國(guó)家與社會(huì)：再論社會(huì)資本
——以汕頭創(chuàng)建全國(guó)文明城市為例

譚康林，陳 宇

（1.汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063；2.汕頭市總工會(huì)，廣東 汕頭 515011）

國(guó)家與社會(huì)的相互關(guān)系歷來(lái)是學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。隨著社會(huì)資本理論的出現(xiàn)及蓬勃發(fā)展，社會(huì)主體性的討論似乎存在著非此即彼的傾向。中國(guó)長(zhǎng)期存在的強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的狀況，為社會(huì)資本理論的傳播提供了良好的環(huán)境。圍繞著社會(huì)治理的興盛，以及由國(guó)家倡導(dǎo)的創(chuàng)建全國(guó)文明城市活動(dòng)，結(jié)合理論與實(shí)踐，在當(dāng)下，國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的探討仍有擴(kuò)展的空間。本文以社會(huì)資本理論為框架，通過(guò)汕頭市創(chuàng)建全國(guó)文明城市的實(shí)踐，進(jìn)一步探尋國(guó)家與社會(huì)在培育社會(huì)資本過(guò)程中的相互關(guān)系。

2016年5月17日，汕頭市召開(kāi)“創(chuàng)建全國(guó)文明城市、強(qiáng)化城市管理工作”會(huì)議，強(qiáng)力推進(jìn)創(chuàng)文工作，作為重點(diǎn)突破口的城市環(huán)境和交通秩序得到了明顯提升，成效顯著，特別是一批多年占道經(jīng)營(yíng)的違章建筑和集貿(mào)市場(chǎng)被徹底拆除，習(xí)以為常的亂擺攤、臟亂差現(xiàn)象被有效遏制，“城鄉(xiāng)面貌迅速得到改觀，文明創(chuàng)建取得明顯成效，實(shí)現(xiàn)了信心回歸、潮商回歸、形象回歸、特區(qū)精神和特區(qū)效率回歸，得到省委、省政府以及社會(huì)各界和海內(nèi)外潮人的高度肯定和廣泛好評(píng)?！盵1]

創(chuàng)建國(guó)家文明城市是一個(gè)系統(tǒng)化工程，城市環(huán)境、交通秩序作為最直觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)，可以通過(guò)運(yùn)動(dòng)式、集中化的工作方式實(shí)現(xiàn)立竿見(jiàn)影的成效，但如何使成果固化，實(shí)現(xiàn)治理的長(zhǎng)效化、制度化，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化各個(gè)層面提升一個(gè)城市的文明水準(zhǔn)卻需要進(jìn)行更為深刻的實(shí)踐探索和理論推演。

一、社會(huì)資本視角下的創(chuàng)文指標(biāo)體系

全國(guó)文明城市是我國(guó)反映城市整體文明水平的綜合性榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，是當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市綜合類(lèi)評(píng)比中的最高榮譽(yù)，也是最具含金量的城市品牌。這個(gè)稱(chēng)號(hào)是城市物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)的集中體現(xiàn)，也是市民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度的標(biāo)志。根據(jù)中央文明辦測(cè)評(píng)體系的定義，全國(guó)文明城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是精神文明建設(shè)成效明顯，市民文明素養(yǎng)和社會(huì)文明程度都有較高水準(zhǔn)的城市。

全國(guó)文明城市主要依據(jù)《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系》和《全國(guó)未成年人思想道德建設(shè)工作測(cè)評(píng)體系》，進(jìn)行測(cè)評(píng)選優(yōu)。2015年中央文明辦對(duì)測(cè)評(píng)體系進(jìn)行優(yōu)化，測(cè)評(píng)體系圍繞理想信念教育、社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)、培育文明道德風(fēng)尚、政務(wù)、法治、市場(chǎng)、人文、社會(huì)文化、市民生活、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及長(zhǎng)效常態(tài)的創(chuàng)建工作機(jī)制設(shè)置了12大測(cè)評(píng)項(xiàng)目，同時(shí)還羅列10個(gè)領(lǐng)域、30個(gè)項(xiàng)目的負(fù)面清單。修改后的創(chuàng)文評(píng)價(jià)體系，更突出城市的綜合實(shí)力，也更重視創(chuàng)文工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

2015年的指標(biāo)體系涵蓋面極為廣泛，既涉及政府管理的方方面面，也包括市民日常生活的點(diǎn)滴小事。文明作為對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展程度最為概括性的總結(jié)，它宏觀上體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面的綜合實(shí)力；微觀上則表現(xiàn)為該機(jī)體內(nèi)對(duì)普通人生老病死、衣食住行各項(xiàng)需求的滿(mǎn)足程度。所以，具體到一座城市的文明程度，可以通過(guò)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各項(xiàng)制度的績(jī)效水平進(jìn)行考察。

