培育特色小鎮(zhèn)是對(duì)空間資源的調(diào)整與重塑

李鐵

從本質(zhì)上看，特色小鎮(zhèn)的培育實(shí)際上是對(duì)于空間資源的一個(gè)調(diào)整，近日出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中就有這樣幾個(gè)關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)特色、實(shí)體經(jīng)濟(jì)和空間的再選擇，而這三個(gè)方面的核心是對(duì)行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式的重要矯正。

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮興起后，我一直在努力地“吹冷風(fēng)”。我認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)要?jiǎng)x車、要降溫，并且，當(dāng)前發(fā)展特色小鎮(zhèn)，要注意三種傾向，一是防止房地產(chǎn)熱，二是防止產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式的簡(jiǎn)單復(fù)制，三是防止一窩蜂。

為什么要為特色小鎮(zhèn)建設(shè)“吹冷風(fēng)”？

先講一個(gè)關(guān)于“教訓(xùn)”的故事。

早在十多年前，黨的十六屆五中全會(huì)提出來關(guān)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵和任務(wù)的“二十字方針”，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，這也是當(dāng)時(shí)黨對(duì)農(nóng)村工作的總體要求。在討論這“二十字方針”的時(shí)候，就有人提出過擔(dān)心地方政府會(huì)“亂刮風(fēng)”，會(huì)形成一系列政績(jī)工程，會(huì)侵犯農(nóng)民利益，甚至把城市大拆大建的做法“搬”到農(nóng)村去，因此最終這“二十字方針”提出來的時(shí)候，并沒有做過多的渲染，其實(shí)這其中也并不涉及大拆大建的問題，但后來還是有一些省份把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，開展了許多與新型社區(qū)建設(shè)有關(guān)的政績(jī)工程建設(shè)，并大搞農(nóng)房拆遷。

當(dāng)我們參觀這些所謂的新村的時(shí)候，一問到地方負(fù)責(zé)人資金來源，他們便三緘其口、避而不談，實(shí)際上，大量新村都成了“爛尾”，農(nóng)民的問題沒有解決，資金的問題也沒有解決，可以說是“勞民傷財(cái)”。

這是前車之鑒。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，一定要規(guī)避類似的問題。

回歸以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式

特色小鎮(zhèn)的提出，是對(duì)我國(guó)三十年城市化道路的一種總結(jié)：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市的分布，來推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，來更好地帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)是要通過市場(chǎng)來集聚產(chǎn)業(yè)，在市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)集聚效應(yīng)的時(shí)候，政府應(yīng)該提供服務(wù)。

在中國(guó)，全國(guó)范圍內(nèi)有2萬多個(gè)鎮(zhèn)，其中有883個(gè)是5萬人口以上的特大鎮(zhèn)。目前浙江、江蘇、廣東有些特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備中等城市規(guī)模，最大的鎮(zhèn)人口已近百萬。而這些特大鎮(zhèn)在發(fā)展之初均是特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)最早發(fā)源于浙江，2014年在杭州云棲小鎮(zhèn)首次被提及，經(jīng)2016年住建部等三部委力推，這種在塊狀經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式，在全國(guó)如雨后春筍般迅速發(fā)展。浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)為何能夠取得成功？總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，一是依靠了市場(chǎng)發(fā)育，二是有政府的引導(dǎo)，并且政府給予了一些扶持政策。

2015年9月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴率隊(duì)到浙江調(diào)研宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和特色小鎮(zhèn)建設(shè)情況。在重點(diǎn)對(duì)杭州市余杭區(qū)夢(mèng)想小鎮(zhèn)、上城區(qū)山南基金小鎮(zhèn)進(jìn)行了考察之后，劉鶴指出，對(duì)特色小鎮(zhèn)印象最深的是處理好了政府與市場(chǎng)關(guān)系，政府為企業(yè)創(chuàng)業(yè)提供條件，大膽“放水養(yǎng)魚”，讓企業(yè)家才能充分發(fā)揮，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)都具有重要借鑒意義。劉鶴表示，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將繼續(xù)探索、調(diào)研，深入總結(jié)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的情況以及取得的業(yè)績(jī)，并積極推廣。當(dāng)年年底，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報(bào)告》獲得了習(xí)近平總書記的批示。

