事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對策芻議

章昌源

摘要：財政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），并于2014年1月1日起施行。各事業(yè)單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識和了解越來越深入，積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但是由于多方面的原因，內(nèi)部控制制度在很多事業(yè)單位的落實還存在不少的問題?，F(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)重視、完善內(nèi)控制度、加強(qiáng)預(yù)算管理、加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督、強(qiáng)化財政審計監(jiān)督、提高財務(wù)人員素質(zhì)等方面出發(fā)，針對事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，提出了相應(yīng)的措施和辦法，借以推進(jìn)內(nèi)部控制制度在事業(yè)單位的落實和實施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對策

一、前言

為了進(jìn)一步提升我國事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，財政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并于2014年1月1日起實施，這意味著我國事業(yè)單位內(nèi)部控制工作進(jìn)入了一個全新的時代。

在我國，事業(yè)單位與其他單位相比具有特殊性，它是由國家設(shè)置并進(jìn)行管理的具有一定公益性的單位，它以增進(jìn)社會福利，滿足社會文化、科學(xué)、衛(wèi)生、教育等各方面的需要，提供各種社會服務(wù)，它以推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步為發(fā)展目標(biāo)。內(nèi)部控制制度構(gòu)成了事業(yè)單位有效管理體系的一個不可缺少的組成部分，也是對事業(yè)單位自身經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效管理的一種手段。新《規(guī)范》的出臺，填補(bǔ)了事業(yè)單位內(nèi)部控制理論研究的空缺，同時對于規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，提升內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的防范和管控起到了極大的推動作用。但是，現(xiàn)階段在事業(yè)單位內(nèi)部控制方面，還存在著不少漏洞，內(nèi)部控制本身也不是很完善，因此，本文分析了事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)對策與建議。

二、現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，內(nèi)部控制意識不強(qiáng)

在事業(yè)單位，歷來就存在著“重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理”的觀念，一個單位的領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”作為內(nèi)部控制的組織者，是內(nèi)部控制制度健全和有效實施的關(guān)鍵。當(dāng)下，多數(shù)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制知識缺乏必要的了解，對建立健全內(nèi)控的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不深，重視程度也不夠，有的單位領(lǐng)導(dǎo)錯誤地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了，正是由于“一把手”對內(nèi)控的認(rèn)識不足，有部分事業(yè)單位至今未按內(nèi)控規(guī)范建立完整的內(nèi)控制度，導(dǎo)致我國雖然已經(jīng)出臺了相關(guān)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，卻很難在相應(yīng)的單位中實施，或者是雖然實施了，但也只停留在形式上，實施效果不夠理想。在單位內(nèi)部對內(nèi)部控制宣傳力度不夠，沒有一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境，工作人員內(nèi)部控制意識淡薄，認(rèn)為制度建設(shè)會剝奪部分人員的個人利益，對內(nèi)控體系建設(shè)積極性不高，甚至有較大抵觸情緒。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

目前，在大多數(shù)事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制制度不全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，還沒有形成一個完整的體系。有的單位沒有制定獨立的內(nèi)部控制制度，財務(wù)管理、經(jīng)費支出隨意性大；有的單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但制度不健全、不完善，甚至個別規(guī)模較小的單位，會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任，內(nèi)部審計制度則根本沒有，特別是固定資產(chǎn)內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象尤為突出。在實行政府采購制度后，各單位在資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)得到了有效規(guī)范，但在資產(chǎn)后續(xù)管理環(huán)節(jié)仍存在很多問題，如單位的固定資產(chǎn)卡片無人登記，未按規(guī)定定期進(jìn)行盤點，甚至有部分固定資產(chǎn)沒有入賬，造成家底不清，賬物不符，單位固定資產(chǎn)長期處于無專人管理的狀態(tài)。

（三）預(yù)算控制比較薄弱

在預(yù)算管理方面，隨著我國預(yù)算體制改革的不斷推進(jìn)和完善，與財政有經(jīng)常性經(jīng)費關(guān)系的事業(yè)單位納入了部門預(yù)算編制范圍，部門預(yù)算是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要手段，但目前事業(yè)單位的部門預(yù)算相對薄弱，一是部門預(yù)算編制仍較為粗糙，編制方法不科學(xué)，預(yù)算質(zhì)量不高，內(nèi)容不全；二是預(yù)算執(zhí)行乏力，剛性不夠，一些單位在預(yù)算執(zhí)行中擅自擴(kuò)大開支范圍，改變資金用途，無預(yù)算、超預(yù)算現(xiàn)象仍時有發(fā)生，預(yù)算缺少權(quán)威性和約束性。

