律反思》，《法學(xué)論壇》2014年第6期；孫大偉認(rèn)為經(jīng)營性公路企業(yè)的權(quán)益具有私權(quán)利性質(zhì)，采用貸款、集資、股份制等市場化途徑建設(shè)、運(yùn)營收費(fèi)公路的前提就是承認(rèn)私人投資并通過契約保障其獲取一定收益的權(quán)利，尊重私權(quán)利成為經(jīng)營性公路得以發(fā)展的基礎(chǔ)。參見孫大偉：《收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)之合法性考量——兼論〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例〉的修訂》，《政治與法律》2013年第7期。王智斌認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)即是一種基于公法產(chǎn)生而被賦予私法效力的財(cái)產(chǎn)權(quán)。參見王智斌：《行政特許的私法分析》，西南政法大學(xué)2007年博士論文，第3頁。主要理由是，公路經(jīng)營權(quán)主體為自負(fù)其責(zé)的私法主體，權(quán)利行使方式與私權(quán)利類似等等。筆者認(rèn)為，公路經(jīng)營權(quán)為源自政府特許經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種受到高密度強(qiáng)制性規(guī)范約束的民事權(quán)利。

首先，公路經(jīng)營權(quán)行政收費(fèi)說雖有一定合理性，但其將所有收費(fèi)公路的收費(fèi)與養(yǎng)護(hù)收費(fèi)統(tǒng)一概括為行政收費(fèi)并不準(zhǔn)確。依照我國現(xiàn)行《公路法》及《管理?xiàng)l例》的規(guī)定，收費(fèi)公路分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路，政府還貸公路的收費(fèi)屬于行政收費(fèi)，此點(diǎn)當(dāng)無疑義。而公路經(jīng)營權(quán)來源于經(jīng)營性公路，與政府還貸的收費(fèi)權(quán)性質(zhì)不同。對(duì)于經(jīng)營性公路，法律明確規(guī)定投資者可獲得適度盈利，而公路經(jīng)營權(quán)是盈利的主要方式。③我國《公路法》第60 條第3 款規(guī)定，經(jīng)營性收費(fèi)公路的收費(fèi)經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定。因此，經(jīng)營性公路的營利性與行政收費(fèi)存在本質(zhì)上的差異，故公路經(jīng)營權(quán)并非傳統(tǒng)意義上的行政收費(fèi)權(quán)。

其次，公路經(jīng)營權(quán)是公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的產(chǎn)物，是公路營運(yùn)企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的外在表現(xiàn)形式。我國公路經(jīng)營權(quán)的法律依據(jù)主要為《管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)公路經(jīng)營權(quán)的范圍、產(chǎn)生方式、期限等進(jìn)行了規(guī)定，這些規(guī)定屬于授權(quán)立法的范圍。公路經(jīng)營權(quán)不屬于我國《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法。就公路經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容，《公路法》第68條關(guān)于“收費(fèi)公路的具體管理辦法，由國務(wù)院依照本法制定”的規(guī)定即體現(xiàn)了這一屬性。因此，《管理辦法》依據(jù)法律授權(quán)，規(guī)定特許經(jīng)營公路是公路經(jīng)營權(quán)的主要產(chǎn)生方式。公路經(jīng)營權(quán)來源于營運(yùn)企業(yè)與政府部門簽訂的公路特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營協(xié)議所要規(guī)范的法律關(guān)系復(fù)雜，涉及私法和公法的相互交錯(cuò)領(lǐng)域，兼具公法契約和私法契約的內(nèi)容，因此，特許經(jīng)營協(xié)議屬于公法與私法混合的契約。就涉及的單純私法權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)可用私法原則和規(guī)定進(jìn)行解釋，反之則適用公法規(guī)定。④陳清秀：《特許合約與公權(quán)力之行使》，《月旦法學(xué)雜志》1998年3月，第34期。亦即特許協(xié)議中混雜著行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。其中，特許行為本質(zhì)上為行政許可，屬于行政行為的范疇。①張興祥：《中國行政許可法的理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社 2003 年版，第80頁。但公路經(jīng)營權(quán)則屬于經(jīng)營公用事業(yè)產(chǎn)品的權(quán)利，包括投資權(quán)、建設(shè)開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、受國家補(bǔ)償和補(bǔ)貼的權(quán)利等，是一種具有物權(quán)屬性的權(quán)利，并非國家公權(quán)力。②王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版，第153頁。因此，公路經(jīng)營權(quán)的私法屬性與特許協(xié)議的本質(zhì)特征相契合。

最后，從我國《管理?xiàng)l例》、《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等規(guī)定內(nèi)容來看，公路經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓、處分。③參見《管理?xiàng)l例》第20條、第26條，《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》之規(guī)定。這些規(guī)定顯然將公路經(jīng)營權(quán)等同于債權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)。在嚴(yán)格劃分公、私法二元結(jié)構(gòu)的我國，只有私權(quán)利才可作為市場要素進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，公路經(jīng)營權(quán)與行政收費(fèi)的特征相去甚遠(yuǎn)，我國現(xiàn)有立法規(guī)定基本確認(rèn)了我國立法和司法實(shí)踐中公路經(jīng)營權(quán)的私權(quán)屬性。

綜上，公路經(jīng)營權(quán)為公共基礎(chǔ)設(shè)施民營化的產(chǎn)物，屬于私權(quán)利。但應(yīng)注意的是，此權(quán)利與一般私權(quán)利不同：該權(quán)利內(nèi)容具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，涉及公共利益，其權(quán)利行使如價(jià)格調(diào)整或收費(fèi)期限等均受嚴(yán)格管制。因此，公路經(jīng)營權(quán)的這些屬性決定了對(duì)其規(guī)制與對(duì)行政權(quán)力的控制不同，亦與一般私權(quán)利的限制有重大差異。

（二）傳統(tǒng)監(jiān)管方式對(duì)公路經(jīng)營權(quán)規(guī)制不足

公路屬于壟斷行業(yè)，公路經(jīng)營權(quán)涉及公共利益而具有公益性，需要在營運(yùn)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格等方面進(jìn)行規(guī)制。④陳婉玲：《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)PPP模式獨(dú)立監(jiān)管研究》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。國家對(duì)公路經(jīng)營權(quán)的規(guī)制是保證該權(quán)利運(yùn)行的前提。前文述及的種種亂象表明我國對(duì)公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的“失范”，其原因可歸結(jié)為以下幾方面：

