制度安排、市場推動與中國工業(yè)民主的制度變遷

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(1．華南農業(yè)大學 公共管理學院; 2.華南農業(yè)大學 人事處; 3.廣東青年職業(yè)學院 思想政治理論課教學部，廣東 廣州 510642)

一、問題的提出

1879年，英國韋伯夫婦出版IndustrialDemocracy，提出了工業(yè)民主的概念。工業(yè)民主核心是要改變工作場所資方獨斷專行，所以從這個意義上講，工業(yè)民主是指給予工人或其代表在雇傭場所影響組織決策機會的結構和制度化機制。[1]由于勞資關系是工業(yè)革命的產物，所以，我們一般稱其為工業(yè)關系或產業(yè)關系，但現(xiàn)在產業(yè)范圍遠比傳統(tǒng)工業(yè)范圍要大，從這個意義上講，產業(yè)民主內涵比工業(yè)民主更寬泛，也更能包容現(xiàn)代社會的發(fā)展。產業(yè)民主與經濟民主關系密切，是經濟民主的核心之一。經濟民主指更寬泛的社會關系，產業(yè)民主與個別企業(yè)或勞動場所有關。[2]而工業(yè)民主從狹義上來講就是指企業(yè)或工廠中員工參與決策管理等，這幾個概念內涵基本一致，我們時常將工業(yè)民主、產業(yè)民主和員工參與等交替使用[3]，不同語境下會使用不同的概念。在企業(yè)管理中，員工參與更能反映管理的本質，所以企業(yè)管理更愿意使用員工參與，而工業(yè)民主或多或少帶有意識形態(tài)色彩，政治學、社會學、勞動關系學等更愿意使用工業(yè)民主。

一直以來，包括民主理論、社會主義理論、人類成長與發(fā)展理論和生產力與效率原理等理論強調要推進工業(yè)民主。[4]但在現(xiàn)實中，企業(yè)的所有者、雇主或老板決定了雇傭的合約取決于其專一性和一般性，而不是取決于人的屬性，也不取決于財富。工業(yè)民主的安排是十分稀罕的[5]170，在企業(yè)這樣一種組織中，根據(jù)產權的合約安排，雇傭者因擁有企業(yè)所有權，從而獲得收入分配權和控制權，并對受雇者擁有權威。雇員在一定限度內服從雇主，以換取工資，這就是我們時常所說的是資本雇傭勞動而不是勞動雇用資本。對我國勞資關系而言，在市場化勞動關系構建中，由于資本力量過于強大，無論是企業(yè)經營管理，還是工人薪酬福利，資本并不需要工人共同參與決定，從而形成企業(yè)層面資方單邊主義勞資模式。公司的民主狀況、勞工的地位維系著社會的穩(wěn)定與安寧，促進社會的進步和文明。[6]如果說國有企業(yè)員工參與繼承了社會主義傳統(tǒng)，表現(xiàn)為以職工代表大會為中介的員工參與這一工業(yè)民主制度得到延續(xù)，體現(xiàn)為一種強制性變遷。對眾多非公企業(yè)而言，由于官方工會能力不足，以及持有發(fā)展主義導向的地方政府欠缺管理的意愿，企業(yè)管理層或老板完全決定著勞動實踐。[7]由于福利待遇、工作規(guī)則等均由資方單邊決定，工作場所中勞動者無法發(fā)出聲音，勞資糾紛問題凸顯。為化解勞資糾紛，近些年來，一些非公企業(yè)也逐步改變傳統(tǒng)資方單邊主義結構，開始嘗試性地構建勞資共決式的工業(yè)民主制度，讓所有涉及職工利益的事情都通過勞資協(xié)商、協(xié)調、溝通來確定。按照學者觀點，形塑員工參與力量主要來自于三個方面：組織以外的制度和中介力量、產品與勞動力市場背景以及組織結構與文化。[8]我們發(fā)現(xiàn)，在中國工業(yè)民主變遷中，國家制度安排成為工業(yè)民主變遷的制度基礎，而市場和社會雙向運動成為現(xiàn)階段工業(yè)民主制度變遷的外部動力。

二、國家制度安排：制度變遷基礎

第一，工業(yè)民主是人民當家作主的必然選擇

工業(yè)民主從其在西方發(fā)端來看，它首先也是從政治角度來理解的，其最初理論支撐無一例外的是民主理論、社會主義理論等。一個民主的系統(tǒng)不僅需要政治上參與的民主，還包括工作場所的民主。但人們發(fā)現(xiàn)西方社會中民主選舉多在政治領域而非在工作組織中。所以，到1970年代，工人參與被看作是在企業(yè)內部，最終是在更廣闊的社會中權力再分配。[9]我國憲法規(guī)定，我國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的社會主義國家，作為工人階級重要組成部分的職工當然獲得參與企業(yè)民主管理權利。