（四）內(nèi)部審計監(jiān)督力度不夠

部分事業(yè)單位沒有設(shè)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，內(nèi)部會計控制的執(zhí)行情況由內(nèi)部會計控制執(zhí)行部門自行監(jiān)督檢查，導(dǎo)致監(jiān)控力度不夠，影響了內(nèi)部會計控制作用的發(fā)揮。有些單位雖然設(shè)立了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，但獨立性不強(qiáng)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員都由單位領(lǐng)導(dǎo)任命，其隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益都受本單位領(lǐng)導(dǎo)控制，造成審計監(jiān)督弱化，加上單位領(lǐng)導(dǎo)人對內(nèi)部審計工作沒有給予足夠的重視和支持，導(dǎo)致內(nèi)部審計人員不能認(rèn)真履行內(nèi)部審計的職責(zé)和權(quán)限，沒有如實、公正地編寫審計報告，內(nèi)部控制很難真正發(fā)揮作用。

（五）外部監(jiān)督監(jiān)控力度不夠

目前，作為事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財政、審計部門大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查，缺少有效的外部監(jiān)督，在一定程度上使得事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不夠完善。另外，在考核方面，上級主管部門對下屬單位的內(nèi)控方面的考核缺少必要標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機(jī)制。

（六）部分單位財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好地適應(yīng)單位內(nèi)部控制工作的需要

人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制制度的制定和貫徹落實尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員。但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會計核算較為簡單，財務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此，對會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求沒有企業(yè)那么高，財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，缺乏對違法違紀(jì)行為的辨別能力，在執(zhí)行會計制度、法規(guī)的過程中很容易出現(xiàn)偏差和錯誤，從而造成不應(yīng)有的損失。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視

單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)控體系中居于主導(dǎo)地位，其對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)總責(zé)。按照《會計法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人作為單位財務(wù)與會計工作的第一責(zé)任主體，對本單位內(nèi)部控制制度的合理性、有效性應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，要確立起單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)管理和內(nèi)部控制“第一責(zé)任主體”意識，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)。各級財政部門和會計上級主管部門要加大宣傳力度，應(yīng)當(dāng)適時組織事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人開展一些針對性專題講座和培訓(xùn)，使他們能充分認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，樹立他們的內(nèi)控理念，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識和風(fēng)險防范意識，從而切實履行起健全單位內(nèi)部控制的職責(zé)，保證內(nèi)部控制有效實施，實現(xiàn)“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的轉(zhuǎn)變。其次，內(nèi)部控制需要單位全體職工共同參與、各部門的相互配合與協(xié)作。對于單位每一位職工來說，他們處在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)，承擔(dān)著不同的責(zé)任和義務(wù)，為使制度的實施能更加順暢，就需要每位職工對內(nèi)部控制都有基本的了解和認(rèn)識。單位可以通過組織培訓(xùn)，召開專題會議、印發(fā)宣傳手冊、制度上墻公示等方式，將制度的作用和好處傳達(dá)到每一個員工，形成單位內(nèi)控由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，上下聯(lián)動、協(xié)同配合，真正發(fā)揮出內(nèi)控制度的作用。endprint

（二）建立健全內(nèi)控制度

內(nèi)部控制制度是保證單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展的前提和基礎(chǔ)，新出臺的《規(guī)范》中也明確指出：各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《規(guī)范》建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。單位的內(nèi)部控制不應(yīng)只是單純地制定一項或幾項控制制度，而應(yīng)在對單位經(jīng)濟(jì)活動整體分析和把握的基礎(chǔ)上形成一套完整的內(nèi)部控制制度系統(tǒng)。因此，在內(nèi)部控制制度的制定環(huán)節(jié)應(yīng)牢牢把握預(yù)防為主、全面覆蓋、權(quán)責(zé)明晰的原則。一是要完成內(nèi)部牽制制度。根據(jù)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合理設(shè)置崗位，明確分工，確保不相容職務(wù)的有效分離，形成相互牽制、相互監(jiān)督、相互制約的有效制衡機(jī)制。二是要完善業(yè)務(wù)流程控制制度，確定風(fēng)險點，確定風(fēng)險應(yīng)對策略，實行嚴(yán)密的財務(wù)流程審批制度，改進(jìn)和加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的程序控制作用。三是完善貨幣資金和實物資產(chǎn)的控制制度，建立崗位責(zé)任制，明確人員和崗位的職責(zé)權(quán)限，運用不相容崗位相分離的方法實行錢賬分管，定期對各項實物資產(chǎn)進(jìn)行盤點，對盤點的結(jié)果及時登記，對盤盈、盤虧的原因進(jìn)行說明，查明責(zé)任并按照規(guī)定的權(quán)限和程序處理。通過內(nèi)控制度的制定，真正做到內(nèi)部控制建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過程，做到橫向到邊，縱向到底，全面覆蓋，并且隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷進(jìn)行修訂和完善。

