改革開放以來反腐敗機構(gòu)改革的實踐邏輯

莊德水

(北京大學國家治理研究院,北京100871)

改革開放以來,中國摒棄運動式反腐的舊有模式,按照現(xiàn)代國家治理方式開展反腐敗工作,使反腐敗步入正軌。在國家監(jiān)察體制改革之前,中國具有反腐敗職能的機構(gòu)主要包括黨內(nèi)系統(tǒng)的紀檢機構(gòu)、行政系統(tǒng)的監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)、檢察系統(tǒng)的反貪機構(gòu)和反瀆機構(gòu),以及工商、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等機構(gòu)。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導,黨內(nèi)反腐敗機構(gòu)處于統(tǒng)領(lǐng)核心地位,紀檢監(jiān)察機構(gòu)反腐敗處于焦點位置。為了研究方便和聚焦,本文主要研究紀檢監(jiān)察機構(gòu)的改革過程和經(jīng)驗得失。

近年來,隨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗的推進以及國際反腐敗經(jīng)驗的引入,反腐敗機構(gòu)的改革情況和運行機制日益受到學術(shù)界的重視。當前學術(shù)界主要關(guān)注宏觀層面紀檢監(jiān)察體制的演進問題,微觀層面反腐敗策略的發(fā)展問題,以及已成為熱點的國家監(jiān)察體制改革的法律問題等,而對于反腐敗機構(gòu)本身的改革問題關(guān)注不足,缺乏系統(tǒng)的梳理和深入的研究。本文試圖從中觀層面入手,以改革開放以來反腐敗機構(gòu)改革為研究對象,以期驗證宏觀層面的體制運作和微觀層面的策略應(yīng)用,為觀察改革開放以來中國反腐敗經(jīng)驗和成果提供一個新視角。

1 反腐敗機構(gòu)改革的歷史軌跡

改革開放以來,中國反腐敗機構(gòu)改革經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。在這里,本文以紀檢監(jiān)察機構(gòu)的變革為主線,以機構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)變革、職責配置等為劃分依據(jù),把改革開放以來反腐敗改革大致分成四個階段。這些階段的劃分主要為了便于學理研究,各個階段之間并不存在嚴格的時間界限和分期。

1.1 機構(gòu)重建階段

黨的十一屆三中全會重新確立了思想路線、政治路線和組織路線,把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè),標志著黨和國家進入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時期。全會根據(jù)歷史的經(jīng)驗教訓,為了健全黨的民主集中制、健全黨規(guī)黨法、嚴肅黨的紀律、保證政治路線的貫徹執(zhí)行,推進反腐敗組織建設(shè),重建中央紀律檢查委員會。這標志著紀檢體制的重新建立和紀檢機構(gòu)的恢復。中央紀委、中央組織部共同下發(fā)《關(guān)于設(shè)立紀律檢查委員有關(guān)問題的通知》《關(guān)于中央、國務(wù)院各部、委、局成立紀律檢查機構(gòu)問題的通知》《關(guān)于迅速建立健全各級紀律檢查機構(gòu)的通知》等,要求省和縣各級黨委都要設(shè)立紀律檢查委員會;大部分部委局可以在黨組和黨委領(lǐng)導下成立紀律檢查組,紀檢機構(gòu)力量和干部配備得到實質(zhì)性強化。1986年12月,第六屆全國人大常委會第十八次會議決定設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部,監(jiān)察對象是國務(wù)院以下各級政府的主要負責人和企事業(yè)單位的領(lǐng)導干部。國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在縣以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機關(guān)的通知》,要求各級行政監(jiān)察機關(guān)要一邊籌建、一邊工作。各級行政監(jiān)察機關(guān)一經(jīng)建立,只要具備起碼的工作條件就要立即開展工作,認真履行職責。這標志著行政監(jiān)察正式進入國家反腐敗體系。這一階段既是反腐敗機構(gòu)政治地位重新確立的過程,也是反腐敗機構(gòu)在各自領(lǐng)域開展工作和發(fā)揮職能的時期,一些新的工作模式和規(guī)則得到有效探索,一些工作原則和慣例一直延續(xù)至今。

1.2 機構(gòu)復合階段

黨的十四大后,為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新條件下的反腐敗要求,理順黨政反腐敗機構(gòu)關(guān)系,維護黨紀政紀的嚴肅性,切實搞好黨風政風建設(shè),1993年2月中央決定實行黨政紀檢監(jiān)察合署辦公新體制,即紀檢機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱,但不允許紀檢或監(jiān)察機關(guān)同其他部門合署辦公。其中,山西省和上海市的監(jiān)察機關(guān)設(shè)置為監(jiān)察委員會,與省市紀委合署辦公。作為試點,深圳市紀委與市監(jiān)察局仍然實行兩套工作機構(gòu)的體制。山西省的監(jiān)察委員會于2007年恢復為監(jiān)察廳[1]6-7。實行合署辦公后,各級紀檢監(jiān)察機構(gòu)履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能,紀檢、監(jiān)察工作人員均具有雙重身份,都有權(quán)根據(jù)承擔的職責處理業(yè)務(wù)分工范圍之內(nèi)的問題。

