重慶民辦高職發(fā)展問題研究及對策

孫玉中+傳紅

摘 要：重慶在積極響應和貫徹國家大力發(fā)展職業(yè)教育政策法規(guī)背景下，構建了有利于民辦高職教育發(fā)展的比較完善的地方性政策法規(guī)體系，采取多種措施推動民辦職業(yè)教育發(fā)展。在新《民辦教育促進法》背景下，重慶民辦高職教育仍然面臨法律理論基礎不清晰、投資產權保護不明確、平等規(guī)則下存在歧視行為以及辦學自主權不足等問題，這些問題束縛著民辦職業(yè)教育進一步發(fā)展。通過理清民辦高職教育公益性與資本逐利性的理論關系、在尊重市場機制基礎上激發(fā)社會資本參與民辦高職教育的積極性、站在客觀公正的立場上為民辦高職搭建平等發(fā)展平臺、制定明確規(guī)則界定民辦高職投資者權益等途徑可以進一步解放思想，促進民辦高職教育擺脫束縛，實現(xiàn)更大發(fā)展。

關鍵詞：民辦高職；民辦教育促進法；營利性；非營利性

作者簡介：孫玉中（1977-），男，山東沂南人，重慶城市管理職業(yè)學院副教授，博士，研究方向為教育法、環(huán)境與資源法；傳紅（1987-），女，重慶巴南人，重慶城市管理職業(yè)學院講師，碩士，研究方向為漢語言文學、秘書學。

基金項目：重慶市教委現(xiàn)代職業(yè)教育體系國家制度建設研究課題“職業(yè)教育多元辦學與國際合作與交流制度建設研究”（編號：17SKJ10），主持人：任波。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）34-0049-05

民辦高職教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，為社會提供了更多接受高職教育的機會。國家從法律和政策等多個層面鼓勵引導社會力量興辦教育。在政策層面，黨的十八大報告、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》以及2014年《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》等文件都對社會資本參與高職教育做了較為詳細的倡導性規(guī)定。比如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求“各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責，鼓勵出資、捐資辦學，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育......辦好一批高水平民辦學校?！泵鞔_規(guī)定了企業(yè)參與職業(yè)教育的鼓勵性規(guī)定、建立職業(yè)教育集團的規(guī)定等等。在法律層面，國家職業(yè)教育法律體系逐漸完備。1996年《職業(yè)教育法》是鼓勵社會資本參與職業(yè)教育的保障和基礎。為進一步促進社會資本參與職業(yè)教育，適應職業(yè)教育改革要求，2016年國家新修訂《民辦教育促進法》，隨后國家相關部門通過了《民辦學校分類登記的實施細則》、《營利性民辦學校監(jiān)督管理的實施細則》和《關于加強民辦學校黨的建設的意見》等落實新《民辦教育促進法》實施的部門規(guī)章。這些規(guī)范性文件從法律層面破解了民辦教育當前發(fā)展面臨的法人屬性、產權歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關鍵問題，從法律層面進一步保障舉辦者的權利，舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦高職學校。賦予民辦學校與公辦學校同等的法律地位，進一步完善民辦院校師生權益保障機制，進一步完善國家扶持政策，明確規(guī)定了非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優(yōu)惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策。所以新《民辦教育促進法》更有利于進一步鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發(fā)展。

一、重慶民辦高職發(fā)展現(xiàn)狀

作為國家中心城市，重慶承擔著打造成長江中上游經濟中心和內陸開放中心的重要使命。作為國家重要工業(yè)重鎮(zhèn)，重慶高職教育對于促進地方經濟發(fā)展和全面小康社會的建成具有重要作用，所以重慶始終堅持把職業(yè)教育作為“科學發(fā)展、富民興渝”的戰(zhàn)略重點，大力推動職業(yè)教育發(fā)展，并出臺了一系列政策措施。