關(guān)于制度績(jī)效的研究，歷來(lái)為理論界所重視，美國(guó)著名學(xué)者帕特南的代表作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，通過(guò)20多年歷時(shí)性的近距離系統(tǒng)性研究發(fā)生于上個(gè)世紀(jì)70年代的意大利制度變革實(shí)驗(yàn)，對(duì)南部和北部不同地區(qū)制度績(jī)效水平的測(cè)量以及影響績(jī)效水平因素的深入分析，得出社會(huì)資本是決定一個(gè)地區(qū)制度績(jī)效的關(guān)鍵因素的著名結(jié)論。

社會(huì)資本理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，并在90年代逐漸成為國(guó)際學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)理論。社會(huì)資本理論嫁接了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的資本概念，從跨學(xué)科的角度，審視影響個(gè)人和組織發(fā)展、國(guó)家和社會(huì)建構(gòu)的諸多非物質(zhì)性、非制度性因素。從最廣義的層面來(lái)看，社會(huì)資本因具有稀缺性，它的存在與否、存量的多寡，成為能否降低主體的行動(dòng)成本、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。正是具有廣泛的解釋力，社會(huì)資本理論在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科得到了廣泛的應(yīng)用。學(xué)者們也從不同的角度詮釋對(duì)社會(huì)資本的理解。社會(huì)學(xué)學(xué)者更多地從個(gè)體的角度解釋社會(huì)資本的功能，認(rèn)為社會(huì)資本的存在與否決定了人們是否可能實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)。[2]經(jīng)濟(jì)學(xué)則把社會(huì)資本納入其總體的解釋框架，視之為與物質(zhì)資本、人力資本同等重要的影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。政治學(xué)成為近年來(lái)社會(huì)資本研究的重鎮(zhèn)，認(rèn)為社會(huì)資本是社會(huì)組織的特征，能夠促進(jìn)合作行為以提高社會(huì)效率[3]199。雖然不同學(xué)科對(duì)于社會(huì)資本理論的旨趣不同，但大都認(rèn)可了社會(huì)資本最基本的表現(xiàn)形式為：信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)及參與。社會(huì)資本理論最大的意義就是將非物質(zhì)的價(jià)值判斷納入了分析框架，將非制度性、非物質(zhì)性和非政治性的因素也視之為資本，論證了它們?cè)趥€(gè)人、社會(huì)和國(guó)家發(fā)展和進(jìn)步中的重要性，“使決策者把注意力集中在解決社會(huì)問(wèn)題成本更低的非經(jīng)濟(jì)方法上”。[4]

英文的文明（Civilization）一詞源于拉丁文“Civilis”，有“城市化”和“公民化”的含義，表達(dá)人們和諧共處的生活狀態(tài)，以及達(dá)成這一狀態(tài)的過(guò)程。文明不僅與城市息息相關(guān)，也和生活于其中的市民的生活狀態(tài)、組織程度有莫大的關(guān)聯(lián)，所以討論文明離不開(kāi)對(duì)社會(huì)以及社會(huì)資本的關(guān)注。把目光重新聚焦于全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的是人均GDP水平、單位GDP能耗、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入三個(gè)指標(biāo)，只占到全部90項(xiàng)考核指標(biāo)的3%左右?？梢哉f(shuō)，過(guò)去那種以GDP論英雄的粗放型發(fā)展模式已經(jīng)發(fā)生了改變，全國(guó)文明城市的評(píng)選，其對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力的導(dǎo)向充分體現(xiàn)了對(duì)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念內(nèi)涵的運(yùn)用，更加注重對(duì)一個(gè)城市非經(jīng)濟(jì)因素的考察。而這種導(dǎo)向也契合了學(xué)者關(guān)于社會(huì)資本對(duì)于一個(gè)地區(qū)制度績(jī)效具有關(guān)鍵影響力的理論探索。

汕頭作為我國(guó)第一批成立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，曾經(jīng)有過(guò)輝煌，但在關(guān)鍵發(fā)展階段頻頻錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。特別是上世紀(jì)末、本世紀(jì)初出現(xiàn)的誠(chéng)信危機(jī)，[5]使得經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各方面呈現(xiàn)落后的狀況，“特區(qū)不特”成為汕頭人心中揮之不去的苦悶。新一屆汕頭領(lǐng)導(dǎo)班子履職之初就將工作重點(diǎn)定位在創(chuàng)建全國(guó)文明城市、實(shí)現(xiàn)汕頭振興發(fā)展這一戰(zhàn)略目標(biāo)上，而不是一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。創(chuàng)建全國(guó)文明城市，就是要全面提升汕頭經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、精神各方面的水平。所以，培育、投資和擴(kuò)張網(wǎng)絡(luò)、信任、規(guī)范、參與等形式的社會(huì)資本，是提升汕頭制度績(jī)效的有力支撐。