1. 監(jiān)管權(quán)疊加，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一。公路監(jiān)管部門主要是交通運(yùn)輸部門和公安部門，其他如發(fā)改委、交通運(yùn)輸局、公路局、物價(jià)局等政府職能部門也有一定的監(jiān)管權(quán)。在監(jiān)管權(quán)的執(zhí)行過程中，我國出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)不分，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度不一的問題，導(dǎo)致公路營運(yùn)企業(yè)對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生排斥與厭惡。⑤呂長紅、陳煒炯、王正等：《綜合執(zhí)法：交通行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新》，《理論與改革》2006年第5期。

2. 重事前和事后監(jiān)管，輕事中監(jiān)管。監(jiān)管部門對(duì)公路經(jīng)營權(quán)主體進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入監(jiān)管，例如對(duì)經(jīng)營資質(zhì)、獲得特許經(jīng)營條件等方面的監(jiān)管。而對(duì)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營中的監(jiān)管則未形成穩(wěn)定制度，更多的體現(xiàn)為臨時(shí)性的、運(yùn)動(dòng)性的審查，導(dǎo)致經(jīng)營企業(yè)利用其掌握的資源和信息規(guī)避監(jiān)管、侵害消費(fèi)者利益，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”現(xiàn)象，監(jiān)管流于形式。⑥田儀順、李蓮蓮：《交通運(yùn)輸市場監(jiān)管的內(nèi)涵界定、分析框架及改進(jìn)》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。

3. 行政權(quán)侵犯經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。公路經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是“經(jīng)營企業(yè)與公路使用人之間形成具有民事合同性質(zhì)的法律關(guān)系”，⑦孫大偉：《收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)之合法性考量——兼論〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例〉的修訂》，《政治與法律》2013年第7期。但政府部門經(jīng)常通過行政強(qiáng)制命令的方式，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，直接侵入民事合同法律關(guān)系。例如，近年我國政府以《實(shí)施方案》、《通知》等政策與公告方式，要求高速公路經(jīng)營企業(yè)在節(jié)假日對(duì)特定車輛免費(fèi)通行。⑧參見劉啟川：《論我國收費(fèi)公路存續(xù)的公法正當(dāng)性——兼評(píng)〈重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案〉》，《政治與法律》2013年第7期；孟鴻志、秦祖?zhèn)ィ骸妒召M(fèi)公路免費(fèi)通行規(guī)定之法律反思》，《法學(xué)論壇》2014年第6期。這種做法體現(xiàn)了行政權(quán)對(duì)私權(quán)干預(yù)的隨意性，導(dǎo)致公路經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容的不穩(wěn)定。

4. 收費(fèi)公信力缺失。收費(fèi)公信力的確立需要公眾參與，公眾參與機(jī)制是公共服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的重要參與力量之一，公眾可以在價(jià)格監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、信息公開監(jiān)督等方面發(fā)揮有效的制約機(jī)制，彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管的不足。但我國公路收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、期限等涉及公眾利益的事宜缺乏公眾參與。因?yàn)榇砉怖娴墓妳⑴c缺失，將削弱尋找被普遍認(rèn)為合理、有創(chuàng)造性和切實(shí)可行的問題解決方案（監(jiān)管方案），由此引發(fā)政府部門監(jiān)管權(quán)的公信力危機(jī)。

由此可見，我國當(dāng)前的監(jiān)管均是通過命令與控制的方式實(shí)現(xiàn)，這種單一的監(jiān)管方式可能是上述種種監(jiān)管不足的根源所在。其所導(dǎo)致的后果是：一方面，命令和控制的監(jiān)管方式僵化，無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的客觀實(shí)際進(jìn)行規(guī)制政策調(diào)整；另一方面，命令與控制的方式與公路經(jīng)營權(quán)的私權(quán)屬性無法契合，無法達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)。因此，公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的種種弊端表明，亟需一種創(chuàng)新的監(jiān)管方式取代傳統(tǒng)的監(jiān)管模式。

三、公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管缺陷矯正：契約規(guī)制

隨著私人在提供公共服務(wù)過程中的作用日漸增強(qiáng)，為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管方式失效的現(xiàn)實(shí)，各國都在監(jiān)管方式上進(jìn)行了變革，合作行政或借用私法形式進(jìn)行監(jiān)管成為新景象。大陸法系國家一般從經(jīng)濟(jì)行政法的角度構(gòu)建監(jiān)管體系，英美法國家則較多從政府對(duì)市場主體的授權(quán)探索合作監(jiān)管。德國發(fā)展出行政私法，公司行政法以及自我監(jiān)管等間接監(jiān)管方式成為重要方式。①參見詹鎮(zhèn)榮：《民營化與管制革新》，元照出版有限公司2011年版，第125–130頁。德國在郵電服務(wù)民營化中明文規(guī)定將電信管制責(zé)任保留于國家，以促進(jìn)并確保電信普及服務(wù)以及電信市場之公平競爭，但“國家執(zhí)行其電信管制任務(wù)時(shí)，雖非以自我參與為必要，但在手段上尚可藉由私經(jīng)濟(jì)主體自我管制之方式進(jìn)行。”②詹鎮(zhèn)榮：《德國法中“社會(huì)自我管制”機(jī)制初探》，《政大法學(xué)評(píng)論》第78期，2004年4月。我國臺(tái)灣地區(qū)行政機(jī)關(guān)透過行政契約以替代公權(quán)力的直接行使，除法律有禁止規(guī)定外，均為法律所允許。③吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局股份有限公司1995年版，第350頁。在美國，則從監(jiān)管實(shí)效的角度出發(fā)結(jié)合運(yùn)用傳統(tǒng)行政管制、公司法、契約法等規(guī)范進(jìn)行二元監(jiān)管，有的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)開始探索契約式的監(jiān)管路徑，這些探索有的依據(jù)為法律規(guī)定，有的為該行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行裁量。④See Jody Freeman. The Private Role in Public Governance，75 N.Y.U.L. REV. 543，2000：636-638.即除了法律規(guī)定必須通過管理辦法、命令、規(guī)則之外，其他領(lǐng)域均可利用契約的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，將契約監(jiān)管方式引入公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管中，可達(dá)到有效的監(jiān)管目標(biāo)。