我國企業(yè)員工參與制度從源頭來看，產生于戰(zhàn)爭年代企業(yè)工業(yè)民主實踐。為反映工人當家作主，中國共產黨強調解放區(qū)職工應積極參與到企業(yè)管理實踐之中，并逐步建立發(fā)揮員工生產積極性和創(chuàng)造性的職工民主參與制度，號召工人積極參與工廠管理委員會和職工代表會議。1950年2月政務院財政經濟委員會頒布《關于國營公營工廠建立工廠管理委員會的指示》，要求建立工廠管理委員會,不僅要讓工人感到自己是企業(yè)的主人，而且能夠通過職代會、工廠管理委員會等組織實現(xiàn)民主管理，由此成為我國職工參與管理的第一個法律文件。隨后，中央《關于研究有關工人階級的幾個重要問題的通知》(1957年)和《國營工業(yè)企業(yè)工作條例(修正草案)》(1965年)明確了職工代表大會是職工參加管理、監(jiān)督干部和行使三大民主的權力機關，通過相關法律法規(guī)和政策文件，國家建立起一套較完整的職工民主參與制度。在計劃經濟年代，工人是國家主人和工廠“主人翁”不僅僅體現(xiàn)為一種意識形態(tài)，而且也是現(xiàn)實制度實踐。通過自上而下政治號召和具體實施，職工參與得到推廣與普及。

第二，工業(yè)民主是產權改革下企業(yè)管理體制變革的結果

在計劃經濟體制下，職工都是企業(yè)主人，他們以平等身份分享企業(yè)的經營管理權和收益權。由于職工缺乏激勵，企業(yè)效率低下也就不可避免。十一屆三中全會以來，我國逐步確立以建立市場經濟體制為中心的改革導向。對企業(yè)而言，就是要理順國家與企業(yè)的產權關系，建立適應社會主義市場經濟的現(xiàn)代企業(yè)制度，其中一個重要舉措便是所有權與經營權的兩權分離。其目的在于讓企業(yè)在國家計劃指導下獲得更多經營自主權，解決黨政企不分，以黨代政、以政代企現(xiàn)象。

在圍繞以“轉換企業(yè)經營機制、增強企業(yè)活力”中心目標的改革中，政府與企業(yè)間穩(wěn)定的行政隸屬關系逐步改變，管理者與職工關系也開始重構。一方面，管理者與職工關系開始向管理方享有絕對權力來決定勞動實踐方向發(fā)展，管理方獲得勞動控制權，勞動用工也日趨自主靈活；另一方面，計劃經濟時期民主管理制度得以傳承，廠長(經理)負責制和職工民主參與相結合的經營管理體制成為企業(yè)民主管理基本制度。相關規(guī)定強調企業(yè)職工代表大會是企業(yè)在經濟生活、政治生活、社會生活、文化生活中實現(xiàn)民主的基本形式，是廣大職工參加管理企業(yè)、監(jiān)督各級干部的組織形式，企業(yè)的重大問題如企業(yè)生產計劃、生產技術改造規(guī)劃、基本建設方案、職工培訓計劃和福利等，需要經過職工代表大會討論和審議。這意味著國家既要保障管理方經營自主權，也要保障職工民主參與、民主決策的權利。

第三，工業(yè)民主是保障勞動者民主參與權的基礎

如果說社會主義制度成立讓人民當家作主，那么生產資料公有制則使勞動者獲得企業(yè)主人翁地位，而憲法以及相關法律規(guī)定使勞動者參與企業(yè)管理的權力得到法律保障。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。為保障人民管理經濟社會事務，我國在1980年代相繼頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》等，以法律形式確認了職工擁有通過職工代表大會和其他形式對國有企業(yè)實行民主管理的權利，保障和發(fā)揮工會組織和職工代表的作用。