特色小鎮(zhèn)的提出，除了是對(duì)我國(guó)三十年城市化道路的一個(gè)總結(jié)外，也是針對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)過熱、大量資金投向房地產(chǎn)所導(dǎo)致的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻而提出的。

中央提出培育特色小鎮(zhèn)的思路，其根本出發(fā)點(diǎn)是希望回歸以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，給實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更多的空間。在這一背景下，追求以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)，并不符合政策思路和方向，也無助于城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

具體而言，怎樣才能激活實(shí)體經(jīng)濟(jì)呢？可以參考浙江推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，在成本較低的地方通過政策扶持、政府引導(dǎo)，讓市場(chǎng)積極發(fā)揮作用，建設(shè)一批具有示范意義的特色小鎮(zhèn)，進(jìn)而帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

地方政府既要做好服務(wù)，又要有寬容度

2016年7月中旬，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》發(fā)布，明確提出，到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。

在培育特色小鎮(zhèn)的過程中，需要注意的是，各級(jí)地方政府和有關(guān)部門的熱情不能過于高漲，否則就容易把特色小鎮(zhèn)建設(shè)變成一種政府的政績(jī)工程；亦不能在條件不成熟的情況下為了建特色小鎮(zhèn)而建特色小鎮(zhèn)，找到一個(gè)成熟的特色小鎮(zhèn)也是非常難的，這就更需要我們認(rèn)真地思考怎樣才能夠更好地扶持特色小鎮(zhèn)，以及特色小鎮(zhèn)到底應(yīng)該走什么樣的發(fā)展路徑，我想凡是參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)、培育工作的人，都應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組所作的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報(bào)告》，并因地制宜實(shí)踐報(bào)告精神，既做到促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能有所創(chuàng)新。

在各級(jí)地方政府和有關(guān)部門頒發(fā)的相關(guān)文件中，可以看到一些對(duì)特色小鎮(zhèn)提出的要求，比如規(guī)劃方面的、標(biāo)準(zhǔn)方面的、生態(tài)環(huán)境方面的，我認(rèn)為有些要求不太符合實(shí)際，而不符合實(shí)際的主要原因就在于我們的特色小鎮(zhèn)最大的特點(diǎn)是在成本相對(duì)低的情況下進(jìn)行的，如果要求過高的話，投入誰(shuí)來解決？此外也會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)者形成諸多的限制。其實(shí)我們知道，在這些小鎮(zhèn)開始發(fā)育的時(shí)候，都會(huì)或多或少地在體制等方面有一些創(chuàng)新，甚至是探索，可能還不符合一些規(guī)則和要求，而如果將這些要求進(jìn)行強(qiáng)化，在一定程度上等于否定了可能出現(xiàn)的這些創(chuàng)新和探索。

因此，各級(jí)地方政府和有關(guān)部門在把服務(wù)做好的同時(shí)，也要有一定的寬容度，要允許實(shí)踐和探索。比如，北京宋莊畫家村形成了一個(gè)有特色的小鎮(zhèn)，正是因?yàn)橐慌嫾以谀抢锞奂凑胀恋卣哌@是不合法的，但是當(dāng)?shù)卣]有禁止或取消，還實(shí)施了一定的扶植政策，最終就形成了一個(gè)文化的創(chuàng)意小鎮(zhèn)。再比如，浙江、江蘇、山東的一些所謂特色小鎮(zhèn)的形成，有很多都在集體土地用地、創(chuàng)業(yè)等方面突破了傳統(tǒng)要素，而且也沒有按照所謂的官方規(guī)劃去進(jìn)行特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)。

如果總結(jié)一下特色小鎮(zhèn)的形成條件，可以說，應(yīng)該是具有以下幾個(gè)必要條件的，即區(qū)位條件、人才、成本，并且特色小鎮(zhèn)的發(fā)展大部分不能通過行政方式進(jìn)行安排。