二、社會(huì)資本與社會(huì)關(guān)系

汕頭是一個(gè)重人情的熟人社會(huì)，不同的人通過(guò)血緣、親緣、業(yè)緣等關(guān)系編制各自的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并倚靠這種網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)自己的人生。這也就是汕頭人所熟悉的“關(guān)系”，所謂“有關(guān)系、好辦事”，幾乎成為日常工作、生活和交往中的行為方式。社會(huì)關(guān)系與社會(huì)資本有著許多相似之處，例如同樣是一種人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、也存在著互惠的原則、也正是基于信任才好辦事，而“常來(lái)常往”“多走動(dòng)”正是積極參與社會(huì)關(guān)系的日常詞匯表達(dá)。這是否可以說(shuō)汕頭也有著豐沛的社會(huì)資本呢？

有識(shí)之士對(duì)汕頭發(fā)展躊躇不前有許多中肯的分析，可謂仁智互見(jiàn)，但其中有一條被共同強(qiáng)調(diào)的就是汕頭人“重關(guān)系、輕規(guī)則”的行事方式。汕頭新一屆的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此也有深刻的認(rèn)識(shí)和批評(píng)，市委書(shū)記陳良賢將汕頭城市管理亂象產(chǎn)生的根源歸結(jié)為三個(gè)原因：“一是汕頭當(dāng)?shù)刂厝饲?、輕規(guī)矩，以人情代替規(guī)矩；二是部分管理者不作為、亂作為，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)格、責(zé)任不履行、公德不彰顯；三是許多人認(rèn)為法不責(zé)眾，大部分行人以及摩托車(chē)駕駛員無(wú)視道路交通法規(guī)?！盵6]可以說(shuō)，正是唯社會(huì)關(guān)系辦事的社會(huì)氛圍阻礙了汕頭的發(fā)展。

社會(huì)資本與社會(huì)關(guān)系之間有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從分類(lèi)上，社會(huì)資本可以分為集體社會(huì)資本與個(gè)人社會(huì)資本、連接性社會(huì)資本與黏合性社會(huì)資本。我們通常理解的人際關(guān)系（社會(huì)關(guān)系）是廣義社會(huì)資本的范疇，屬于個(gè)人社會(huì)資本和黏合性社會(huì)資本。集體社會(huì)資本更多的是在政治學(xué)上使用，是指一個(gè)組織、一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)國(guó)家“所具有的追求團(tuán)體目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)集體合作的組織資源，包括組織網(wǎng)絡(luò)、關(guān)系和文化等內(nèi)容”[7]110。個(gè)人社會(huì)資本一般運(yùn)用于社會(huì)學(xué)上，是指?jìng)€(gè)人擁有的被用來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的資源。連接性、集體性的社會(huì)資本①本文如不加注明，社會(huì)資本都是指集體的社會(huì)資本。呈現(xiàn)開(kāi)放的狀態(tài)，可以產(chǎn)生更加廣泛的互惠；而黏合性、個(gè)體性的社會(huì)資本則是封閉性的，使人局限于小圈子，具有排外性，對(duì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)效應(yīng)明顯。我們所謂“關(guān)系論”就是這種基于血緣、親緣、業(yè)緣等關(guān)系產(chǎn)生的個(gè)體的、黏合性的社會(huì)資本，形成個(gè)體間的“圈子文化”，為“拉關(guān)系、走后門(mén)”一類(lèi)投機(jī)行為提供了生長(zhǎng)的土壤。個(gè)體的黏合性社會(huì)資本消解了制度、規(guī)則的權(quán)威，造成腐敗橫生、以及對(duì)公共事務(wù)的普遍淡漠。這正是汕頭長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管不力、不守規(guī)則、亂擺攤、亂搭亂建、交通秩序混亂背后所折射的“公地危機(jī)”的重要原因。

現(xiàn)代性的社會(huì)資本因?yàn)樘N(yùn)藏著豐富的網(wǎng)絡(luò)、信任、規(guī)范、參與的內(nèi)涵，增進(jìn)集體中個(gè)人間的團(tuán)結(jié)與合作，減少搭便車(chē)的現(xiàn)象，有效地降低了社會(huì)主體的交易成本，明顯提高市場(chǎng)效率；同時(shí)，在社會(huì)資本存量充沛的環(huán)境中，個(gè)體更趨向于信任，進(jìn)而產(chǎn)生更為頻繁的合作，這種充滿(mǎn)合作與寬容精神的社會(huì)也有利于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的治理，并顯著提升制度績(jī)效水平。

當(dāng)然，我們并不能完全否認(rèn)個(gè)體性、黏合性社會(huì)資本存在的積極成分，他本身就是人類(lèi)社會(huì)交往的基本表現(xiàn)形式。但一個(gè)社會(huì)的文明不是個(gè)體的飛黃騰達(dá)，而是整體性的可持續(xù)發(fā)展，所以，創(chuàng)建全國(guó)文明城市，揚(yáng)棄黏合性的社會(huì)資本的同時(shí)，需要培育集體的、現(xiàn)代的、開(kāi)放性的現(xiàn)代性社會(huì)資本，以促進(jìn)社會(huì)集體的昌明。