這種以職工參與為主的工業(yè)民主制度傳統(tǒng)，是在特定的社會歷史和政治背景下發(fā)展起來的。隨著國有企業(yè)管理體制的改革，為了提高企業(yè)效率，上世紀90年代出臺的《公司法》采用股東大會、董事會和監(jiān)事會的現(xiàn)代公司制企業(yè)治理結構，替代原有的黨委會、職工代表大會及工會，但這種替代仍保留了傳統(tǒng)的民主管理制度規(guī)定。公司法規(guī)定公司依照憲法和有關法律的規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理，維護職工合法權益。公司對經營方面的重大問題以及制定重要的規(guī)章制度時，應當聽取公司工會的意見以及職工的意見和建議。此外，與公司法相一致的是工會法和勞動合同法也對職工民主管理進行了規(guī)定。

三、市場和社會雙向運動：制度變遷外部動力

從英國工業(yè)革命開始，市場似乎逐步取得了絕對主導的地位：勞動力、土地和貨幣等生產要素被組織在市場之中，任何可能妨礙市場機制沿著虛構商品的路線而運轉的安排或行為都必須被禁止。以勞動力市場為例，在市場經濟發(fā)展中，勞動力市場通過非人道的方式建立起來。自由勞動力市場在經濟上的好處并不能抵消它對社會造成的破壞，所以，必須引入新形式的法規(guī)，以便使勞動力重新受到保護。所以，19世紀的社會歷史就是一個雙重運動的結果，當市場組織空前發(fā)展時，一個致力于抵擋市場控制下的經濟所產生的不良影響的運動已然形成，把市場的擴張確定在某種方向上。[10]在企業(yè)管理領域，在市場機制中效率優(yōu)先原則下，資本雇傭勞動成為準則，資方在與勞方博弈中獲得絕對單邊主導權。但這種絕對單邊主導后果是顯而易見的：工人因為權利受損展開激烈斗爭，由此推動保護勞工法律的不斷產生。同時，在企業(yè)工作場所，由于對人力資本產權的忽視，導致工人工作中道德風險屢屢發(fā)生。所有這一切推動了企業(yè)理論和公司治理模式的發(fā)展。除了傳統(tǒng)所有權模式外，多主體合約安排模式以及利益相關者的社會責任模式相繼產生，[11]從而對自由市場經濟中公司治理理論和原則產生影響。而在實踐上，員工參與制度也獲得了發(fā)展，出現(xiàn)了共決制、職工持股計劃等制度安排。由于這些制度安排尊重勞動者人力資本的產權，勞資間利益對抗轉化為一致，勞資共同治理成為可能。正因為此，一些學者從中國經驗出發(fā)，來探尋轉型社會的企業(yè)治理與職工民主參與，他們認為企業(yè)職工代表大會制度是諸多問題能夠得到解決的一種制度性和文化性資源，同時也是建立勞資合作的重要途徑。[12][注]對于這一點，陳峰認為，其他社會背景下成功的勞資合作模式有一個基本前提，就是集體勞動權的存在。參見CHEN F. Individual rights and collective rights: labor’s predicament in China[J]. Communist and post-communist studies, 2007(40): 59-79.顯然，與西方國家相比，我國工業(yè)民主帶有強烈意識形態(tài)色彩，它是特定歷史條件下國家強制變遷的結果。在市場化過程中，許多學者指出，在全球供應鏈中許多的外資企業(yè)，他們基本沒有對工人權利的保護。在這種背景下，消費壓力促使一些跨國公司推行生產守則，一些勞工組織則利用生產守則對供應鏈企業(yè)進行勞工審計，以期通過這項行動來保護工人權利。[13]在全球化時代，市場和社會雙向運動直接導致了我國工業(yè)民主制度的誘致性變遷。

第一，企業(yè)專用性非人力資本與人力資本合約安排下的必然選擇

現(xiàn)代制度經濟學認為，企業(yè)就是一系列要素合約聯(lián)結起來的合作性實體，在這樣一個合約中，股東提供資金，雇員則提供知識、技術。為便于指揮生產和監(jiān)督，科層制被引入企業(yè)。由于資產專一性，企業(yè)管理控制權威無一例外是建立在財產所有權基礎之上，這就是我們常說的資本雇傭勞動。在這樣一個契約中，物質資本產權得到承認，它獲得了組織控制權和剩余索取權，而人力資本產權則被完全忽略，由此造成勞資雙方利益差異，以及因利益差異引發(fā)的勞資沖突。