如果再歸納一下現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)，應(yīng)該至少有三個(gè)。第一，絕大多數(shù)特色小鎮(zhèn)都是低成本的，包括土地、勞動(dòng)力、消費(fèi)、管理、公共服務(wù)、信息獲取等成本低廉，而產(chǎn)業(yè)會(huì)自動(dòng)流向成本低的地方，這也符合市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)。第二，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行的空間選擇，即產(chǎn)業(yè)聚集到這個(gè)空間帶動(dòng)人口聚集，或人口聚集帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集。而只有成本低的地方，才能形成人口的聚集效應(yīng)。第三，一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的小鎮(zhèn)，包括人的聚集、成本的聚集，最終形成聚集效應(yīng)、形成產(chǎn)業(yè)，這個(gè)過程需要十年八年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。

不能以特色小鎮(zhèn)之名開發(fā)房地產(chǎn)

目前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、培育還存在著一個(gè)突出問題，一些地方政府紛紛動(dòng)員房地產(chǎn)商主導(dǎo)開發(fā)特色小鎮(zhèn)，很多政策幾乎是促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展的翻版。另外，還有一些地方的做法是將原來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式復(fù)制到了小城鎮(zhèn)中，這只是在形態(tài)上做了一個(gè)改變，不但難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期中的發(fā)展模式，而且會(huì)面臨產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式遭遇的各種問題。

房地產(chǎn)商趨向于去小城鎮(zhèn)發(fā)展，一個(gè)主要原因是三四線城市的房地產(chǎn)難以去庫(kù)存，且拿地成本較低，而一線城市的土地日漸稀缺，供應(yīng)量減少，拿地較為困難。于是一些房地產(chǎn)商看中了小城鎮(zhèn)，在這里他們以相對(duì)便宜的價(jià)格拿到土地，以發(fā)展特色小鎮(zhèn)的名義行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。而在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，一旦引入房地產(chǎn)，由于成本的拉高，特色產(chǎn)業(yè)便會(huì)難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展，最后演變?yōu)榉康禺a(chǎn)“一業(yè)獨(dú)大”。

觀察國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，沒有任何特色小鎮(zhèn)是在發(fā)展房地產(chǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。其中的道理很簡(jiǎn)單，房地產(chǎn)先行，一定會(huì)托高小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)成本，在房屋租金高漲形勢(shì)下，對(duì)其他各種特色產(chǎn)業(yè)只會(huì)形成擠出效應(yīng)，而不會(huì)實(shí)現(xiàn)吸聚效果。

總之，建設(shè)特色小鎮(zhèn)，不應(yīng)該大范圍鼓吹、宣傳，而應(yīng)該潑一潑冷水，讓大家清醒地看到特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律。冷靜思考政府該怎么做，市場(chǎng)該怎么做，如何平衡小鎮(zhèn)和房地產(chǎn)之間的關(guān)系，如何給小鎮(zhèn)更多的權(quán)力。一定要尋求更好的經(jīng)驗(yàn)來借鑒，而不是一窩蜂地打著特色小鎮(zhèn)旗號(hào)去搞新一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房地產(chǎn)、政績(jī)工程。

理想的狀態(tài)應(yīng)該是，在全國(guó)推出一批能夠按照市場(chǎng)規(guī)律、按照低成本的原則來形成的特色小鎮(zhèn)作為載體，通過降低各項(xiàng)成本來促進(jìn)創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)生，帶動(dòng)未來實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條路徑。當(dāng)前的大城市正轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，傳統(tǒng)的制造業(yè)面臨外遷等壓力，如果在低成本的小鎮(zhèn)上，能夠生長(zhǎng)一批新興產(chǎn)業(yè)的載體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將會(huì)是一種有力的探索。

怎樣的小鎮(zhèn)才是有前景的

從本質(zhì)上看，特色小鎮(zhèn)的培育實(shí)際上是對(duì)于空間資源的一個(gè)調(diào)整。

2017年12月初，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，其中提到的重點(diǎn)任務(wù)包括：一是準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵；二是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律；三是注重打造鮮明特色；四是有效推進(jìn)“三生融合”；五是厘清政府與市場(chǎng)邊界；六是實(shí)行創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制度；七是嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；八是嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向；九是嚴(yán)格節(jié)約集約用地；十是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

2017年12月18日至20日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，提高城市群質(zhì)量，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，加快戶籍制度改革落地步伐，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