三、政府，增量現(xiàn)代社會(huì)資本的破局者

帕特南在論述意大利南北方因社會(huì)資本的差異造成形成制度績(jī)效的落差時(shí)指出，基于路徑依賴(lài)，不同存量的社會(huì)資本會(huì)導(dǎo)致兩種社會(huì)的均衡，“良性循環(huán)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利”；“與此相反，缺乏這些品質(zhì)的非公民精神共同體，也是自我增強(qiáng)的。在惡性循環(huán)的令人窒息的有害環(huán)境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混亂和停滯，在互相強(qiáng)化著?！盵3]288

兩種均衡的論斷引起了學(xué)者的廣泛討論，社會(huì)資本以及社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)與惡性循環(huán)并不是某個(gè)社會(huì)歷來(lái)就存在并永不改變的封閉性發(fā)展趨勢(shì)，特別是關(guān)于如何改變背叛、猜疑、逃避、混亂的社會(huì)均衡，引入現(xiàn)代性社會(huì)資本的良性活水，成為理論界的研究焦點(diǎn)。

惡性循環(huán)由誰(shuí)打破、如何打破？部分學(xué)者認(rèn)為社會(huì)、市場(chǎng)和國(guó)家是社會(huì)科學(xué)研究的三個(gè)理論維度，以社會(huì)作為研究主體的理論范疇本來(lái)就是對(duì)于市場(chǎng)、國(guó)家主導(dǎo)理論的一種矯正，社會(huì)資本的培育和投資必須來(lái)自社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，才有真正良性的社會(huì)資本的積聚和擴(kuò)展，依賴(lài)國(guó)家的主導(dǎo)會(huì)降低社會(huì)的自主性，也不利于社會(huì)資本的培育。

社會(huì)發(fā)展自有其邏輯，各個(gè)國(guó)家、各個(gè)地區(qū)社會(huì)資本的增長(zhǎng)模式需要考察其具體情況與歷史發(fā)展背景。具體到中國(guó)，再具體到汕頭這座城市，扭轉(zhuǎn)社會(huì)資本惡性循環(huán)的破局者只能是公權(quán)力機(jī)關(guān)。從現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)說(shuō)，強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的傳統(tǒng)并沒(méi)有發(fā)生明顯改變。黨的十八大報(bào)告中提到要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步完善了這一提法，提出推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治保障的政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)第一次提出了社會(huì)治理的理念，政府在社會(huì)治理中的作用也從負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)，但是黨委與政府在社會(huì)建設(shè)中的作用始終處于領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的地位，社會(huì)資本惡性循環(huán)的破局者同樣也只能由其擔(dān)當(dāng)。

從理論邏輯上看，集體社會(huì)資本屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾中的公共物品，其供給主要是依靠政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)物品的競(jìng)爭(zhēng)性及排他性程度，將其分為私人物品、準(zhǔn)公共物品、公共物品。競(jìng)爭(zhēng)性是指如果一個(gè)人消費(fèi)了某種物品就會(huì)減少別人對(duì)該物品的消費(fèi)。排他性是指只有支付對(duì)價(jià)才能消費(fèi)物品。私人物品由于完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此市場(chǎng)通過(guò)價(jià)值機(jī)制調(diào)節(jié)供求關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，我們?nèi)粘Ｉ钪锌梢酝ㄟ^(guò)支付對(duì)價(jià)而獲取的物品基本上都屬于私人物品。純公共物品是對(duì)所有社會(huì)成員供給同等數(shù)量的物品，不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，比如國(guó)防、公共治安等。而準(zhǔn)公共物品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性則處于前兩者之間，例如義務(wù)教育、公路等。經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于私人物品和公共物品的區(qū)分主要是為了確定不同物品的供給方式，私人物品主要通過(guò)市場(chǎng)的方式進(jìn)行供給，而公共物品因?yàn)槠淙狈r(jià)格機(jī)制，市場(chǎng)供給失靈，無(wú)法通過(guò)私人部門(mén)有效進(jìn)行供給，故更多地依賴(lài)政府向整個(gè)社會(huì)提供。

社會(huì)資本根據(jù)不同類(lèi)型分為不同的性質(zhì)，個(gè)人社會(huì)資本為私人所擁有，具有排他性所以屬于私人物品；集體社會(huì)資本為“一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社區(qū)或在一個(gè)組織普遍具有的組織規(guī)范與和睦相處、合作信任的社會(huì)關(guān)系，社會(huì)資本作為一種組織資源，就成為一種公共物品，它不是從中獲益的那些人的私人財(cái)產(chǎn)?！盵7]99集體社會(huì)資本就如同清潔的空氣、安全的食品，缺乏通過(guò)有效的價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的充分配置，存在投資不足的問(wèn)題，特別是當(dāng)一個(gè)地區(qū)處于帕特南所描述的惡性循環(huán)的境地，網(wǎng)絡(luò)、信任、規(guī)范、參與等集體社會(huì)資本存量嚴(yán)重匱乏、供給不足時(shí)，市場(chǎng)或者社會(huì)都無(wú)法扭轉(zhuǎn)這種局面、打破均衡，只能通過(guò)政府持續(xù)而有力的手段來(lái)維持投資與供給。

