事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系的構(gòu)建

盧平祥

摘要：目前事業(yè)單位內(nèi)部控制開(kāi)展相對(duì)滯后，內(nèi)部控制管理體系尚不成熟。隨著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的高度重視，近幾年出臺(tái)了一系列內(nèi)部控制管理制度，以推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理不斷完善，促進(jìn)事業(yè)單位提升管理水平、提高服務(wù)效益、保障資產(chǎn)安全和防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，以發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用。文章針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理過(guò)程中存在的一些主要問(wèn)題，提出了一些改進(jìn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀

內(nèi)部控制管理體系對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)啟動(dòng)較早，運(yùn)用得比較成熟，發(fā)揮了防范風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約成本、提升企業(yè)內(nèi)部管理水平等重要作用。對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)起步較晚，我國(guó)財(cái)政部于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），并且從2014年1月1日起施行，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系建設(shè)指明了方向。

隨著行政事業(yè)單位改革的推進(jìn)、全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)，財(cái)政部到目前先后制定發(fā)布了關(guān)于內(nèi)部控制管理的四個(gè)制度文件，即《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》（財(cái)會(huì)函〔2017〕3號(hào)），從單位內(nèi)部控制建設(shè)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制報(bào)告等方面的重點(diǎn)內(nèi)容作了進(jìn)一步明確，說(shuō)明了國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的高度重視。

目前事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中有了初步框架，其內(nèi)容仍然比較空泛，內(nèi)部控制體系不完善，內(nèi)部控制制度沒(méi)有很好的建立并執(zhí)行，內(nèi)部控制管理理念不強(qiáng)，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，內(nèi)部控制監(jiān)督作用沒(méi)有很好的發(fā)揮等問(wèn)題，所以需迫切建立一套科學(xué)合理、行之有效的內(nèi)部控制管理體系，以適應(yīng)事業(yè)單位改革與發(fā)展的要求。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系中存在的問(wèn)題

（一）單位內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)、國(guó)家相關(guān)制度了解不夠，對(duì)內(nèi)部控制的重要性理解不深，對(duì)內(nèi)部控制的建立、實(shí)施不重視，有的單位認(rèn)為內(nèi)部控制管理工作只是財(cái)務(wù)人員的事情，只針對(duì)財(cái)務(wù)方面，與其他方面沒(méi)有關(guān)系，放松了對(duì)各方面經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全面監(jiān)督和管控。財(cái)務(wù)人員以及其他內(nèi)部控制管理人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，內(nèi)部控制意識(shí)與知識(shí)缺乏，專業(yè)業(yè)務(wù)技能、政治素質(zhì)較差。由于單位領(lǐng)導(dǎo)及各部門管理人員沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制的足夠重視，內(nèi)部控制體系建設(shè)就不能順利有效的完成。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

有的事業(yè)單位沒(méi)有制定內(nèi)部控制制度，有的事業(yè)單位雖然制定了一些內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部控制制度涉及的范圍不全面，未能包括經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，往往僅局限于財(cái)務(wù)管理制度、收支管理制度，而沒(méi)有預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制制度。有的單位從制度形式上看很全面，但對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)缺乏深層次的分析，在實(shí)際運(yùn)行中沒(méi)有不斷的完善，制度不能適合本單位自身發(fā)展的具體情況。有的單位沒(méi)有設(shè)置單獨(dú)的財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)科室，沒(méi)有確定內(nèi)部控制管理或內(nèi)部控制牽頭部門，沒(méi)有制定和明確各部門、各崗位的工作內(nèi)容和崗位職責(zé)，人員的配備也不是專職而是兼職。

（三）缺少流程梳理，缺少風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制

有的事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作時(shí)，沒(méi)有梳理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，沒(méi)有按流程按步驟組織實(shí)施，實(shí)際工作中心中“無(wú)數(shù)”、工作盲目、無(wú)針對(duì)性。有的事業(yè)單位沒(méi)有排查經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確認(rèn)，也就沒(méi)有制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施。有的事業(yè)單位缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不能有針對(duì)性的采取有效的控制方法和控制措施防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠

有的事業(yè)單位有了內(nèi)部控制制度，但由于種種原因，沒(méi)有很好地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。比如制度執(zhí)行中才發(fā)現(xiàn)不符合具體實(shí)際情況，工作人員中有的沒(méi)有嚴(yán)格按照制度規(guī)定和業(yè)務(wù)流程辦理業(yè)務(wù)，有的不能嚴(yán)格按照本人的分工職責(zé)辦理業(yè)務(wù)、經(jīng)常越權(quán)使用。各關(guān)鍵崗位工作沒(méi)有做到相互牽制，有的業(yè)務(wù)處理缺少必要的銜接工作，各部門之間信息溝通不暢，還有是缺少對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲，使內(nèi)部控制執(zhí)行流于形式，起不到內(nèi)控作用的有效發(fā)揮。