（一）契約規(guī)制理論的內(nèi)涵與特點(diǎn)

從各國監(jiān)管理論與實(shí)踐觀察，契約規(guī)制越來越成為一種重要監(jiān)管方式。契約規(guī)制最早在環(huán)境法中被提出，后逐漸被其他領(lǐng)域所重視。大陸法所稱契約規(guī)制，亦稱為契約監(jiān)管，指國家通過行政契約、民事契約或是其他類型行政協(xié)定之行政行為，與私經(jīng)濟(jì)主體之間簽訂協(xié)議或自我設(shè)定協(xié)議，使私經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)自我管制的協(xié)定上義務(wù)。⑤參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，元照出版有限公司2013年版，第510–515頁。英美法國家則從契約是否具有管制功能入手，“管制契約是指政府與受管制（或可能受管制）的私人所簽訂的契約，其中政府承諾一定的管制規(guī)范，以換取私人的一定投資資金或?yàn)橐欢ㄖ袨??！雹轉(zhuǎn)avid Dana & Susan P. Koniak. Bargaining in the shadow of Democracy，148 U. Pa. L. Rev.480，1999：483.當(dāng)前比較通行的觀點(diǎn)是維森特—瓊斯的界定，契約規(guī)制即是公共主體間存在的一種契約性安排，以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的之協(xié)議。⑦See Peter Vincent-Jones. The New Public Contracting：Regulation，Responsiveness，Relationality，Oxford University Press，2006：3.契約規(guī)制的本質(zhì)是國家在面對(duì)不斷擴(kuò)張的國家任務(wù)背景下，將原本由政府部門進(jìn)行直接監(jiān)管的責(zé)任分配給社會(huì)主體，由其負(fù)擔(dān)一部分監(jiān)管責(zé)任，契約便是這種監(jiān)管責(zé)任分配的媒介。

契約規(guī)制具有以下特征：其一，監(jiān)管方式與以行政法規(guī)、命令和強(qiáng)制等傳統(tǒng)監(jiān)管方式不同，表現(xiàn)為監(jiān)管者與被監(jiān)管者協(xié)商和溝通。在被監(jiān)管者自愿的前提下，使其接受特定可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的義務(wù)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)監(jiān)管方式主要依靠行政手段實(shí)現(xiàn)，而行政手段來源于行政決策的指令，依賴于行政機(jī)關(guān)的實(shí)施，而行政決策受多種因素影響容易出現(xiàn)失誤和偏差，導(dǎo)致政府行政干預(yù)手段的濫用和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)效應(yīng)。①參見陳婉玲：《經(jīng)濟(jì)法調(diào)整：從“權(quán)力干預(yù)”到“法律治理”》，《政法論壇》2014年第1期。其二，調(diào)控的手段表現(xiàn)為各種形式的契約，最為典型的是行政契約。②大陸法系國家普遍將政府部門參與的契約分為公法契約和私法契約，公法契約的核心為行政契約，而私法契約一般稱為民事合同。而英美法系則未做二元?jiǎng)澐郑y(tǒng)稱為政府合同（government contract）或者公共合同（public contract）。參見李建良：《公法契約與私法契約之區(qū)別問題》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)：《行政契約與新行政法》，元照出版有限公司2002年版，第165–203頁。契約中具有大量強(qiáng)制性規(guī)范，抑制了契約自治原則，強(qiáng)制性規(guī)范體現(xiàn)了政府部門所欲實(shí)現(xiàn)的公共目的。其三，契約規(guī)制具有能解決問題的明顯優(yōu)勢。契約規(guī)制實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管中的抑制機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制并存的交融模式，抑制機(jī)制表現(xiàn)為以資格限制或者行政處分為強(qiáng)制力保障手段，而激勵(lì)機(jī)制則通過賦予被監(jiān)管者私權(quán)利，激勵(lì)其在經(jīng)營過程中自我意愿地實(shí)現(xiàn)公共利益。其四，提升監(jiān)管效率。在具有資源稀缺性和壟斷性的行業(yè)中，政府部門的監(jiān)管需要考慮監(jiān)管效率?！霸诟鞣N政府監(jiān)管手段中，越具有強(qiáng)制性的手段（如直接管制），從執(zhí)法效率的意義上而言，所付出的成本更高，并且強(qiáng)制性手段一旦運(yùn)用，則很難修正和管理?！雹跾ee Lester M. Salamon. The New Governance and the Tools of Public Action：An Introduction，5 Fordham Urban Law Journal.2002，（28）：36.監(jiān)管成本包含直接監(jiān)管成本和監(jiān)管執(zhí)行成本兩部分，直接監(jiān)管成本主要是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在解釋監(jiān)管立法規(guī)范以及監(jiān)管執(zhí)行過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用，監(jiān)管執(zhí)行成本主要是監(jiān)管對(duì)象因監(jiān)管行為而發(fā)生的成本，包含應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求而提交各種信息、材料而支出的成本。④參見王明華、黎志成：《銀行監(jiān)管的成本收益分析：一個(gè)新的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)管理》2006年第22期。而契約規(guī)制可以提升監(jiān)管效率，基于契約的存在而使監(jiān)管依據(jù)明晰，相應(yīng)的監(jiān)管支出成本降低。從監(jiān)管效果產(chǎn)出看，因被監(jiān)管對(duì)象亦通過契約、承諾等方式自愿配合監(jiān)管，通過合作的方式進(jìn)行的監(jiān)管效果顯然比國家單方的強(qiáng)制行為效果更好。因?yàn)槠跫s監(jiān)管中，監(jiān)管的調(diào)控和內(nèi)容是經(jīng)過政府部門與被監(jiān)管者共同協(xié)商制定的，被監(jiān)管者本身對(duì)這些規(guī)則的內(nèi)容是熟悉并明知的，更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的合作，而非傳統(tǒng)上的對(duì)抗與抵制。