從社會(huì)資本的邏輯自洽來(lái)看，其第一推動(dòng)力也有賴(lài)于公權(quán)力機(jī)關(guān)。信任不僅是社會(huì)資本的組成部分或表現(xiàn)形式，還是其發(fā)生的前提條件?！吧鐣?huì)資本是由社會(huì)或者社會(huì)的一部分中的普遍信任中產(chǎn)生的一種力量?！盵8]規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)、參與等其他社會(huì)資本的具體形式，也需要信任作為源泉，促進(jìn)團(tuán)體中個(gè)體信服規(guī)范、形成互惠網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)積極參與。在現(xiàn)代社會(huì)中，信任包括了個(gè)體間的誠(chéng)信，也包括了公眾對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任，即政府的公信力。從兩者的關(guān)系來(lái)看，政府的公信力是社會(huì)普遍信任的基礎(chǔ)，在缺乏公信力的社會(huì)中，公眾對(duì)于法律、規(guī)章等正式的規(guī)范必然缺乏信任，傳遞到個(gè)體間就形成了社會(huì)的普遍猜疑。陌生人間的不信任，使得社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)參與難以實(shí)現(xiàn)?！叭绻f(shuō)信任是一種賭博，那么，政府就是這場(chǎng)賭博最大也是最后的擔(dān)保人。”[7]160政府公信力最大的建設(shè)者和破壞者都是其自身。政府對(duì)公信力的呵護(hù)和建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)普遍的信任有很強(qiáng)的示范意義和疊加效應(yīng)，進(jìn)而也能推動(dòng)規(guī)范、參與其他社會(huì)資本形式的培育和發(fā)展。

汕頭創(chuàng)文工作力度最大的就是取締亂擺攤、拆除違章建筑。一開(kāi)始民眾對(duì)于行動(dòng)的可持續(xù)性仍半信半疑，但當(dāng)強(qiáng)力拆除多處占據(jù)路道數(shù)十年之久的集貿(mào)市場(chǎng)，且并沒(méi)有如以往一陣風(fēng)整治之后又死灰復(fù)燃，政府的公信力也就隨之樹(shù)立與增強(qiáng)?；?dòng)與信任是相輔相成的，持續(xù)不斷的互動(dòng)是信任發(fā)生的條件，而信任則進(jìn)一步增加社會(huì)主體間互動(dòng)。汕頭市本屆領(lǐng)導(dǎo)極為重視創(chuàng)文工作中與民眾的互動(dòng)，市委書(shū)記、市長(zhǎng)多次聯(lián)名發(fā)表公開(kāi)信，闡釋和倡導(dǎo)了創(chuàng)文工作的理念，得到了民眾的積極回應(yīng)。這種互動(dòng)促進(jìn)了民眾對(duì)創(chuàng)文工作的參與，自覺(jué)的創(chuàng)文志愿行動(dòng)不斷增多。

規(guī)范是社會(huì)主體之間為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而達(dá)成的正式或者非正式的契約。規(guī)范的功能在于使主體對(duì)他人的行為有更為清晰的預(yù)期，避免“囚徒困境”帶來(lái)的零和博弈，限制個(gè)體的投機(jī)行為，從而增進(jìn)個(gè)體間的合作。汕頭這座城市對(duì)規(guī)范缺乏敬畏與服從，直接制約了人際間的信任。治理交通秩序是汕頭創(chuàng)文工作的兩大突破口之一，交通秩序是社會(huì)主體日常行為中最直觀的規(guī)范，形成良好的交通秩序是形成規(guī)范意識(shí)最為直接最為有效的切入點(diǎn)。汕頭管理者在治理交通秩序時(shí)，對(duì)于公職人員的違章違法行為鐵面執(zhí)法，有利于在全社會(huì)中形成示范作用，同時(shí)也增進(jìn)了規(guī)范與執(zhí)法的公信力。

汕頭市委、市政府在創(chuàng)建全國(guó)文明城市過(guò)程中的決策和作為對(duì)推動(dòng)這座城市集體性社會(huì)資本的增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的效應(yīng)，體現(xiàn)了破局者的作用，打破了原來(lái)僵持的局面。

四、網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)資本的制造場(chǎng)

社會(huì)資本與其他性質(zhì)的資本一樣具有自我擴(kuò)張的沖動(dòng)，能夠形成不斷累加的良性循環(huán)?！吧鐣?huì)資本的存量，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，往往具有自我增強(qiáng)性和可積累性。”[3]208原來(lái)閉合的循環(huán)已經(jīng)打破，如何進(jìn)一步培育和投資汕頭現(xiàn)代性社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建全國(guó)文明城市與社會(huì)資本的相互促進(jìn)和良性循環(huán)，則是管理者應(yīng)該深思的問(wèn)題。