（五）內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督

在事業(yè)單位實(shí)際的內(nèi)部控制管理過(guò)程中，缺少內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，監(jiān)督不到位，一些規(guī)模較小的事業(yè)單位，往往不設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，監(jiān)督起不到應(yīng)有的作用。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督力度不夠，不能對(duì)內(nèi)部控制體系的有效性進(jìn)行很好的監(jiān)督，同時(shí)也缺少社會(huì)公眾對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系問(wèn)題的對(duì)策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理是否有效，前提在于單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)和對(duì)內(nèi)部控制的重視程度，單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)的加強(qiáng)是非常必要的。事業(yè)單位應(yīng)定期或不定期開(kāi)展內(nèi)部控制相關(guān)制度和業(yè)務(wù)流程的培訓(xùn)，使單位負(fù)責(zé)人和各業(yè)務(wù)部門相關(guān)管理人員掌握內(nèi)部控制的基礎(chǔ)知識(shí)，熟悉內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)流程，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制管理的必要性和重要意義，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與的氛圍。

內(nèi)部控制管理是一個(gè)單位全員參與管理的系統(tǒng)工程，事業(yè)單位要進(jìn)一步加強(qiáng)各部門管理人員的綜合素質(zhì)建設(shè)，除了要掌握和運(yùn)用好內(nèi)部控制管理各項(xiàng)專業(yè)業(yè)務(wù)技能，還要加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高思想道德認(rèn)識(shí)，不斷提高財(cái)務(wù)人員以及其他管理人員的綜合素質(zhì)。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際內(nèi)部管理業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容，制定適合于本單位的內(nèi)部控制管理制度，要盡量全面完整、可操作性強(qiáng)。當(dāng)然，制定內(nèi)部控制制度不是為了根除所有的風(fēng)險(xiǎn)，而是在于對(duì)潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地控制和防范，把風(fēng)險(xiǎn)降低在可承受度范圍之內(nèi)。要隨著事業(yè)單位的自身情況，不斷對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行調(diào)整和完善，以確保內(nèi)部控制制度的有效性。endprint

要嚴(yán)格按照法律規(guī)定設(shè)置財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的財(cái)務(wù)人員。要設(shè)置內(nèi)部控制管理部門，條件不具備時(shí)可設(shè)置內(nèi)部控制管理的牽頭部門，牽頭部門可定為財(cái)務(wù)部門。要制定和明確各部門、各崗位人員的工作內(nèi)容和崗位職責(zé)，用書(shū)面的形式確定不同崗位人員的職責(zé)范圍，在關(guān)鍵崗位設(shè)置上，要按照不相容崗位相分離的原則進(jìn)行，做到?jīng)Q策者與執(zhí)行者相分離、經(jīng)辦人與驗(yàn)證人相分離、授權(quán)者與執(zhí)行者相分離、執(zhí)行者與內(nèi)部監(jiān)督者相分離。

（三）梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，梳理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的全面梳理，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和歸納，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的范圍和業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，識(shí)別和確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)已確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)完善業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制制度。為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估至少每年一次。

（四）完善內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制

內(nèi)部控制建設(shè)并不是單純的制度建設(shè)，制定制度只是手段，而實(shí)施措施和執(zhí)行制度才是重中之重，通過(guò)有效的執(zhí)行，才能有效的防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，所以，要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和落實(shí)，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制。

在內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中，要嚴(yán)格按照制定好的各部門、各崗位人員的職責(zé)范圍行使職權(quán)、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，不能越權(quán)使用，既要保證不相容崗位相分離，又要保證相關(guān)業(yè)務(wù)和責(zé)任的關(guān)聯(lián)性，以達(dá)到相互制衡且便于執(zhí)行。對(duì)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，應(yīng)該有監(jiān)督、有評(píng)價(jià)、有獎(jiǎng)懲，設(shè)立專門的部門和崗位來(lái)進(jìn)行考評(píng)，使內(nèi)部控制真正落到實(shí)處。

要加強(qiáng)單位各部門之間內(nèi)部控制信息的溝通，做好信息的收集、傳遞和有效使用，開(kāi)展必要的信息核對(duì)，實(shí)現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)信息的共享，應(yīng)積極推進(jìn)信息系統(tǒng)化建設(shè)，使信息系統(tǒng)覆蓋到財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等各個(gè)業(yè)務(wù)單元。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部外部監(jiān)督

加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督，對(duì)于設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，要充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的職能作用，每年至少開(kāi)展一次內(nèi)部控制監(jiān)督檢查工作，主要監(jiān)督內(nèi)部控制制度的落實(shí)情況，內(nèi)部控制流程是否完善，內(nèi)部控制崗位設(shè)置是否合理，對(duì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出完善的意見(jiàn)和建議。加強(qiáng)外部財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察方面的監(jiān)督，形成外部監(jiān)督合力，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部控制有關(guān)事項(xiàng)的公開(kāi)，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。通過(guò)內(nèi)部、外部和社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施的有效性，避免各種違規(guī)違紀(jì)，確保事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)的正常、高效開(kāi)展。

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（作者單位：錫林郭勒盟駐呼和浩特辦事處）endprint