環(huán)境風(fēng)險防范法制手段研究

劉恩艷

【摘 要】在現(xiàn)階段的中國，環(huán)境風(fēng)險防范法制手段存在著風(fēng)險分配方式不盡合理、環(huán)境風(fēng)險防范治理模式側(cè)重偏差等問題。建議從完善環(huán)境風(fēng)險分配法律制度、建立環(huán)境質(zhì)量倒逼法律體系兩個方面著手，用法制手段防范環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境風(fēng)險；風(fēng)險分配；倒逼法律制度

環(huán)境風(fēng)險指環(huán)境事件發(fā)生的可能性及其潛在的危害性。環(huán)境風(fēng)險的不確定性源于環(huán)境行為的多樣性，正是由于環(huán)境風(fēng)險是人類活動和自然運動的共同產(chǎn)物，所以環(huán)境風(fēng)險的形成原因也各有不同，很多時候無法對環(huán)境風(fēng)險進行準(zhǔn)確的界定，致使環(huán)境風(fēng)險的危害難以排除或是有效解決。環(huán)境風(fēng)險的存在必然會對環(huán)境本身造成影響，而這種影響是造成環(huán)境污染或是破壞的概率大大升高，如果造成環(huán)境污染，最終受害的是人類的身體健康和經(jīng)濟的發(fā)展。而我國現(xiàn)今的環(huán)境防范法制手段仍然存在著一系列問題。

一、環(huán)境風(fēng)險防范法制手段不盡合理

（一）環(huán)境風(fēng)險法律防范制度風(fēng)險分配存在問題

風(fēng)險合理分配是有效防范環(huán)境風(fēng)險的重要工具。風(fēng)險分配是一個風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險應(yīng)急的工具。環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的合理分配能比較有力地防范環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生，然而現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險責(zé)任分配制度還存在缺陷。

在政府層面，政府主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對機制，一方面，我國的環(huán)境風(fēng)險管理行政部門具有分散性和專業(yè)性，各部門存在各自為政且部門利益保護傾向。另一方面，各級政府之間也存在利益的分配問題。在個人層面，公民個人責(zé)任存在缺位。法律對公民個人行為的環(huán)境監(jiān)管不到位，環(huán)境風(fēng)險防范缺乏公眾責(zé)任。環(huán)境具有公共性，環(huán)境風(fēng)險防范不僅僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，同樣也存在公眾的責(zé)任。此外，相關(guān)立法不完善，企業(yè)責(zé)任實現(xiàn)過程依然存在“守法成本高，違法成本低”的怪圈。

（二）環(huán)境風(fēng)險防范治理模式存在偏差

傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險防范注重對企業(yè)生產(chǎn)過程的控制，無論在制度設(shè)計和制度執(zhí)行上，都迷戀于過程和程序的合法性，而迷失了制度實現(xiàn)的目的性。企業(yè)看重排污行為是否合法，排污量是否超過規(guī)定，以及對排污濃度的控制。政府關(guān)注的是治污工作有沒有達到上級要求、指標(biāo)任務(wù)能否按量完成、報上來的數(shù)據(jù)有沒有在規(guī)定范圍內(nèi)、地方污染物處理設(shè)施建設(shè)數(shù)量是否達到要求等。生產(chǎn)過程控制的風(fēng)險防范實踐中，企業(yè)和政府往往更多關(guān)注環(huán)境保護過程的合法性，對于整體環(huán)境質(zhì)量的承載能力和最終環(huán)境保護結(jié)果問題則基本不考慮。例如，在一個建設(shè)項目中，環(huán)境管理者重點關(guān)注項目建設(shè)單位報上來的材料是否齊全、真實、申報程序是否規(guī)范，而忽略項目建設(shè)開始后主體工程的施工是否對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響以及環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運行情況。

二、規(guī)范風(fēng)險分配，創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險防范法制手段

傳統(tǒng)的單純依靠命令控制和環(huán)境行政執(zhí)法的方式并不能完全有效地防范環(huán)境風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險防范應(yīng)該在具體法律制度設(shè)計上規(guī)范風(fēng)險分配，創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險防范手段。

（一）完善環(huán)境風(fēng)險分配法律制度

第一、健全行政問責(zé)機制，強化政府環(huán)境責(zé)任。明確的責(zé)任分擔(dān)是環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對的核心保障，只有在權(quán)責(zé)分明的情況下才能更好的發(fā)揮決策制訂和執(zhí)行者的參與激勵。進一步明確政府公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)，對于不正確履職的政府責(zé)任主體，依法追究其行政責(zé)任并承擔(dān)相應(yīng)后果。其中，行政問責(zé)主體不僅包括上級行政主體、司法機關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括社會公眾，而社會公眾的問責(zé)對于推進“環(huán)境善治”并貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀具有重要意義。