國(guó)家與社會(huì)的理論分野，著眼于各自相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展規(guī)律。“社會(huì)資本，最基本、最簡(jiǎn)單的含義就是社會(huì)的資本，體現(xiàn)了在社會(huì)-國(guó)家的二元架構(gòu)中，社會(huì)的主體性作用?！盵9]社會(huì)資本理論最重要的價(jià)值在于論證了非制度、非物質(zhì)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義，降低了對(duì)國(guó)家與市場(chǎng)的依賴(lài)，重申了社會(huì)自身的發(fā)展邏輯。社會(huì)資本必然是與社會(huì)的自身發(fā)展相伴相生，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立、成熟、發(fā)展的社會(huì)，也同樣沒(méi)有充裕的社會(huì)資本?！吧鐣?huì)”這個(gè)詞匯包含了網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵，體現(xiàn)了人與人之間的充分交往以及有機(jī)的互動(dòng)與依存。如果說(shuō)信任既是社會(huì)資本的形式也是其存在的前提，那么網(wǎng)絡(luò)就是社會(huì)資本的基本形式與來(lái)源。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是鑲嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中的人與人、組織與組織以及個(gè)人與組織之間構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，其基本表現(xiàn)形式是社區(qū)與社會(huì)組織。

回到汕頭的情境，背叛、猜疑、逃避、混亂的社會(huì)均衡被有形之手打破后，公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該充分尊重社會(huì)的自主性，及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，推動(dòng)良性社會(huì)資本的發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)信任、合作、互惠、參與的社會(huì)均衡。政府越俎代庖的行政性指令難以真正促使社會(huì)內(nèi)生的信任、合作、參與得到廣泛成長(zhǎng)，而且還會(huì)過(guò)分地侵蝕社會(huì)的獨(dú)立性。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的社會(huì)建設(shè)框架，也要求政府不可太深介入到具體的社會(huì)事務(wù)中去，而是應(yīng)該通過(guò)政策引導(dǎo)、放松管制、法律保障的方式培育社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量參與到社會(huì)資本的投資中去。

創(chuàng)建全國(guó)文明城市的指標(biāo)體系也充分體現(xiàn)了對(duì)發(fā)揮社會(huì)主體性的要求，實(shí)現(xiàn)公眾和社會(huì)組織的廣泛參與。在具體的二級(jí)測(cè)評(píng)指標(biāo)中包括了志愿服務(wù)制度化、現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)、社區(qū)生活環(huán)境、群眾廣泛參與等內(nèi)容，這些指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注參評(píng)城市的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)和市民的參與程度。創(chuàng)建全國(guó)文明城市是個(gè)系統(tǒng)化工程，不是黨委政府的一頭熱，社會(huì)、社會(huì)組織、市民不是創(chuàng)文的客體，而是共同的參與者，這是城市文明的應(yīng)有之意。結(jié)合社會(huì)資本理論，筆者認(rèn)為下一階段汕頭市創(chuàng)文工作的重點(diǎn)在于充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)作用，增量信任、規(guī)范、合作、參與等社會(huì)資本。

（一）充分利用社區(qū)重建的契機(jī)培育社會(huì)資本

在汕頭創(chuàng)文過(guò)程中，力度最大、成效最明顯的工作是拆除違建，拓展道路，改造或新建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公園、廣場(chǎng)，這些行動(dòng)涉及千家萬(wàn)戶(hù)的衣食住行，在很大程度上發(fā)揮了重建社區(qū)的作用。社區(qū)是人們按照地域開(kāi)展社會(huì)生活的實(shí)質(zhì)空間，這個(gè)空間內(nèi)居民之間形成穩(wěn)定的共同體，社區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活、社會(huì)參與、社會(huì)控制和社會(huì)互助的功能，能夠在一定程度上克服集體行動(dòng)的困境，是信任和互惠合作的釀造場(chǎng)。隨著城市的發(fā)展，在原有居委會(huì)制度與城市住宅小區(qū)化相互演進(jìn)的影響下，社區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)主要的基層組織形式，是市民自治與政府管制的最低節(jié)點(diǎn)。

“社區(qū)有時(shí)能做到政府和市場(chǎng)不能做到的事情，因?yàn)樯鐓^(qū)成員擁有關(guān)于其他成員行為、能力和需求的重要信息，這些信息支持社區(qū)行為規(guī)范，并充分利用有效的、不會(huì)被通常的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題所困擾的保險(xiǎn)安排?！盵7]157通過(guò)社區(qū)共同體內(nèi)的居民日常頻繁的接觸和互動(dòng)，使得個(gè)體的相關(guān)信息（特點(diǎn)、近期行為、可能行為等）在一定范圍內(nèi)共享，相對(duì)穩(wěn)定的信息構(gòu)成個(gè)體間相對(duì)有效的預(yù)期，這有利于信任的發(fā)展，也有利于形成非制度性的行為規(guī)范。相對(duì)緊密的人際關(guān)系，通過(guò)有形或者無(wú)形（名譽(yù)、尊敬等）的懲罰和獎(jiǎng)賞機(jī)制，有效地遏制了人們違背信任和規(guī)范的行為，可以克服搭便車(chē)的問(wèn)題，從而進(jìn)一步正面激勵(lì)信任與規(guī)范的生成，也能夠塑造更為穩(wěn)定的預(yù)期，為共同的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而加強(qiáng)互動(dòng)與合作。所以，社區(qū)是信任、規(guī)范、合作的釀造場(chǎng)。利用好社區(qū)這個(gè)平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的有效投資，推動(dòng)全國(guó)文明城市的創(chuàng)建工作。