（二）公路經(jīng)營權(quán)契約規(guī)制的正當(dāng)性分析

1. 契約規(guī)制的柔性與公路特許經(jīng)營協(xié)議本質(zhì)的契合

基于公權(quán)力監(jiān)管的剛性偏好，公路經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出公權(quán)力干預(yù)和侵入縮減的趨勢，“嚴(yán)格區(qū)分不同類型的收費(fèi)公路以消除公權(quán)力在公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域異化及擴(kuò)張，已成為我國收費(fèi)公路體系逐步法制化、規(guī)范化的基本方向。”⑤孫大偉：《收費(fèi)公路節(jié)假日免費(fèi)之合法性考量——兼論〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例〉的修訂》，《政治與法律》2013年第7期。我國公路經(jīng)營權(quán)伴隨公共基礎(chǔ)設(shè)施民營化改革中產(chǎn)生，去管制化與提高經(jīng)營效率是其中的顯著特征。⑥畢瑩：《我國海港民營化的法律規(guī)制體系研究——基于效率與公共性相平衡的視角》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。為實(shí)現(xiàn)公路經(jīng)營效率，政府部門開始關(guān)注契約精神，通過契約的方式授予公路經(jīng)營權(quán)，對(duì)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、設(shè)質(zhì)等行為亦通過各種契約實(shí)現(xiàn)，公路經(jīng)營權(quán)以政府特許經(jīng)營協(xié)議的形式流轉(zhuǎn)。同時(shí)，民營化使得規(guī)制技術(shù)發(fā)生了根本性變革。⑦陳學(xué)輝：《政府參股PPP項(xiàng)目公司法律地位：理論反思與標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。其中，政府特許經(jīng)營協(xié)議即為契約的重要表現(xiàn)形式。將契約作為一種規(guī)制工具，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)被規(guī)制者的規(guī)范，還可以進(jìn)行引導(dǎo)。⑧See Jody Freeman. Extending Public Law Norms Through Privatization，116 Harv. L. Rev.1285. 2003：1289.公路經(jīng)營權(quán)從權(quán)利產(chǎn)生、行使至流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)均以契約方式進(jìn)行，在契約中安排強(qiáng)制性規(guī)范、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的契約規(guī)制方式與公路經(jīng)營權(quán)具有天然的契合性，契約規(guī)制可以成為公路經(jīng)營權(quán)的重要監(jiān)管方式。

2. 契約規(guī)制提供公路經(jīng)營企業(yè)與公眾參與機(jī)制

公路行業(yè)涉及公共利益是經(jīng)營企業(yè)接受監(jiān)管的主要原因。監(jiān)管規(guī)則的制定需要考量公共利益因素，接受公眾監(jiān)督。契約規(guī)制可以實(shí)現(xiàn)“規(guī)制者、被規(guī)制者以及其他在規(guī)制機(jī)制運(yùn)行過程中的各種參與者進(jìn)行溝通與協(xié)商”①Julia Black. Regulatory Conversations，29 J.L. & Socy 163. 2002：171.。公路政府特許經(jīng)營協(xié)議是契約規(guī)制的主要表現(xiàn)形式，該協(xié)議內(nèi)容雖然是協(xié)議雙方當(dāng)事人所簽署，但其內(nèi)容需要向社會(huì)公眾公布，接受公眾監(jiān)督。在公眾認(rèn)為特許經(jīng)營協(xié)議可能損害公共利益的情形下，可以向政府部門或法院要求撤銷該特許經(jīng)營協(xié)議。例如，定價(jià)機(jī)制的確定需要結(jié)合項(xiàng)目可行性評(píng)估報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，而評(píng)估的過程中向社會(huì)公開征求意見為正當(dāng)程序的組成部分。此外，在特許經(jīng)營管理辦法中諸多具有管制性的條款經(jīng)由經(jīng)營企業(yè)與政府公同參與制定，特別是在特定領(lǐng)域中的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)性問題，經(jīng)營企業(yè)相比較政府部門，更熟悉科學(xué)的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何制定。②參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第70–76頁。經(jīng)由經(jīng)營企業(yè)參與的監(jiān)管規(guī)則使其更容易尊重監(jiān)管規(guī)則，履行監(jiān)管義務(wù)?？傮w而言，經(jīng)營企業(yè)與公眾參與機(jī)制更能保證實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的監(jiān)管目標(biāo)。

3. 契約規(guī)制與區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的契合

我國交通運(yùn)輸業(yè)受制于以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的交通規(guī)劃制約，在同一區(qū)域內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及交通運(yùn)輸政策法規(guī)等方面均呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)發(fā)展形態(tài)，表現(xiàn)為交通系統(tǒng)發(fā)展不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施無法實(shí)現(xiàn)有效銜接、交通運(yùn)輸資源無法優(yōu)化和有效流通等。運(yùn)用法律的協(xié)調(diào)方法是消除這些現(xiàn)象的有效途徑，亦是不斷推進(jìn)交通區(qū)域一體化的重要保障。③陳婉玲、陳學(xué)輝：《區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中地方政府利益協(xié)調(diào)的法律路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第4期。國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，將區(qū)域交通運(yùn)輸一體化納入法治框架，發(fā)揮法律規(guī)范的指引功能，對(duì)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。但僅僅依靠立法方式尚無法實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸一體化中的例如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等要素的統(tǒng)一，各地方政府為實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，而分別制定標(biāo)準(zhǔn)各異的地方性規(guī)定，以保證在資源爭奪戰(zhàn)中取得優(yōu)勢。而通過制定交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)化契約文本的方式，可以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域內(nèi)各種細(xì)化規(guī)則的統(tǒng)一，將公路建設(shè)的質(zhì)量要求、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)利變動(dòng)的條件等具體制度納入標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容，促進(jìn)交通一體化的實(shí)現(xiàn)。例如，英國財(cái)政部于2012年制定的PF2文本即屬于政府與經(jīng)營者簽訂契約的格式文本，在標(biāo)準(zhǔn)化合同中，明確了哪些條款屬于必要條款，各方當(dāng)事人均不可變更。將具有監(jiān)管性質(zhì)的條款安排進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化合同中，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和條件的統(tǒng)一。