第二，明確公眾環(huán)保義務(wù)，落實公民個人責(zé)任。在一個環(huán)境風(fēng)險頻發(fā)的社會里，公民具有合理的環(huán)境損害容忍義務(wù)，公民不履行義務(wù)而去故意散播環(huán)境風(fēng)險導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險社會放大的需要承擔(dān)法律責(zé)任。《環(huán)境保護法》對于公民個人責(zé)任的分配規(guī)定十分籠統(tǒng)，公民因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因此，首先要在法律中系統(tǒng)且明確的給出公民個人環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定，若公民違背環(huán)境義務(wù)的要求，造成環(huán)境風(fēng)險的，應(yīng)該如何承擔(dān)責(zé)任應(yīng)該被明確納入法律中。

第三，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境風(fēng)險責(zé)任。從風(fēng)險分配的角度看，環(huán)境執(zhí)法就是要打擊環(huán)境違法行為，防范轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險成本，合理計算應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險后果和應(yīng)接受的懲罰。從中國目前的情況來看，無論是行政處罰、民事賠償，還是刑事制裁，都偏向于縱容企業(yè)污染問題的發(fā)生。對污染問題的判罰偏輕，有些企業(yè)甚至將違法成本列入了年度財務(wù)預(yù)算。要促進環(huán)境風(fēng)險成本的內(nèi)部化，首先必須改變“違法成本低，守法成本高”的不合理現(xiàn)象。這就需要完善環(huán)境執(zhí)法手段，健全執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法責(zé)任制。

（二）建立環(huán)境質(zhì)量倒逼法律制度體系

任務(wù)能否按量完成、報上來的數(shù)據(jù)有沒有在規(guī)定范圍內(nèi)、地方污染物處理設(shè)施建設(shè)數(shù)量是否達到要求等。生產(chǎn)過程控制的風(fēng)險防范實踐中，企業(yè)和政府往往更多關(guān)注環(huán)境保護過程的合法性，對于整體環(huán)境質(zhì)量的承載能力和最終環(huán)境保護結(jié)果問題則基本不考慮。例如，在一個建設(shè)項目中，環(huán)境管理者重點關(guān)注項目建設(shè)單位報上來的材料是否齊全、真實、申報程序是否規(guī)范，而忽略項目建設(shè)開始后主體工程的施工是否對周圍環(huán)境產(chǎn)生不利影響以及環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運行情況。

為改變這種環(huán)境治理模式，有效防范環(huán)境風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)建全和完善環(huán)境質(zhì)量倒逼法律制度體系，創(chuàng)新環(huán)境風(fēng)險防范法制手段。以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境法制建設(shè)將成為我國未來環(huán)境保護工作的根本出發(fā)點，健全和完善以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的法律制度對于提高整體環(huán)境質(zhì)量、有效防范環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生、滿足人體健康需求、創(chuàng)建舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境都將起到極為有益的推動作用。主要包括以下幾個制度。

（1）區(qū)域規(guī)劃環(huán)評制度。雖然環(huán)評制度已在我國環(huán)保領(lǐng)域施行多年，在環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和控制方面取得了一定成效，但目前多數(shù)環(huán)評為項目環(huán)評或?qū)ｍ椧?guī)劃環(huán)評，較少使用區(qū)域規(guī)劃環(huán)評。項目或?qū)ｍ棴h(huán)評的詬病在于容易將生態(tài)系統(tǒng)的整體性分割開來看，忽略給相鄰環(huán)境造成影響的可能性。相比之下，區(qū)域規(guī)劃環(huán)評能夠從整體高度和全局層面分析環(huán)境資源的承載能力，以確定區(qū)域合理的發(fā)展目標(biāo)和方向，具有宏觀性和前瞻性。區(qū)域規(guī)劃環(huán)評對區(qū)域內(nèi)局部或個體的環(huán)境保護有強大的制約和倒逼作用。未列入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃或未通過環(huán)評的區(qū)域規(guī)劃項目都不得開工建設(shè)。因此，有必要對我國的《環(huán)境影響評價法》進行修改完善，增強區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的法律地位和法律效力。