紀檢監(jiān)察合署辦公克服了紀檢機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)分設(shè)格局所產(chǎn)生的重復核查、檢查和設(shè)置辦事機構(gòu)等問題,避免紀檢、監(jiān)察工作的重復交叉,精簡了機構(gòu)和人員,提高了反腐敗機構(gòu)的整體反腐效力。機構(gòu)復合背后的動因在于強化黨的權(quán)威領(lǐng)導,優(yōu)化反腐力量。這不僅有利于反腐敗工作更加專門化,紀律執(zhí)行更加規(guī)范化,而且有利于黨紀監(jiān)督和政紀監(jiān)督實現(xiàn)一體化。合署辦公體制的確立,無疑是執(zhí)政黨在新的歷史條件下改進執(zhí)政方式和領(lǐng)導方式的新思路,有利于把執(zhí)政黨反腐敗力量融入國家治理體系,進而與國家治理實現(xiàn)有機統(tǒng)一。

1.3 機構(gòu)外延階段

進入21世紀,為了推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,反腐敗機構(gòu)強化外延式改革,在“塊塊”體系實現(xiàn)派駐的垂直領(lǐng)導,在“條條”體系實現(xiàn)巡視的直接管理。特別是2003年11月中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,明確派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督是加強黨內(nèi)監(jiān)督的兩大抓手,形成了完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。并且,反腐敗機構(gòu)改革與國際法規(guī)則的要求相適應(yīng)?！堵?lián)合國反腐敗公約》第六條明確規(guī)定,各締約國均應(yīng)當根據(jù)本國法律制度的基本原則,確保設(shè)有一個或酌情設(shè)有多個機構(gòu)以預(yù)防腐敗,并賦予這些機構(gòu)必要的獨立性以及必要的物資和專職工作人員。根據(jù)公約要求,2007年9月國家預(yù)防腐敗局正式成立。國家預(yù)防腐敗局負責全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導,協(xié)調(diào)指導企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)和其他社會組織的預(yù)防腐敗工作,負責預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助[2]450。

在這一階段,反腐敗機構(gòu)的規(guī)模擴張,不僅實現(xiàn)對“條條”“塊塊”的監(jiān)督和制約,而且實現(xiàn)了對外開展反腐敗交流合作。反腐敗機構(gòu)嵌入各個工作領(lǐng)域,日漸成為一個獨立系統(tǒng)。

1.4 機構(gòu)整合階段

黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的目標任務(wù),提出深化反腐敗機構(gòu)改革的機制創(chuàng)新和制度保障,要求改革黨的紀律檢查體制,健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制,改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。中央專門成立黨的紀律檢查體制改革專項小組,并審議通過《黨的紀律檢查體制改革實施方案》,對反腐敗機構(gòu)改革作出具體安排。各級紀檢機構(gòu)聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責,持續(xù)深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風,兩次調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

2016年11月,中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》,國家監(jiān)察體制改革試點漸次鋪開。2017年10月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》,將試點工作在全國推開。為了深化國家監(jiān)察體制改革,深入開展反腐敗工作,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了憲法修正案和《中華人民共和國監(jiān)察法》,確立監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的法律地位,實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。至此,中國形成了一個突出專門化、更加專業(yè)化的反腐敗機構(gòu)體系。

2 反腐敗機構(gòu)職責配置改革的實踐進路

從內(nèi)容上看,反腐敗機構(gòu)改革包括兩方面:一是結(jié)構(gòu)性改革,主要是組織結(jié)構(gòu)改革,比如領(lǐng)導體制變遷、內(nèi)設(shè)機構(gòu)變遷等;二是職能性改革,主要是職責配置改革,比如職能變遷和工作方式變遷等。結(jié)構(gòu)性改革依托于功能性改革,特別是反腐敗機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的具體設(shè)計要根據(jù)不同時期職責配置和工作任務(wù)的改變而發(fā)生一定的變化。

2.1 “三項主要任務(wù)、三項經(jīng)常性工作”的職責配置

改革開放初期,由于“文化大革命”的影響,黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風遭到嚴重破壞。反腐敗機構(gòu)確立了以嚴明黨紀、整頓黨風為中心的工作方針,“黨的中央紀律檢查委員會的基本任務(wù),就是要維護黨規(guī)黨法,整頓黨風”[3]44?！爸醒爰o律檢查委員會把維護黨規(guī)黨法、整頓黨風的基本任務(wù)認真地擔負起來,也就是在這個偉大事業(yè)中盡了自己的一份力量?！盵3]47這個偉大事業(yè)就是黨的建設(shè)事業(yè)。整頓黨風與嚴明黨紀是一致的,正如《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十二次全國代表大會的工作報告》所指出的,端正黨風需要檢查和處理黨員在組織上和作風方面違反紀律的問題,但更重要的是必須檢查和處理在政治方面違反紀律的問題。違反政治紀律,抵制和反對黨中央的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行,這是危害最大的違犯黨紀現(xiàn)象。