一般認為，企業(yè)合約中對非人力資本承認主要源于其資產的專一性和風險，從而使非人力資本所有者需要獲得企業(yè)控制權以及剩余索取權。而現(xiàn)在越來越多學者都認識到，如果說因為那些承擔風險的具有更大的控制和管理的激勵，而工人在作出耐用性、企業(yè)專業(yè)性投資之后，他就在一個相當長的未來時期內把自己交付給企業(yè)了，因而很容易受到損害。既然工人承擔了風險，還提供了企業(yè)專用性資本一部分，所以，工人獲得企業(yè)控制權和收入權也是合理的。當這種合約安排出現(xiàn)時，這正是自愿性勞資共管情形，“工業(yè)民主”是在效率基礎上自由選擇出來的。[14]在國外，如澳大利亞從1980年代起，采取多種行動來提升員工在組織決策中參與，直接參與形式如職業(yè)健康與安全委員會、質量圈和員工賦權等，此外還有一些間接參與形式如共同協(xié)商委員會、員工代表進入董事會等。許多人認為提升員工在公司治理中的利益是承認勞動力產權的結果，勞動力產權認可必然強化在工作場所提高勞工聲音和工業(yè)民主制度安排的請求。[15]

在國內，人力資本產權也開始在一些企業(yè)中得到重視，開始推行員工持股等激勵計劃，給予內部員工持有本公司的一部分股權，以此參與企業(yè)經營管理及利潤分配權。 如深圳AMT電器公司，根據(jù)工會的建議，分配給職工的公司股份由工會以協(xié)會法人單位的名義持有，由工會牽頭配股。企業(yè)依托工會給員工配股，對新時期非公企業(yè)老板和員工建立和分享企業(yè)發(fā)展成果提供借鑒，解決了勞動要素進入分配領域的重要課題，為職工成為企業(yè)所有者開辟了一個渠道。顯然，員工持股等激勵計劃實現(xiàn)了企業(yè)專用性非人力資本與人力資本合約安排，使勞資成為利益共同體，改變了傳統(tǒng)勞資對抗格局，是一種有效的員工激勵產權制度安排。

第二，利益相關者理論下現(xiàn)實選擇

傳統(tǒng)公司理論認為，公司僅應服務于股東利益最大化。反映在公司控制和決策上，掌握公司產權的股東當然取得公司剩余索取權和控制權，這是典型的資本雇傭勞動式的單邊治理結構。在利潤至上思想影響下，公司出現(xiàn)一系列負面問題，推動了人們的反思。于是，在上世紀二、三十年代，公司社會責任的理念進入公眾視野。它強調公司不能僅僅以最大限度地為股東們掙錢作為自己的唯一存在目的，而應當與滿足產業(yè)內外各種群體需要的責任聯(lián)系起來。[16]與此同時，企業(yè)形態(tài)由業(yè)主制向公司制的轉變，企業(yè)的所有者、生產者和經營者三位一體也開始轉向多元化，組織結構的變化使股東至上的邏輯逐漸為利益相關者理論所代替。也就是說公司除了考慮股東的利益外，還要考慮其他參與者的利益。這些相關利益者除了通常被認為包括作為公司所有權人的股東之外，還包括職工、債權人、供應商和社區(qū)等參與者。[17]根據(jù)契約理論，企業(yè)是涵蓋所有者、管理者、雇員、供應商、消費者等多方參與的多邊契約。企業(yè)經營離不開利益相關者的支持，要確保所有參與方的利益至少都能被照顧到，利益相關者理論體系下的共同治理就成為公司治理的必然選擇。作為利益相關者最重要代表之一的勞動者，它有權利參與管理公司事務，如公司有關勞動者的勞動條件、薪酬福利、職業(yè)規(guī)劃發(fā)展甚至是公司生產經營等進行必要的討論、磋商甚至直接投票決定。在江浙一帶的家族企業(yè)中，從20世紀90年代雇主開始有意識地在企業(yè)中發(fā)展職工參與。在一些案例中，企業(yè)主動建立了工會以及類似國有企業(yè)的職工代表大會，給職工提供了一個參與企業(yè)民主管理的平臺。在訪談中，企業(yè)的老板認為，讓員工和下屬參加企業(yè)的決策過程及各級管理工作，讓下級和員工與企業(yè)的高層管理者處于平等的地位研究和討論組織中的重大問題，為滿足員工的社會需要和自我實現(xiàn)需要提供了機會，在工作中有更強的主動性和積極性。[18]在廣東，不少企業(yè)愿意和工會及職工就企業(yè)重大經營決策、工資福利等來進入平等協(xié)商推進了企業(yè)民主管理，實現(xiàn)了勞資共決。