（2）環(huán)境質(zhì)量評估制度。環(huán)境質(zhì)量評估是對環(huán)境管理政策實施后所取得的環(huán)境效果進行測量與評價的一種方法，可以作為檢驗國家環(huán)境管理是否積極有效的一項重要手段?？陀^真實的環(huán)境質(zhì)量評估可為國家或地方政府環(huán)境政策的制定和環(huán)境管理工作開展提供針對性建議，避免環(huán)境政策的失誤。目前我國尚未建立起一套真實有效的環(huán)境質(zhì)量評估體系，更沒有規(guī)定環(huán)境質(zhì)量評估之后的相關(guān)責(zé)任問題。因此，要對這一制度完善就要首先讓其明確入法，明確規(guī)定國家建立、健全環(huán)境質(zhì)量評估制度。其次，從國家到地方建立起一套科學(xué)有效的評估方法和程序。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，促進第三方評估機制形成規(guī)模，保證評估的獨立性、客觀性和真實性；規(guī)范評估操作程序，防止環(huán)境質(zhì)量評估工作松散、隨意，使評估程序和結(jié)果規(guī)范嚴(yán)肅；加強公眾對環(huán)境質(zhì)量評估工作的監(jiān)督，通過信息公開和宣傳工作讓廣大媒體和社會公眾參與到評估工作中，為評估機構(gòu)提供社會監(jiān)督平臺，保證環(huán)境質(zhì)量評估工作不走偏，評估結(jié)果切實可信。環(huán)境質(zhì)量評估制度的缺失造成環(huán)境管理工作中方向不明，舉措不力。建立環(huán)境質(zhì)量評估制度對于有效防范環(huán)境風(fēng)險能起到積極的推動作用。

（3）環(huán)評區(qū)域限批制度。區(qū)域限批是在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)高風(fēng)險時，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一區(qū)域所有新建項目的環(huán)評審批。區(qū)域限批制度已在我國實行多年，但其在適用范圍、適用條件、對象以及解除等諸多方面還存在需要進行完善的地方。首先，區(qū)域限批作為一種行政處罰必須要有法律明確且具體的授權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第9、10、11條的立法精神，作為對相對人權(quán)益有重大影響的行政處罰，設(shè)定權(quán)僅限于全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)。區(qū)域限批作為行政處罰手段缺乏一定的合法性，因此，建議修改《行政處罰法》，將區(qū)域限批明確納入《行政處罰法》，使其具有合法來源，再結(jié)合單行法的修改完善以解決實際操作問題。比如修改《環(huán)境影響評價法》，對限批制度中一些重點內(nèi)容詳細作出規(guī)定。一是完善限批權(quán)力的配置，保證限批權(quán)力獨立于地方政府，克服地方保護主義，即使追求GDP增長的愿望再強烈，也無權(quán)利讓項目進入?yún)^(qū)域；二要對限批范圍和對象進行明確規(guī)定，限批制度作為一種高行政力度的手段，具有極大的強制色彩，范圍和對象都必須由法律事先作出明確規(guī)定，防止行政機關(guān)權(quán)力濫用；三要完善限批制度中受限批對象和利害關(guān)系人的申辯、聽證、復(fù)議和訴訟等權(quán)利。以此方式倒逼該區(qū)域相關(guān)主體自覺治污，改善環(huán)境質(zhì)量，對防范區(qū)域環(huán)境風(fēng)險具有重要作用。

（4）越線責(zé)任追究制度。新環(huán)境保護法明確規(guī)定了生態(tài)保護紅線制度。但是在生態(tài)紅線劃定后，對于無視紅線規(guī)定，違反環(huán)境義務(wù)，超過生態(tài)紅線劃定的范圍或限值進行環(huán)境污染和破壞時，需要對其進行嚴(yán)格的責(zé)任追究，如此才能保證劃定的紅線不被突破，區(qū)域環(huán)境資源得以合理開發(fā)利用與保護，防范環(huán)境風(fēng)險發(fā)生。由于我國生態(tài)紅線工作剛剛起步，目前有關(guān)越線責(zé)任追究方面還很不完善，雖然新環(huán)境保護法在第六章中分別于64條，68條和69條對環(huán)境民事、行政、刑事責(zé)任作出了規(guī)定，但在具體的責(zé)任行為、擔(dān)責(zé)方式、追責(zé)程序等方面都還存在很大缺陷。而越線責(zé)任追究制度作為防范環(huán)境風(fēng)險、實現(xiàn)生態(tài)安全的重要制度保障，在當(dāng)今環(huán)境質(zhì)量日趨呈現(xiàn)危機的大背景下，法律應(yīng)當(dāng)對其進行完善。一是從立法上明確越線責(zé)任的承擔(dān)方式，對如何追責(zé)，追何種責(zé)，怎么來追都應(yīng)預(yù)先作出詳細規(guī)定，而不是等越線行為發(fā)生后再來討論怎么追責(zé)，或是讓越線行為由于沒有法律上的規(guī)定而免于責(zé)任追究；二是擴大對越線行為的監(jiān)督渠道。通過公眾參與，舉報法制化等方式來實現(xiàn)群眾對越線行為的及時發(fā)現(xiàn)與檢舉，節(jié)約執(zhí)法成本；三是完善越線責(zé)任追究的司法路徑。對越線行為的追責(zé)不能一味沿襲傳統(tǒng)方式，而要從審判理念、審判機制、法官的審判功能等各方面進行創(chuàng)新，用生態(tài)文明觀念來指導(dǎo)司法制度的設(shè)計和司法實踐，保證越線責(zé)任追究制度符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。

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