（一）構建了比較完備的地方性政策法規(guī)體系

2012年重慶出臺了《中共重慶市委重慶市人民政府關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》，規(guī)定“積極支持民辦職業(yè)技術學校發(fā)展，鼓勵民辦職業(yè)技術學校擴大招生規(guī)?！?，“合理確定民辦職業(yè)技術學校收費標準，健全社會資本投入和合理回報機制”，“與公辦學校享有同等權利”，“按一定比例逐步給予適當公用經費補助”。2015年制定了《重慶市人民政府關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見》，規(guī)定“支持獨資、合資、合作舉辦民辦職業(yè)院校，加快民辦職業(yè)院校產權制度改革，允許社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利?！绷硗?，2015年的《重慶市人民政府辦公廳關于促進職業(yè)教育校企合作的通知》也從職業(yè)教育多元辦學角度規(guī)定鼓勵企業(yè)參與高等職業(yè)教育。這些地方規(guī)范性文件響應和對接了國家層面法規(guī)政策，為重慶民辦高職教育發(fā)展提供了較為詳細的行動指南，促進了重慶民辦高職的發(fā)展，累積了民辦高職教育發(fā)展改革經驗。

（二）重慶民辦高職發(fā)展成效明顯

第一，民辦高職規(guī)模不斷加大，辦學水平及人才培養(yǎng)水平得到提升。重慶民辦高校數(shù)量不斷增多。截止到2016年，重慶民辦高校達到26所，占全市高校數(shù)量的40%。民辦高職院校為社會培養(yǎng)高素質技能型人才的能力不斷增強，每年培養(yǎng)10萬名左右畢業(yè)生，為重慶經濟社會的發(fā)展作出重要貢獻。另外，重慶民辦高職辦學水平也不斷增強，當前重慶民辦高職中有市級骨干示范性院校2所，有23所民辦高校通過人才培養(yǎng)水平評估，占全市民辦高?？倲?shù)的88.5%。

第二，多措并舉，保障民辦職業(yè)教育發(fā)展。重慶積極貫徹和落實國家關于民辦高職發(fā)展的政策法規(guī)，多種措施并舉，促進了民辦教育協(xié)調快速發(fā)展。1.加大財政支持力度，力爭促進民辦高職與公辦高職地位平等。在學生補助標準方面，重慶對民辦高職按照生均1300-1700元的標準給予財政補助；在學生資助方面則一視同仁，每年約資助民辦學校學生25萬人。另外，重慶市每年安排5000萬元作為民辦高等教育專項扶持資金，主要用于幫助民辦高職院校教育教學設備及條件的改善。2.提供優(yōu)惠稅收政策，助推民辦高職院校發(fā)展。比如重慶要求國土部門和區(qū)縣政府把民辦高職院校用地納入城鎮(zhèn)建設土地總體規(guī)劃，通過先交后返稅收或者直接優(yōu)惠稅收方式支持民辦職業(yè)教育，土地、校舍等主要資產過戶到學校免收資產過戶稅費[1]?；诖苏?，有的民辦高職院校獲得土地出讓金返還金2.15億元，有的民辦高職僅僅以每畝1萬元的優(yōu)惠價格取得土地。除此之外，民辦高校還在供電、供水、供氣等方面享受與公辦學校的同等待遇。3.努力保障民辦高職教師地位及發(fā)展機會平等，維護師資隊伍穩(wěn)定。長久以來，民辦高職院校和公辦高職院校教師因為工作單位性質的不同而在許多方面存在不平等現(xiàn)象，重慶積極改革人事政策，在教師職稱評審、課題申請、評優(yōu)評先以及國內外培訓等方面營造公平機會。比如民辦高職院校也可以獲得職稱評審權，民辦高職院校教師也可以參加“國培”、“市培”以及各類黨建培訓機會[2]。4.增加民辦高職院校招生計劃，賦予民辦高職院校招生自主權。重慶每年將高考招生計劃增量的50%投放給民辦高校，給予14所民辦高職院校提前單獨招生資格[3]。endprint

第三，加強依法治理，完善內部管理機制。在規(guī)范辦學方面，重慶民辦高職院校的法人財產權逐步得到落實，法人治理結構不斷得到完善，全市民辦高校土地、校舍等主要資產過戶率達到92%。民辦高職院校內部管理機制進一步理順，嚴格執(zhí)行預決算制度，走在了全國前列，特別是在民辦高職院校財務實行分類建賬、分類管理方面。當前重慶民辦高職教育已成為全市教育事業(yè)的重要組成部分和教育改革的重要推動力量。據(jù)估算，全市民辦學校在校生每年拉動消費約500億元，為重慶經濟社會發(fā)展做出重要貢獻。