在我看來，《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中有這樣幾個(gè)關(guān)鍵詞：一是產(chǎn)業(yè)特色，二是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，三是空間的再選擇。這三個(gè)方面的核心是對(duì)行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式的重要矯正。政府的角色就是要通過具體機(jī)制引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要素的聚集。城市成本過高，產(chǎn)業(yè)要素需要尋找成本較低的空間進(jìn)行聚集，這個(gè)過程當(dāng)然需要政府的政策支持，比如在土地指標(biāo)的分配、運(yùn)用金融杠桿來撬動(dòng)、管理權(quán)限的下放上給予支持。此外，政府要做好全局規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)小鎮(zhèn)的發(fā)展，防止盲目建設(shè)特色小鎮(zhèn)造成資源的浪費(fèi)、土地的浪費(fèi)、環(huán)境的破壞。政府要把握好政策的邊界，尊重已有的產(chǎn)業(yè)特色。不能用行政的規(guī)劃取代那些本可以由市場(chǎng)來決定的東西。

關(guān)于特色小鎮(zhèn)也要因地制宜，畢竟中國(guó)的國(guó)土面積遼闊，發(fā)展水平差距比較大，特色小鎮(zhèn)包含的內(nèi)容也比較豐富。除了促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色小鎮(zhèn)之外，還存在著旅游小鎮(zhèn)、休閑小鎮(zhèn)，其實(shí)也包括在都市圈特大城市郊區(qū)的居住小鎮(zhèn)。因此，針對(duì)不同的地方制定相應(yīng)的政策對(duì)于解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中一些特殊的矛盾也有重要的實(shí)踐意義。

我還有一個(gè)建議，就是在特大城市周邊30公里范圍內(nèi)建設(shè)以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的居住小鎮(zhèn)，這對(duì)于緩解特大城市和超大城市的房?jī)r(jià)高漲的壓力，緩解這些城市中低收入人口購(gòu)買住房的壓力，我認(rèn)為是十分必要的。

在國(guó)際城市發(fā)展規(guī)律中，逆城市化居住是一個(gè)趨勢(shì)，存在著兩類情況：一類是距特大城市中心區(qū)越遠(yuǎn)房?jī)r(jià)越低，因此在全世界所有的發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市都是在周邊郊區(qū)的小城市建立居住區(qū)，提供中低收入人口的居住空間，這里的房?jī)r(jià)大多也就相當(dāng)于都市核心區(qū)房?jī)r(jià)的五分之一到十分之一。東京、首爾等大多如此。一般是在千萬人口的大都市半徑三十公里到五十公里的半徑內(nèi)，利用小城市提供集中居住區(qū)。政府搞好軌道交通建設(shè)，提高與都市核心區(qū)的通勤方便性。另一類是中高收入人口也出現(xiàn)了逆都市化的居住傾向，全球新興國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在都市核心區(qū)外幾十公里的小鎮(zhèn)也存在著一些中高收入人口居住的地方。因此，具體到北京這樣的大城市，發(fā)展居住型特色小鎮(zhèn)，一是可以推動(dòng)通過郊區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，緩解北京房?jī)r(jià)壓力，疏解城市功能；二是可以在郊區(qū)選擇一些空間，為中高收入人口提供居住，來避免大城市高密度居住和立體發(fā)展空間不足的壓力。這些小鎮(zhèn)的建設(shè)可以與原小城鎮(zhèn)相結(jié)合，也可以允許大企業(yè)總部和高科技企業(yè)單獨(dú)或組合進(jìn)入。目前看，過多強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，人為地把大量高科技產(chǎn)業(yè)集中到某一個(gè)空間內(nèi)，忽視了高科技產(chǎn)業(yè)的技術(shù)人口密集型的特點(diǎn)，也是造成局部交通擁堵的重要原因。在這些小城鎮(zhèn)并不要求一定要產(chǎn)城融合，而是區(qū)分特點(diǎn)加以政策引導(dǎo)，滿足不同的市場(chǎng)化功能的需求，更多地發(fā)揮服務(wù)業(yè)引導(dǎo)的作用。

（作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長(zhǎng)、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）