基層社區(qū)在汕頭市第一階段的創(chuàng)文工作中也發(fā)揮了重要的作用，但工作更多的集中在違建拆遷和環(huán)境整治方面，在一定程度上仍然是上級(jí)區(qū)縣、街道政府職能的一種延伸。當(dāng)創(chuàng)文進(jìn)入第二個(gè)階段，社區(qū)要更好地發(fā)揮自治功能、服務(wù)功能以及引導(dǎo)功能，一方面要結(jié)合創(chuàng)文指標(biāo)體系中建設(shè)基層文化設(shè)施的要求，籌措資金、結(jié)合實(shí)際，面向社區(qū)居民需求，更多地建設(shè)社區(qū)綜合文化服務(wù)中心和文體活動(dòng)場(chǎng)所，為居民廣泛開(kāi)展日常文體交往活動(dòng)、融洽社區(qū)關(guān)系，提供場(chǎng)所和平臺(tái)；另一方面要吸引更多的居民參與社區(qū)的管理和服務(wù)，總結(jié)和整理社區(qū)居民業(yè)已形成的公序良俗，制定社區(qū)居民公約，倡導(dǎo)鄰里和睦、守望相助，通過(guò)塑造基層單位的文明來(lái)支持整個(gè)城市的文明建設(shè)。

（二）發(fā)揮社會(huì)組織的作用增量社會(huì)資本

創(chuàng)建全國(guó)文明城市指標(biāo)體系對(duì)志愿服務(wù)制度化進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中包括了制度化建設(shè)和志愿服務(wù)活動(dòng)兩個(gè)測(cè)評(píng)內(nèi)容，在創(chuàng)建城市中弘揚(yáng)志愿精神，普遍建立志愿社會(huì)組織，廣泛開(kāi)展志愿服務(wù)成為各地創(chuàng)文工作一個(gè)重要組成部分。志愿社會(huì)組織是社會(huì)資本生長(zhǎng)的溫床，充分體現(xiàn)了參與、互惠的社會(huì)資本內(nèi)涵。同時(shí)，“志愿組織最主要的意義也許不在于提供公共產(chǎn)品本身，而在于營(yíng)造成員共同維護(hù)的社會(huì)資本，從而以分散化和多元化的方式形成對(duì)公共產(chǎn)品供應(yīng)大有作用的公民規(guī)范和職業(yè)倫理?！盵7]154

志愿社會(huì)組織是社會(huì)組織的一個(gè)部分，社會(huì)組織作為人們社會(huì)交往的主要載體，社會(huì)資本是其特征之一，正如帕特南所分析的，在志愿組織之外，合唱團(tuán)、足球隊(duì)、扶輪社甚至是鳥(niǎo)類(lèi)觀察俱樂(lè)部等各種類(lèi)型的社會(huì)組織，通過(guò)加強(qiáng)橫向的人際交往和情感溝通，對(duì)社會(huì)資本的增長(zhǎng)都具有正面的促進(jìn)作用。汕頭社會(huì)組織發(fā)展水平相對(duì)較高，2012年4月15日，以政府規(guī)章形式頒布的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)組織登記管理辦法》，對(duì)公益、慈善、服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織的登記管理進(jìn)行了改革創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)地級(jí)市出臺(tái)社會(huì)組織地方法規(guī)的先河，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和制度環(huán)境。[10]截至2017年2月底，全市共有社會(huì)組織4 336個(gè)，社會(huì)組織萬(wàn)人數(shù)達(dá)8.03個(gè)，[11]遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民政部“十三五”規(guī)劃的每萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)達(dá)到6.5個(gè)的指標(biāo)，[12]這為發(fā)揮社會(huì)組織培育社會(huì)資本、開(kāi)展創(chuàng)文工作提供了有力的保障。新一階段的創(chuàng)文工作不僅僅要重視志愿社會(huì)組織的作用，還要更好地發(fā)揮其他社會(huì)組織在加強(qiáng)參與、凝聚共識(shí)中的積極作用，加大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的力度，以社會(huì)組織項(xiàng)目化、專(zhuān)業(yè)化、常態(tài)化的社會(huì)服務(wù)方式，讓更多的市民通過(guò)社會(huì)組織的平臺(tái)參與到創(chuàng)文的活動(dòng)中來(lái)。