三、重慶民辦高職踐行新《民辦教育促進法》存在的問題

盡管重慶民辦高職教育取得顯著發(fā)展，但是課題組針對新《民辦教育促進法》在重慶高職院校中的實踐進行調研發(fā)現(xiàn)，歷史問題與現(xiàn)實問題仍然比較嚴重地束縛民辦高職的發(fā)展，嚴重影響著社會資本參與高職教育的積極性。

（一）對新《民辦教育促進法》理論基礎普法不夠，投資者心存疑慮

相關主管部門對新《民辦教育促進法》的價值導向宣講不足，新法所依據(jù)的理論關系闡述不清，導致投資方對民辦高職辦學政策理解不到位，對國家針對民辦高職的支持及優(yōu)惠政策理解不透徹導致資本對沒有合理預期的投資存在恐懼感。新《民辦教育促進法》仍然界定民辦教育是具有公益性質的，但同時規(guī)定民辦高職可以選擇“營利性”或“非營利性”。公益性與營利性的關系到底是什么？營利性的民辦高職會不會受到更多歧視？基于此，投資方不能清楚地了解國家對于民辦高職到底是想“促進”還是想“促死”的真實目的。社會資本投資高職教育，數(shù)額大、回報周期長、風險不可預測，甚至會擔心在辦學過程中出現(xiàn)一些政治風險。所以如果法律和政府不能明確闡明這些法律關系、理論關系，不能給投資方吃一顆定心丸，那么必將會嚴重影響社會資本投資高職教育的積極性，不利于高職教育社會公共產品的多元化提供，不利于中國民辦教育的長遠發(fā)展。

（二）民辦高職院校投資方對資本產權最終歸屬產生疑問

根據(jù)民辦職業(yè)教育法律及政策規(guī)定，民辦高職院?？梢赃x擇營利性或非營利性，而且也規(guī)定了社會資本退出職業(yè)教育的措施和辦法，但這些規(guī)定缺乏具體操作實踐檢驗和論證，無法讓投資者從實踐中看到公平與正義。當前地方政府要求民辦高校依據(jù)新《民辦教育促進法》要求選擇營利性或非營利性，根據(jù)課題組調研發(fā)現(xiàn)，重慶26所民辦高校對于如何選擇都處于觀望狀態(tài)。他們如果選擇營利性是希望他們的前期巨額投資產權和收益權能夠得到明確保障；他們如果選擇非營利性一是因為投資方具有社會公益情懷，二是民辦高職前期建設所需要的土地等屬于劃撥性質，如果選擇營利性，他們不能確定需要補繳多少稅給政府，擔憂以后因不能享受優(yōu)惠政策而無法辦好學校。

國家如何給予民辦高職院校投資方產權保障是一個大問題，比如，隨著辦學效益的提升或者降低，國家原來提供的土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、劃撥的學生培養(yǎng)經費、學校有形資產和無形資產的升值、所收取的學費、社會捐贈、學校申請的政府各類資助項目、教師培訓項目等等各類費用如何體現(xiàn)在最終的產權分配上，也即如何確定國家投入與社會資本投入的變化規(guī)則，隨著時間推移，社會資本是否會喪失對民辦學校的“控制權”而被趕出來。這不僅需要國家法律予以規(guī)定，更需要地方政府的具體操作細則予以明示，否則容易導致民辦高職院校投資方對資本產權最終歸屬產生疑問。

（三）民辦高職教育在現(xiàn)實中仍受到歧視

雖然新《民辦教育促進法》和重慶地方相關法規(guī)政策一直強調民辦高職與公辦高職的地位平等，但是現(xiàn)實中仍存在不平等現(xiàn)象。第一，法律地位的不平等。公辦學校是事業(yè)單位，但是民辦職業(yè)院校更多被認為是企業(yè)。雖然同樣承擔為社會培養(yǎng)人才職責，但是這一區(qū)別從各個方面透露出法律地位不平等的信息。第二，師資隊伍方面的不平等?；趯W校性質的不同，教師的各項地位待遇也存在區(qū)別，比如編制、身份、待遇等。而這些區(qū)別的存在與我國整個人事制度有根深蒂固的關系，不僅僅源于教育領域法律及政策的規(guī)定。第三，學生待遇存在差別。民辦高職院校的生均撥款遠遠低于公辦學校，民辦職業(yè)院校的教育基礎往往基于歷史原因而差于公辦職業(yè)院校，而國家對人均撥款的減少更降低了學生享受的教育服務標準，從而在事實上存在對民辦高職學生的不平等。