（三）強(qiáng)化預(yù)算控制

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動，加強(qiáng)預(yù)算管理，是確保業(yè)務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段，是各項事業(yè)健康發(fā)展的條件保障。事業(yè)單位應(yīng)將全部財務(wù)收支都納入部門預(yù)算范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，采取有力措施對部門預(yù)算實施有效控制。一是全面加強(qiáng)預(yù)算組織領(lǐng)導(dǎo)，形成領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)、各部門協(xié)調(diào)配合的組織機(jī)制。二是建立健全預(yù)算制度，對預(yù)算的編制方法、審核審批程序、執(zhí)行情況、調(diào)整辦法評價獎懲制度等進(jìn)行明確的規(guī)定，實現(xiàn)預(yù)算管理制度化。三是強(qiáng)化預(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，配齊配全預(yù)算組織機(jī)構(gòu)人員，落實預(yù)算編制、審核、監(jiān)督、控制及執(zhí)行分析、信息反饋、績效管理考核等責(zé)任，建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算管理機(jī)制。

（四）發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用

在確保制度科學(xué)合理、符合實際的基礎(chǔ)上，各單位應(yīng)狠抓各項制度的執(zhí)行落實，加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，開展內(nèi)部控制審計，以提高內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性。加強(qiáng)內(nèi)部審計工作應(yīng)從以下幾個方面著手：一是在單位內(nèi)部建立獨立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)直接對單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，而不隸屬于任何其他職能部門或與其他職能部門平行設(shè)置。二是規(guī)范內(nèi)部審計業(yè)務(wù)操作流程，提高內(nèi)部審計工作效率。三是加強(qiáng)內(nèi)部審計隊伍建設(shè)，提高審計人員業(yè)務(wù)水平。要選拔思想作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)水平較高的審計人員充實到內(nèi)部審計崗位，通過開展職業(yè)道德教育、組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方法不斷提高內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)目前事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的新要求。四是通過內(nèi)部審計對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的定期檢查和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞和隱患，并針對問題制定改進(jìn)措施，把風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，防止經(jīng)濟(jì)違規(guī)，把審計結(jié)果與日?？己私Y(jié)合起來，真正落實責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督和獎懲制度，這是對單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的再監(jiān)督，也是保護(hù)員工的主要措施。

（五）強(qiáng)化財政、審計外部監(jiān)督

財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主管部門，應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)，將行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)作為會計管理工作的重要內(nèi)容，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善。為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，財政部在出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）后，又先后下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號）、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）等文件，推動全國各行政事業(yè)單位于2016年底如期完成內(nèi)部控制建立和實施工作，并要求各單位今后每年年終精心組織認(rèn)真填報內(nèi)部控制報告，各單位主要負(fù)責(zé)人要對本單位內(nèi)部控制報告的真實性和完整性負(fù)責(zé)，內(nèi)部控制報告經(jīng)單位主要負(fù)責(zé)人審批后才能對外報送，借此了解全國各行政事業(yè)單位內(nèi)控建立和實施推進(jìn)情況。審計部門是內(nèi)部控制實施的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期或不定期的對事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度及其執(zhí)行進(jìn)行專門審計。同時，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的作用，構(gòu)建起嚴(yán)密的外部監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。最后，還應(yīng)改變以往的工作考核方式，避免只重結(jié)果、不重內(nèi)部控制的考核方式，而將內(nèi)部控制納入到年度工作考核中去，促進(jìn)單位工作人員對內(nèi)部控制制度的參與度，增強(qiáng)制度的實際作用。

（六）加強(qiáng)財務(wù)人員的培訓(xùn)

財務(wù)人員在內(nèi)部控制中既是主體，又是被控制的客體，因而對財務(wù)人員的素質(zhì)有更高的要求，不僅要求專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，政策性、法律性也要強(qiáng)，并且還需要具備較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)對事業(yè)單位財務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重視多種形式的會計繼續(xù)教育，使事業(yè)單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補(bǔ)充、拓展，進(jìn)一步掌握內(nèi)部財務(wù)管理控制制度和財政政策，支持和督促會計人員遵循會計職業(yè)道德，加強(qiáng)會計人員的愛崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法、堅持原則等職業(yè)道德的熏陶，增強(qiáng)財務(wù)人員法制觀念，提高守法意識和財務(wù)管理水平，正確行使財務(wù)人員的職責(zé)權(quán)利。只有培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)夠硬、嚴(yán)以律己、思想素質(zhì)好的財務(wù)人員隊伍，才能貫徹實施好各項財務(wù)管理制度，有效發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督作用，從而杜絕不規(guī)范行為的發(fā)生。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制制度是對整個經(jīng)濟(jì)活動全過程實施的動態(tài)監(jiān)督和控制，其建設(shè)和實施是一項任重道遠(yuǎn)的工作?，F(xiàn)在，雖然很多事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面與以前相比已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，但還是存在著很多問題。隨著時代的不斷變化，內(nèi)控制度需要不斷進(jìn)步和完善，以達(dá)到其有效性，切實控制各種漏洞的發(fā)生。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化的形勢下，事業(yè)單位的建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)，為保證事業(yè)單位的正常運行，除了要建立起比較完善的內(nèi)控制度外，更要使內(nèi)部控制制度適應(yīng)時代的發(fā)展，做到與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新。endprint