（三）重視群團(tuán)組織在社會(huì)資本形成中的樞紐作用

各級(jí)工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、科協(xié)等屬于群眾團(tuán)體，地位遠(yuǎn)高于一般的社會(huì)組織。從當(dāng)前國(guó)家-社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，群團(tuán)組織處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的樞紐位置，是聯(lián)系公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)組織及相應(yīng)社會(huì)群體的交匯點(diǎn)，從政治上的表述是黨委、政府聯(lián)系不同人群的橋梁紐帶。群團(tuán)組織具備從上到下完整的組織網(wǎng)絡(luò)，較強(qiáng)的動(dòng)員能力和豐富的各類(lèi)資源，是政策上傳下達(dá)的重要途徑。但群團(tuán)組織群眾性不強(qiáng)，存在著機(jī)關(guān)化的傾向，這也拉大了與其他社會(huì)組織及群眾的距離，更主要的問(wèn)題是整合和代表利益訴求的功能難以強(qiáng)化。近年來(lái)，群團(tuán)工作改革的重點(diǎn)之一就是增強(qiáng)群眾性，貼近基層群眾，提升動(dòng)員能力與引領(lǐng)水平。在培育社會(huì)資本，開(kāi)展創(chuàng)文活動(dòng)中要重視發(fā)揮群團(tuán)組織的樞紐作用，一方面群團(tuán)組織的群眾性決定了它們與基層組織和聯(lián)系的社會(huì)群體更為靠近，有天然的親和力，有利于職業(yè)或者行業(yè)共同體的形成；另一方面，群團(tuán)組織具有豐富的資源，有著整合聯(lián)系社會(huì)群體訴求與呼聲的渠道和能力，可以為社會(huì)資本的形成提供資源支持。以工會(huì)組織為例，根據(jù)我國(guó)法律25人以上的企業(yè)可以建立工會(huì)組織，同時(shí)還可以根據(jù)不同地區(qū)和不同行業(yè)的情況，成立區(qū)域性或者行業(yè)性的工會(huì)聯(lián)合會(huì)，這些工會(huì)組織可以通過(guò)開(kāi)展廣泛的活動(dòng)更加緊密地聯(lián)系本單位、本行業(yè)或者本區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)者，增強(qiáng)群體內(nèi)的參與度與互惠水平。同時(shí)，工會(huì)組織與其他社會(huì)組織相比有更多的物質(zhì)資源、政治資源和訴求表達(dá)渠道，可以與其他社會(huì)組織形成資源互補(bǔ)、信息共享，從而不斷提升社會(huì)組織的能力和水平，進(jìn)而全面增量社會(huì)資本。

“對(duì)一個(gè)社會(huì)或國(guó)家來(lái)說(shuō)，它的成員組織化程度越高，成員之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系越是密切，彼此的信任程度越高，社會(huì)資本的存量也越大。”[7]124通過(guò)面對(duì)面的有組織的參與活動(dòng)，讓公民形成密集的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，產(chǎn)生共享的知識(shí)和價(jià)值，可以滋養(yǎng)和促成合作與信任的觀念。汕頭市在開(kāi)展創(chuàng)文活動(dòng)中，要善于利用網(wǎng)絡(luò)的作用，從社區(qū)到社會(huì)組織，再到群團(tuán)組織，通過(guò)持續(xù)頻繁的參與和交往，擴(kuò)張人與人之間的信任半徑，提升社會(huì)資本的增量水平，為創(chuàng)建全國(guó)文明城市提供有力的社會(huì)支撐。

“明智的政策能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本的形成，而且社會(huì)資本也會(huì)提高政府行為的效力。”[13]汕頭的創(chuàng)文工作，通過(guò)黨委政府有形之手打破了類(lèi)似帕特南所描述的社會(huì)資本匱乏的惡性循環(huán)，汕頭社會(huì)、經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出明顯而可喜的變化，信任、規(guī)范、參與等集體社會(huì)資本破土而出。如何抓住這個(gè)契機(jī)，把爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市工作與培育良性社會(huì)資本有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性循環(huán)，發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的作用是一條重要捷徑。網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本的表現(xiàn)形式，同時(shí)，也是信任、規(guī)范、參與和互惠的釀造場(chǎng)。發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的作用就必須尊重社會(huì)的主體性，政府在社會(huì)事務(wù)中大包大攬的做法難以培育出有效治理的社會(huì)，政府在更多的社會(huì)領(lǐng)域逐漸退出，同時(shí)培育更多治理良好的社會(huì)組織是當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，社會(huì)資本不是有效的公共政策的替代品，而是政策成功的必要前提，在很大程度上兩者是相輔相成、互相促進(jìn)的。更進(jìn)一步，社會(huì)資本對(duì)于市場(chǎng)也有明顯的效用，誠(chéng)信、守規(guī)能夠大幅度降低市場(chǎng)交易的成本、提高營(yíng)商環(huán)境。所以，一個(gè)城市的全面振興離不開(kāi)社會(huì)資本的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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