（四）民辦高職院校辦學自主性不足

當前國家教育體制下，民辦高職教育除了大部分資本屬于社會資本外，除了教育方向應當嚴格遵守黨領導下的社會主義辦學方向外，所有教育辦學管理體制、教師管理、學生管理、專業(yè)設置、實習實訓、績效考核等職業(yè)教育事項都無法脫離國家強勢的教育行政權的指揮棒，而這種過度的教育行政干預現(xiàn)象，使民辦高職無法完全依據(jù)市場機制作用而形成有競爭力的高職教育主體，無法大膽的進一步解放思想促進高職教育的發(fā)展與改革。

四、對策建議

（一）在理清民辦高職教育公益性與資本逐利性的理論關系上構建制度

“資本是由資本的一般屬性或自然屬性決定的，即由價值增值的內在要求決定的?！盵4]資本的本質特征就是“帶來剩余價值”，所以資本的秘密就是價值。國家鼓勵多元社會資本參與到民辦高職教育中，但并不能泯滅投入到民辦高職教育的多元社會資本的本性。社會資本參與民辦高職教育，從根本上講，仍然是資本本質屬性這只“看不見的手”在發(fā)揮作用。

在教育理論以及世界各國教育實踐對職業(yè)教育屬性的界定中，民辦教育是一種公益活動，教育活動可以是營利性的，也可以是非營利性的[5]。我國現(xiàn)行教育法律也認為職業(yè)教育具有公益性，也規(guī)定了民辦高職教育可以分為營利性和非營利性，而且特別規(guī)定了非營利性民辦高職教育不應當以盈利為目的，而營利性的民辦高職教育的盈利活動也受到嚴格限制。由此導致社會資本進入民辦高職教育辦學領域的積極性不足。

基于此問題的存在，地方政府在執(zhí)行新《民辦教育促進法》具體規(guī)定時，需要按照馬克思政治經濟學理論觀點，理清民辦高職教育公益性與資本逐利性的關系。社會資本參與民辦高職教育已經是發(fā)揮了其功能的公益性，因為資本投資民辦高職教育已經幫助社會和政府解決了職業(yè)教育投入不足的問題，為社會成員提供了更多接受職業(yè)教育的機會，所以資本投入民辦高職教育本身就已經發(fā)揮了公益性。但社會資本投入民辦高職教育實現(xiàn)其功能的公益性，并不應當否定資本具有逐利性、追求價值的本性，不應當把資本投入民辦高職教育與資本本性相混淆，所以應當允許投入民辦高職教育的資本保持一定程度的盈利性，也即利潤。但這種盈利性也絕對不能通過在提供職業(yè)教育產品過程中的偷工減料而實現(xiàn)，應當是在保障職業(yè)教育質量的前提下而合理取得，如果其盈利能力遠遠低于社會資本的平均標準，也即嚴重虧損，那么社會資本投入民辦高職教育的積極性肯定受到嚴重負面影響。而這種困境的解決辦法就需要政府伸出“有形之手”對投入民辦高職教育的資本投資者進行各種合理的補貼，這是因為所有社會資本提供的職業(yè)教育都最終構成了社會公共產品，社會公共產品理應由代表社會大眾的政府買單。endprint

所以理論上理清民辦高職教育公益性與資本逐利性的關系，認識到他們之間的關系并不是矛盾和沖突的，“讓愷撒的物歸愷撒，上帝的物歸上帝”，是充分激發(fā)社會多元資本進入民辦高職教育領域的關鍵，也應當作為法律、政策及制度構建的基礎。

（二）在尊重市場機制基礎上激發(fā)社會資本參與民辦高職教育的積極性

作為公益性質的民辦高職教育活動無法背離社會規(guī)律的場域，仍然受市場價值規(guī)律支配，所以激發(fā)社會資本投資民辦高職教育辦學活力需要遵循這一規(guī)律。健全民辦高職教育辦學體制，為社會資本主體提供符合市場運行機制的價值評判標準和制度平臺；促進民辦高職教育辦學，需要構建完備的投資主體準入機制，清晰的產權界定標準，合法的利益共享政策。保障民辦高職院校穩(wěn)定運行，還需要構建完善的內部管理機制、嚴謹?shù)耐獠勘O(jiān)督機制。