四、公路經(jīng)營權(quán)契約規(guī)制構(gòu)造

盡管契約規(guī)制在公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管中具有天然優(yōu)勢，如何在既有監(jiān)管體系中安排契約規(guī)制機(jī)制則是一個(gè)嶄新的課題。通過契約規(guī)制應(yīng)達(dá)到何種監(jiān)管效果、監(jiān)管的范圍和內(nèi)容有哪些、如何將這些內(nèi)容安排于契約規(guī)范等問題是構(gòu)建契約規(guī)制的核心。

（一）規(guī)制目標(biāo)

解決市場失靈、維護(hù)市場秩序是政府監(jiān)管的動(dòng)因。依照規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共物品或者準(zhǔn)公共物品具有資源稀缺性，需要尋求最優(yōu)的經(jīng)營者，實(shí)現(xiàn)資源的最大利用效率。④參見王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書館2001年版，第31–32頁。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府調(diào)控出發(fā)點(diǎn)在于提高效率，最終目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，表現(xiàn)為持續(xù)提供符合標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。政府部門本身不直接提供公共服務(wù)，但政府必須對(duì)公共服務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。因此，如何保證私人主體依照合理價(jià)格持續(xù)的提供符合法律規(guī)定的公共服務(wù)，其核心要素在于經(jīng)營者準(zhǔn)入、收費(fèi)定價(jià)以及持續(xù)和普遍的提供服務(wù)三項(xiàng)。①參見[美]J.格里高利·西達(dá)克、丹尼爾·F.史普博：《美國公用事業(yè)的競爭轉(zhuǎn)型》，宋華琳、李鸻等譯，上海人民出版社2012年版，第113頁。當(dāng)私人主體依照該標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)時(shí)，其自身既可獲得合理的投資回報(bào)，又滿足了社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，政府的擔(dān)保責(zé)任即已完成。

“所有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中面臨的主要問題，是如何將不同的、有時(shí)規(guī)定并無確切的高權(quán)（部分）監(jiān)管目標(biāo)予以具體化和實(shí)現(xiàn)，且同時(shí)將一切重大決定權(quán)留給企業(yè)?！雹赱德]弗里茨·里特納、邁因哈德·德雷埃爾：《歐洲與德國經(jīng)濟(jì)法》，張學(xué)哲譯，法律出版社2016年版，第239頁。即規(guī)制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的平衡。具體而言，公路經(jīng)營權(quán)的調(diào)控目標(biāo)包括：（1）依照國家標(biāo)準(zhǔn)和法定程序選擇最優(yōu)的經(jīng)營企業(yè)，實(shí)現(xiàn)有限資源的最大效率。最優(yōu)企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括企業(yè)本身的資質(zhì)、信用以及履約能力等要素。（2）合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。價(jià)格因素涉及公路經(jīng)營主體的合理投資回報(bào)率和公眾獲取公路資源的價(jià)格，是公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的核心，直接劃定公共利益和企業(yè)私人利益的界限。（3）持續(xù)提供符合要求的公共交通服務(wù)。公路基礎(chǔ)設(shè)施在投入使用之后，還須不斷投入養(yǎng)護(hù)費(fèi)用以保證不間斷的運(yùn)行，不間斷的公路交通服務(wù)提供意味著需要不間斷的管控。

（二）規(guī)制內(nèi)容

公路經(jīng)營權(quán)的契約規(guī)制應(yīng)圍繞前述調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而展開，其內(nèi)容十分廣泛。例如我國《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第18條第3款具體規(guī)定了特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的共17項(xiàng)內(nèi)容。我國臺(tái)灣地區(qū)《獎(jiǎng)勵(lì)民間參與交通建設(shè)條例》亦規(guī)定政府監(jiān)管的范圍包括收費(fèi)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整方式；收入與支出的差距金標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)利金調(diào)整方式等。③參見我國臺(tái)灣地區(qū)2015年6月修訂的《獎(jiǎng)勵(lì)民間參與交通建設(shè)條例》第40條至45條的規(guī)定。田中二郎教授認(rèn)為政府需要進(jìn)行的監(jiān)管內(nèi)容范圍包括：“持續(xù)的運(yùn)營，公司的合并、中止和解散，普遍服務(wù)，價(jià)格利率等，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)賬簿，在一定情形下為確保企業(yè)的資產(chǎn)而限制其資產(chǎn)的融資和交易，有時(shí)還有接受國家或者地方自治團(tuán)體強(qiáng)制收買的義務(wù)，同時(shí)也負(fù)有為了國家和地方團(tuán)體的其他事業(yè)的利益，負(fù)有特別的義務(wù)（例如繳納特許協(xié)議金、以低廉的價(jià)格提供服務(wù)等）。”④田中二郎：《行政法》（下卷），月旦出版股份有限公司1983年版，第208頁以下。轉(zhuǎn)引自陳清秀：《特許合約與公權(quán)力之行使》，《月旦法學(xué)雜志》1998年3月，第34期。許宗力大法官更全面地總結(jié)了公共服務(wù)領(lǐng)域中國家監(jiān)管的職責(zé)和目標(biāo)，具體包括：“服務(wù)不中斷的擔(dān)保義務(wù)；維持與促進(jìn)競爭的擔(dān)保義務(wù)；持續(xù)性的合理價(jià)格與一定給付品質(zhì)的擔(dān)保義務(wù)；既有員工的安置擔(dān)保義務(wù)；人權(quán)保障義務(wù)與國家賠償責(zé)任之承擔(dān)?！雹菰S宗力：《論行政任務(wù)的民營化》，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)：《當(dāng)代公法新論：翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版有限公司2002年版，第607–610頁。

通過對(duì)以上立法例與學(xué)界觀點(diǎn)的梳理，抽取普遍認(rèn)同的規(guī)制內(nèi)容，我們認(rèn)為公路經(jīng)營權(quán)的規(guī)制內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)測評(píng)估；收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；變更、提前終止及補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。為更清晰地論述這些內(nèi)容，下文以特許經(jīng)營協(xié)議締約前后兩階段作為區(qū)分。