第三，企業(yè)傳統(tǒng)產權結構下企業(yè)對效率追求的主動選擇

制度經濟學認為市場運行是有成本的，最基本的成本是發(fā)現(xiàn)價格的成本，即交易費用。為了節(jié)約交易費用，于是產生了市場代替者——企業(yè)。但企業(yè)也有一個非常復雜的問題，那就是合作生產而產生的監(jiān)督問題。因為在合作生產中有的成員會偷懶，這會導致在整體核算中有一部分成本會強行轉嫁給組織中的其他人，從而降低企業(yè)組織的績效。為減少因偷懶等引起的效率降低，便形成了專門監(jiān)督企業(yè)組織成員的機構或崗位，而監(jiān)督本身又會產生新的費用。只有當員工被認可參與企業(yè)治理時，員工才能充分認識到自身的責、權、利，促使他們主動地參與到企業(yè)管理中，從而減少了員工的偷懶行為和企業(yè)激勵監(jiān)督的成本。

“在影響人的行為決定、資源配置與經濟績效諸多制度變量中，產權的功能極其重要，但畢竟只是其中的一個”。[5]12員工行為仍是影響企業(yè)組織績效核心因素之一，雖然到目前為止，所有理論和實踐還無法證明員工工作滿意度和工作績效間有持續(xù)的因果關系，[19]這些相關性仍只限于試驗小組或部門內部，員工行為與組織間績效關系仍有待檢驗，但員工個人不合作態(tài)度和行為會對組織績效產生負面影響則是顯而易見，有時甚至是致命的。

總體上，員工參與不僅會增加他們的自主性和積極性，而且會強化他們對組織的忠誠度和對工作的滿意度。在經濟發(fā)展早期，作為生產要素的勞動者一直是一個被視為生產的客體，其主體性并沒有得到重視。隨著人類社會那種以大規(guī)模工業(yè)化生產為基礎的工業(yè)時代面臨終結，步入一個以知識密集、技術密集以及人才密集為特點的知識經濟時代，擁有知識和技能的勞動者是競爭制勝的決定性因素。員工參與增加他們的自主性和對工作生活的控制，他們的積極性還會更高，對組織會更忠誠，生產力水平更高，對工作更滿意。“參與經營的最終目的不在于奪取經營權或所有權，而是勞動者在尊重經營權、所有權的前提下參與企業(yè)的決策來增進經營效率，提高勞動者的福利”。[20]正如諺語所說的那樣，沒有比所有者更好的經營者，而作為產權所有者，也要認識到參與經營作為激勵因素的價值，這正是員工參與的基石?？梢?，職工民主參與不僅僅基于傳統(tǒng)的工業(yè)民主理論，還基于其績效。[21]

四、結論

總之，在當代，工業(yè)民主不僅僅是一種理念，更是一種制度保障。但不容忽視的是，在許多國家，政府和工會在勞資關系中的作用在下降，這些變化的根本原因在于市場和生產的全球化以及新自由主義理念基礎上的根本性政治變革帶來的資方權力增強。當代政治經濟環(huán)境似乎無法給予基于“權利”概念下企業(yè)員工參與這樣的工業(yè)民主以太多希望。相反，日益增長的經濟競爭以及在工業(yè)化經濟中對經濟表現(xiàn)的過分關注使得基于“權利”概念下企業(yè)員工參與更難實現(xiàn)。[22]正因為此，以增強企業(yè)生產效率和競爭力為目標的人力資源管理實踐在許多地方得以推進，組織績效亦成為企業(yè)關注焦點。許多學者認為通過工廠委員會提高企業(yè)勞動生產率、創(chuàng)新和成長等，工廠委員會的介入直接影響了組織產出。除了這些直接渠道外，工廠委員會還可通過改變員工的態(tài)度和行為來影響組織績效。此外，工廠委員會對包括決策和管理行為過程的治理系統(tǒng)產生影響。[23]全球政治經濟變化以及企業(yè)組織變革等加劇了工業(yè)民主實施的難度，但它也給工業(yè)民主實踐提供了機遇，國內外工業(yè)民主推進證明了這一點。在歐美等先進工業(yè)國家，資方往往被認為是勞資關系變化的驅動力，而不是我們常說的政府。作為新興工業(yè)化國家的中國，政府往往是改革發(fā)動者，我們如何基于企業(yè)外部宏觀條件、勞資各方的力量、公司層次上組織的架構等影響工業(yè)民主的因素，探索有效的員工參與模式，尋求工業(yè)民主的發(fā)展，在保障員工基本權利基礎上推進組織績效，實現(xiàn)勞資雙贏，促進中國經濟社會和諧發(fā)展，這仍需進一步探索。