（三）站在客觀公正的立場上為民辦高職搭建平等發(fā)展平臺

教育行政管理機關要進一步樹立依法治教理念，把握職業(yè)教育從“政府主導”到“市場引導”的理念變化，民辦高職教育從“重要力量”到“重要主體”地位的理念變化，國家從“組織動員社會力量參與”職業(yè)教育到“引導支持社會力量興辦”高職教育的行政方式變化理念，民辦高職教育從“非營利性”到“營利性”和“非營利性”兩者備選兼顧的激勵政策變化理念。

教育行政管理機關要客觀公正地行使職權，明確教育行政機關行使管理、服務職能的本質是服務人才培育，而人才培養(yǎng)的社會主義目標不應因學校的性質而變化，學生也不應因此而受歧視或者受到不公正待遇。教育行政管理機關應當明白新《民辦教育促進法》中頂層設計吸引更多社會資本參與職業(yè)教育的政策意圖，應當給予多元社會資本參與職業(yè)教育更寬松的發(fā)展環(huán)境、公平環(huán)境、支持環(huán)境，避免在實踐中對社會資本的高職辦學進行制度性歧視，而應當一視同仁地保障民辦高職院校依法享有辦學自主權；依據(jù)同一的教育質量保障體系，促進職業(yè)人才培養(yǎng)質量提升；依據(jù)同一的職業(yè)教育社會主義辦學方向規(guī)則體系，保障職業(yè)教育政治方向；完善配套管理制度，保障民辦高職院校教師、學生與公辦院校教師、學生享有同樣的權益。

（四）通過制度明確界定民辦高職投資者權益

有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。通過制定明確的、可預期的民辦高職投資保護制度，可以鼓勵激發(fā)社會多元資本參與民辦高職教育多元辦學，這要求國家和地方對民辦高職辦學的規(guī)定更具體、優(yōu)惠政策更明顯且易于實現(xiàn)、保障措施更完善。雖然國務院制定了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部、人力資源社會保障部、工商總局聯(lián)合印發(fā)了《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》的通知、教育部等五部門印發(fā)了《民辦學校分類登記實施細則》的通知，但是國家及地方政府還應當就如下問題進行解答。第一，對于民辦高職教育非營利性和營利性的界定，要站在社會資本參與民辦高職教育的角度進行思考，他們?yōu)楹螀⑴c？目的是什么？然后針對不同目的而制定相應政策保障其收益，保障其產權，保障其退出等等。第二，保障國家給予民辦高職教育的優(yōu)惠能夠得到實實在在地、簡便地實現(xiàn)，而不是設置層層障礙阻礙優(yōu)惠的兌現(xiàn)。第三，真正實現(xiàn)對不同資本辦學的平等對待，免除民辦高職教育在公平政策下潛在的招生計劃指標投放、各類項目申報中存在的歧視現(xiàn)象。第四，實質落實教師、學生的權利，實現(xiàn)民辦學校、公辦學校的師資、學生地位實質平等，因為他們都是社會主義教育者、社會主義人才。

（五）制定完善規(guī)則和質量標準來保障民辦高職的社會主義辦學方向

資本在利益面前容易迷失方向是常態(tài)，所以保障民辦高職辦學主體利益是在其遵法守紀、堅持社會主義辦學方向的前提下進行的。資本的本性決定其追求利益最大化，即使資本被投入到高職教育領域，它的本性也不會改變。所以，在民辦高職辦學中，依據(jù)教育法律法規(guī)，堅持黨的領導，保障社會主義辦學方向，不僅需要從表面上予以貫徹和落實，更應當制定體現(xiàn)這一要求的詳細規(guī)則和質量標準予以考核和衡量。通過依據(jù)完善規(guī)則和標準加強對民辦高職辦學主體社會主義辦學方向進行監(jiān)督和考核，把考核結果作為對其評價的指標，從而引導和保障民辦高職教育的社會主義辦學方向。

參考文獻：

[1][2][3]重慶市實施五大扶持政策加快民辦教育發(fā)展[EB/OL]. http：//www.cq.gov.cn/zwgk/zfxx/2016/6/17/1441472.shtml.

[4]江可申，楊益東.對資本屬性的歷史考察[J].學海，2001（1）：78.

[5]文東茅.論民辦教育公益性與可營利性的非矛盾性[J].北京大學教育評論，2004（1）：47.

責任編輯 劉揚軍endprint