1. 締約前的規(guī)制

政府部門在公路經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生前進(jìn)行的規(guī)制，集中于市場準(zhǔn)入控制和保障項(xiàng)目的基本收益。主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）為保證高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給，國家需要對(duì)經(jīng)營主體進(jìn)行評(píng)估和判斷，選擇具有良好資質(zhì)的私主體是實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的的基礎(chǔ)。對(duì)私主體的選擇是政府部門進(jìn)行合同管理的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了很強(qiáng)的規(guī)制屬性。①See A C L Davies. The Public Law of Government Contract，Oxford University Press，2008：218.甄選過程應(yīng)當(dāng)符合法定程序，甄選的條件一般從私主體的經(jīng)營范圍、執(zhí)行能力以及組織機(jī)構(gòu)及財(cái)務(wù)的完整程序進(jìn)行確定。②參見陳清秀：《委托經(jīng)營法制及實(shí)務(wù)問題之探討》，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會(huì)：《當(dāng)代公法新論：翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，元照出版有限公司2002年版，第645頁。實(shí)踐中，一般通過招投標(biāo)契約、競爭性談判以及競爭性磋商等方式將這些要求納入其中。（2）控制項(xiàng)目的成本與收益比。公路項(xiàng)目需要投入巨額成本，在特許期限內(nèi)是否可以回收成本以及利潤空間等事項(xiàng)須在合同中預(yù)設(shè)。一方面，為了吸引民間資本參與必須保證項(xiàng)目具有一定的盈利空間；另一方面，還要防范民間資本為獲取暴利對(duì)社會(huì)公眾的盤剝。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的可行性、成本收益比進(jìn)行預(yù)估，以確定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等具體合同條款。（3）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的預(yù)設(shè)。公路經(jīng)營權(quán)的周期較長，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)受政治環(huán)境、法律修改及商業(yè)環(huán)境等因素的影響，故需要在締約前對(duì)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)公平原則進(jìn)行分配。（4）約定臨時(shí)接管的條件和補(bǔ)償。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營困難及其他風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)營運(yùn)時(shí)，國家的擔(dān)保責(zé)任要求政府應(yīng)當(dāng)接管項(xiàng)目并給予私主體一定補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的持續(xù)供給。

2. 締約后的規(guī)制

特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后，為保證經(jīng)營企業(yè)能依約履行協(xié)議，政府部門還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行持續(xù)性、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。包含以下幾個(gè)方面：（1）經(jīng)營主體的注意義務(wù)和維持義務(wù)。公路營運(yùn)企業(yè)為在招標(biāo)投標(biāo)中勝出，往往于投標(biāo)文件中承諾了很高的義務(wù)，但在協(xié)議的履行中則可能并不能或不愿意依照履行。因此，政府部門需在合同條款中設(shè)立質(zhì)量監(jiān)管條款，隨時(shí)監(jiān)督營運(yùn)企業(yè)關(guān)于注意義務(wù)與品質(zhì)義務(wù)的履行。（2）公開與項(xiàng)目經(jīng)營相關(guān)的信息。在公路經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營期間內(nèi)將產(chǎn)生大量與項(xiàng)目有關(guān)的信息，例如每年的收支情況、車輛通行數(shù)量等。這些信息均掌控于經(jīng)營企業(yè)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)于契約中約定應(yīng)當(dāng)公開的具體信息范圍、現(xiàn)場監(jiān)管和不定期的監(jiān)督檢查的監(jiān)管。（3）安排公眾參與監(jiān)管機(jī)制。公路經(jīng)營權(quán)的合理運(yùn)行與公眾利益密切，公眾可以最直接的發(fā)現(xiàn)經(jīng)營企業(yè)是否有違反法律和特許經(jīng)營協(xié)議的情形。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)當(dāng)設(shè)立公眾參與監(jiān)管的條款，例如在條款中具體約定聽證程序、異議程序的具體操作規(guī)則。

（三）契約規(guī)制塑造

本文所稱契約規(guī)制塑造，是指如何設(shè)計(jì)一套行之有效的調(diào)控機(jī)制，如何在契約中安排前述監(jiān)管內(nèi)容。政府的調(diào)控行為并非都必須表現(xiàn)為強(qiáng)制性法律規(guī)定，“因?yàn)楣珯?quán)力在行使其分配與促進(jìn)職能時(shí)也運(yùn)用私法措施，公法的典型標(biāo)準(zhǔn)已失效。”③[德]哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第178頁。亦即政府的規(guī)制行為應(yīng)以私法形式實(shí)現(xiàn)。P. Hogg等人也認(rèn)為，“普通法院將私法適用到政府行政上去，符合我們普遍認(rèn)同的政治觀念，大部分私法的確能夠圓滿的解決政府與公民之間出現(xiàn)的沖突，最不令人滿意的那部分法律，恰好是那些法院拒絕將私法適用到政府身上而造就出來的法律?！雹躊eter W， Hogg Q C & Patrick J. Monahan. & Wade K. Wright. Liability of the Crown，Carswell，2011：266.換言之，政府的調(diào)控行為既可通過立法的強(qiáng)制性規(guī)范實(shí)現(xiàn)，亦可通過與私人進(jìn)行協(xié)商后訂立契約。有難度的是，如何塑造這種混合關(guān)系的規(guī)制體系。

1. 契約內(nèi)容與強(qiáng)制性立法的關(guān)聯(lián)性

契約的內(nèi)容與強(qiáng)制性立法規(guī)定可能出現(xiàn)重疊，如果重疊，是否可以通過契約變更既有立法規(guī)定呢？該問題是20世紀(jì)末至今，市場規(guī)制理論和實(shí)踐的前沿問題。例如美國國會(huì)于1990年制定《協(xié)商制定規(guī)則法》，將政府部門與被監(jiān)管者進(jìn)行協(xié)商共同制定規(guī)則的活動(dòng)制度化。①See Administrative Dispute Resolution Act，5 U.S.C. 1994：571-583.沿著該立法思路，協(xié)商制定規(guī)制的范例開始在美國法上大行其道。在美國環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，美國克林頓政府時(shí)期推出了“杰出領(lǐng)袖工程”（Excellence in Leadership），在該制度中，環(huán)保署可以取代原有立法上的多項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)許可，而僅批準(zhǔn)一個(gè)綜合的許可。試圖獲取這種綜合許可的企業(yè)通過與聯(lián)邦或者州的行政機(jī)關(guān)協(xié)商，達(dá)成一份“最終方案協(xié)議”，在該協(xié)議中允許企業(yè)以“更優(yōu)的環(huán)境績效”換取其某些排放物超過國家既有標(biāo)準(zhǔn)的排放，即減少一種或者多種污染物的排放以換取增加另一種污染物的排放，最終使得企業(yè)的整體污染排放降低，那么環(huán)保署即可授予綜合許可。②參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第77–79頁。筆者認(rèn)為，該問題是應(yīng)然契約規(guī)制理論的核心要素，但基于我國司法審查制度、統(tǒng)一行政程序法等相關(guān)制度與立法的不完善，尚不具備討論契約變更立法規(guī)定的客觀環(huán)境。當(dāng)前我們面臨的最關(guān)鍵問題是區(qū)分自上而下的強(qiáng)制性規(guī)定與行政裁量權(quán)的劃分，即在調(diào)控契約中哪些內(nèi)容屬于既有強(qiáng)制性法律規(guī)定已經(jīng)明確的內(nèi)容，哪些屬于行政裁量權(quán)可行使的范圍。訂立契約時(shí)，如何正確行使和限制這些裁量權(quán)，以及如何規(guī)范政府部門與私人主體之間的“討價(jià)還價(jià)”，如何保證這些監(jiān)管性規(guī)范的公眾參與度，即設(shè)計(jì)正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)和經(jīng)營企業(yè)勾結(jié)而侵犯公共利益。

2. 規(guī)制契約條款的類型化

政府特許經(jīng)營協(xié)議是強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的混合體。國家行政權(quán)力的行使部分應(yīng)視為強(qiáng)制性規(guī)范，不允許合同雙方隨意變更的條款。而任意性規(guī)范則具有很大的彈性，允許政府部門與特許經(jīng)營者根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行約定，在本質(zhì)上是政府行政裁量權(quán)的體現(xiàn)，具有私法契約特征，亦可負(fù)擔(dān)公共利益的監(jiān)管責(zé)任。前者除規(guī)定特許經(jīng)營協(xié)議中的強(qiáng)制性要求，還有對(duì)其他內(nèi)容的框架性規(guī)定，比如對(duì)于價(jià)格、質(zhì)量以及監(jiān)管條款的最低要求規(guī)定；后者則是在此基礎(chǔ)之上依據(jù)雙方當(dāng)事人的意思自治，自愿的進(jìn)行約定，比如特許經(jīng)營者可以在最低要求的基礎(chǔ)之上接受更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。③參見陸敏清：《從德國修法歷程論公私協(xié)力運(yùn)用契約調(diào)控的發(fā)展》，《興國學(xué)報(bào)》2013年1月。強(qiáng)制性規(guī)范是傳統(tǒng)監(jiān)管方式的延伸，不容當(dāng)事人選擇和放棄，可彌補(bǔ)立法的原則性規(guī)定，以強(qiáng)制性命令和處罰作為后盾；任意性規(guī)范則更體現(xiàn)私法自治與公共利益的平衡，通過這些任意性規(guī)范，監(jiān)管部門可針對(duì)具體項(xiàng)目制定具有積極監(jiān)管效果的規(guī)范，彌補(bǔ)剛性監(jiān)管的不足。強(qiáng)制性條款可以確保締約雙方的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共契約體現(xiàn)的公共利益。④See Jody Freeman &Martha Minow. Government by contract ：outsourcing and American democracy，Harvard University Press，2009：241.

我們認(rèn)為，必要條款的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括四類：（1）收費(fèi)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整時(shí)機(jī)、方式。這類規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的最低限度要求，在此基礎(chǔ)上可由雙方協(xié)商。（2）收支差距金標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)利金調(diào)整方式。這類規(guī)范涉及公共財(cái)政的支持以及公共服務(wù)的價(jià)格，涉及公共利益。（3）信息公開的內(nèi)容、范圍和程序。規(guī)范的信息公開可以防止經(jīng)營企業(yè)利用信息不平等侵害消費(fèi)者利益的行為，關(guān)系重大。（4）強(qiáng)制接收和征用的條件。這類規(guī)范涉及對(duì)私主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪和補(bǔ)償，具有強(qiáng)制性規(guī)范的特質(zhì)，亦應(yīng)通過必要條款進(jìn)行規(guī)范。

任意性條款則可以包括除上述條款之外的其余事項(xiàng)。這些規(guī)范的共同特點(diǎn)是：政府部門行使自由裁量權(quán)，鼓勵(lì)當(dāng)事人意思自治，但必須在必要條款規(guī)定的最低要求之上進(jìn)行，如果與必要條款的規(guī)定相矛盾則無效。例如依據(jù)《公路法》第67條的規(guī)定，因政府行為對(duì)公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營造成損失的，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償，但對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)，顯然需要結(jié)合具體案例中進(jìn)行約定。公路經(jīng)營權(quán)中的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)亦可更體現(xiàn)合同雙方的意思自治，雙方可約定服務(wù)設(shè)施的種類、服務(wù)時(shí)間等內(nèi)容，更體現(xiàn)“因事制宜”。

3. 規(guī)制契約條款的形成

契約條款主要以合同主體的協(xié)商完成，廣義上的協(xié)商包括招標(biāo)投標(biāo)、競爭性談判以及競爭性磋商等方式。就公路經(jīng)營權(quán)需要調(diào)控的內(nèi)容而言，監(jiān)管部門可以通過與企業(yè)協(xié)商，尋求更為科學(xué)和高效的監(jiān)管目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。尤其應(yīng)當(dāng)注意到，公路特許經(jīng)營協(xié)議與私法契約不同，包含公共利益實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容，涉及公共服務(wù)的利益關(guān)系人利益，因此契約規(guī)制的形成必須以正當(dāng)程序進(jìn)行，該正當(dāng)程序包含以下兩方面內(nèi)容。

首先，保證充分的公眾參與機(jī)制。國家對(duì)公路經(jīng)營權(quán)的規(guī)制不僅涉及被規(guī)制企業(yè)的利益，更與作為消費(fèi)者的公眾利益相關(guān)。“契約監(jiān)管的過程實(shí)質(zhì)上就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管企業(yè)、用戶和利害關(guān)系人之間的一場討價(jià)還價(jià)，如同私法契約的條款是經(jīng)過當(dāng)事人協(xié)商過程的結(jié)果一樣?！雹貲aniel F. Spulber. Regulation and Markets，MIT Press，1989：269.對(duì)價(jià)格、質(zhì)量等內(nèi)容的監(jiān)管需要履行“討價(jià)還價(jià)”程序，該程序在各國立法規(guī)定中為聽證程序。聽證的公開進(jìn)行可以使公眾了解行政權(quán)的行使依據(jù)、方式、步驟和時(shí)限等，滿足公眾的知情權(quán)。②參見章劍生：《行政聽證制度研究》，浙江大學(xué)出版社2010年版，第16頁。因?yàn)槁犠C程序?yàn)楦鞣嚼嬷黧w提供了一個(gè)平臺(tái)，對(duì)公路項(xiàng)目的成本進(jìn)行評(píng)估，對(duì)私人主體可能得到的回報(bào)進(jìn)行衡量，最終確定公路特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容。雖然公路特許經(jīng)營協(xié)議的主體為政府部門和特許經(jīng)營者，但關(guān)于價(jià)格、質(zhì)量要求的確定以及變更等內(nèi)容均需進(jìn)行法定的聽證程序才能完成。在這個(gè)過程中，公眾不僅可以自己參與其中，在實(shí)踐中消費(fèi)者委員會(huì)和咨詢委員會(huì)也作為承載公眾利益的載體參與前述程序。英國的電力、公路、鐵路和郵電的消費(fèi)者委員會(huì)和咨詢公司為消費(fèi)者表達(dá)其意見提供了通道，包括提供建議和信息，以及對(duì)消費(fèi)者投訴進(jìn)行調(diào)查。③[英] A.W.布拉德利、K.D.尤因：《憲法與行政法》（上冊(cè)），程潔譯，商務(wù)印書館2008年版，第594–595。在高速公路的通行費(fèi)調(diào)整時(shí)，通過舉行聽證會(huì)，可以綜合公眾的意見、運(yùn)營成本等因素，確定通行費(fèi)的調(diào)整幅度。

其次，公眾的異議程序和司法審查制度程序。公路特許經(jīng)營協(xié)議的條款形成后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，公眾如果認(rèn)為合同條款可能侵犯公共利益或者政府部門的行政裁量權(quán)越權(quán)的，則可以提起異議程序，行使監(jiān)督權(quán)。異議程序中最為重要的方式是設(shè)立司法審查程序，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的控制。因?yàn)樘卦S經(jīng)營條款在形成的過程中充斥著大量的行政裁量權(quán)，行政復(fù)議或行政訴訟的救濟(jì)途徑無法有效地控制這些裁量權(quán)。而限制行政裁量權(quán)的最有效方式是鼓勵(lì)各個(gè)利益集團(tuán)進(jìn)行競爭，司法審查可以要求行政機(jī)關(guān)在合理決策的過程中考慮各方利益相關(guān)者的利益，確保相關(guān)利害關(guān)系人在契約的履行過程中得到代表。④參見[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第30頁。因此，通過設(shè)置司法審查程序，由法院作為終局裁決機(jī)構(gòu)，判定特許經(jīng)營協(xié)議是否違反憲法和行政法規(guī)的規(guī)定，可以排除行政機(jī)關(guān)和特許經(jīng)營者合謀侵害公共利益的情形。雖然司法審查不能替代對(duì)行政決定的正當(dāng)性、合理性以及行政效率的行政或政治上的法律控制，但是法院還是可以確保規(guī)制機(jī)構(gòu)做出的決定與法律規(guī)定相符，使既有立法中的標(biāo)準(zhǔn)程序得到遵守。

五、結(jié) 語

在公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化和區(qū)域一體化的趨勢下，以命令與控制為特征的傳統(tǒng)監(jiān)管方式逐漸顯現(xiàn)出其劣勢，本文開題所引公路經(jīng)營權(quán)亂象之“結(jié)癥”，即在于既有監(jiān)管體系無法達(dá)到規(guī)制效果?；谖覈?dāng)前對(duì)公路經(jīng)營權(quán)監(jiān)管的不足，我們提出了將契約規(guī)制引入既有規(guī)制體系的新進(jìn)路，是一種新的嘗試和挑戰(zhàn)。公路經(jīng)營權(quán)契約規(guī)制的核心在于，如何將規(guī)制目標(biāo)的各要素融合進(jìn)規(guī)制者與被規(guī)制者的契約中，這不僅涉及規(guī)制權(quán)的分配、被規(guī)制者的合理利益保障，還涉及與公用事業(yè)直接相關(guān)的公共利益實(shí)現(xiàn)問題。換言之，研究重點(diǎn)在于如何設(shè)計(jì)一套精良的合同化政策，以一種明確、公正的方式解決這些問題。

通過分析，我們認(rèn)為，提高公路經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率、制定合理的價(jià)格機(jī)制以及保障持續(xù)的公共服務(wù)提供機(jī)制是這種合同化政策的目標(biāo)，可通過政府特許經(jīng)營協(xié)議的強(qiáng)制性條款的形式具體化。在此過程中，應(yīng)當(dāng)注意甄別強(qiáng)制性條款與強(qiáng)制性立法規(guī)范、契約及其他任意條款的邊界，平衡各方利益。然而，契約規(guī)制本身也存在規(guī)制權(quán)弱化、難以保證規(guī)制過程公眾參與等爭議。并且，如何協(xié)調(diào)契約規(guī)制中的強(qiáng)制性條款與既有強(qiáng)制性立法規(guī)范，使二者有機(jī)融合，是未來需要深入討論的課題。筆者唯希望通過這種新的嘗試，引發(fā)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管方式的反思，檢驗(yàn)契約規(guī)制方式的適用空間。

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