黨的十二大黨章總結(jié)機構(gòu)重建以來的紀檢工作經(jīng)驗,明確紀檢機構(gòu)的“三項主要任務(wù)、三項經(jīng)常性工作”,即紀檢機構(gòu)的主要任務(wù)是維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度,協(xié)助黨委整頓黨風,檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。要經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育,作出關(guān)于維護黨紀的決定;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要或復雜的案件,決定或取消對這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴。根據(jù)黨章賦予的職責和《中共中央關(guān)于整黨的決定》,紀檢機構(gòu)參與為期三年的整黨工作,整黨的任務(wù)是統(tǒng)一思想、整頓作風、加強紀律、純潔組織。整黨本身是從嚴治黨的重要方式,紀檢機構(gòu)參與整黨成為反腐敗推動從嚴治黨的一個映照。

2.2 “四項職能”的職責配置

1988年3月十三屆中央紀委第二次全體會議的報告提出:“黨的紀律檢查委員會的一個基本任務(wù)是維護黨規(guī)黨法。紀檢機關(guān)應(yīng)該依照黨章規(guī)定繼續(xù)發(fā)揮以下職能:保護黨員的民主權(quán)利,使之不受侵犯;懲處違反黨紀的黨員,清除黨內(nèi)腐敗分子;監(jiān)督黨的各級組織特別是領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議和貫徹民主集中制的情況;教育黨員遵紀守法,履行義務(wù),發(fā)揚黨的優(yōu)良作風,增強反腐蝕的能力。上面所說的保護、懲處、監(jiān)督、教育等方面的工作,是紀檢機關(guān)經(jīng)常性的工作,都應(yīng)該抓緊做好?！盵4]107“保護、懲處、監(jiān)督、教育”成為紀檢機構(gòu)職能的新概括?！八捻椔毮堋贝龠M了反腐敗工作整體水平的提升,強化紀檢機構(gòu)與其他相關(guān)職能部門的合作,讓紀檢機構(gòu)的履職與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展同步,從而獲得廣泛的理解和支持。

2.3 “三項工作格局”的職責配置

在機構(gòu)復合階段,反腐敗機構(gòu)在職責方面實現(xiàn)了黨政反腐敗力量的統(tǒng)一,更有條件在發(fā)展市場經(jīng)濟環(huán)境中開展反腐敗工作。十四屆中央紀委二次全會明確紀檢機構(gòu)的三項工作任務(wù),一是加強對各級黨政機關(guān)領(lǐng)導干部廉潔自律情況的監(jiān)督檢查;二是集中力量查辦一批大案要案;三是狠剎幾股群眾反映強烈的不正之風?！叭椆ぷ魅蝿?wù)”后來被表述為“三項工作格局”,簡化為領(lǐng)導干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業(yè)不正之風,進一步明確了反腐敗機構(gòu)的工作職責?！叭椆ぷ鞲窬帧睂σ酝ぷ鹘?jīng)驗進行提煉,實現(xiàn)了反腐敗工作思路的新突破,明確了社會主義市場經(jīng)濟條件下反腐敗工作的方向,既樹立反腐敗持久戰(zhàn)的思想準備,又具有現(xiàn)實緊迫感,把長期性任務(wù)與階段性目標結(jié)合起來,有利于保持反腐敗工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

以“三項工作格局”實踐為基礎(chǔ),中央要求把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭置于建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)的大局之中,把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭放在黨的建設(shè)這一新的偉大工程的重要位置,同黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)結(jié)合起來,通過深化改革,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,努力遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭。

2.4 “六項工作格局”的職責配置

進入21世紀,黨適時提出治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴的新理念,要求一定要堅持黨要管黨、從嚴治黨方針,進一步提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力,始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。反腐敗是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)的重大任務(wù)。2005年頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》提出了“教育、制度、監(jiān)督、改革、懲處”整體推進的“五項工作格局”。2008年5月頒布實施的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》突破“五項工作格局”,明確提出了“教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲處六項工作整體推進”的工作格局?！傲椆ぷ鞲窬帧钡奶岢?意味著反腐敗作為一項經(jīng)常性政治任務(wù)列入黨的建設(shè)的整體布局,增強了反腐敗工作的整體性和系統(tǒng)性。在這一階段,“反腐倡廉工作”提升為“反腐倡廉建設(shè)”,并與思想、組織、作風、制度建設(shè)一起列為新時期黨的建設(shè)內(nèi)容,其中作風建設(shè)與反腐倡廉建設(shè)主要由反腐敗機構(gòu)來承擔。

2.5 “監(jiān)督執(zhí)紀問責”的職責配置

黨的十八大以來,黨中央著眼于推進中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程,將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,堅持思想從嚴、管黨從嚴、執(zhí)紀從嚴、治吏從嚴、作風從嚴、反腐從嚴,把加強作風建設(shè)與深入開展反腐敗斗爭結(jié)合起來,開辟了管黨治黨新境界。反腐敗并不等同于全面從嚴治黨,但其是“全面”的關(guān)鍵一環(huán),也是體現(xiàn)“從嚴”的基本要求。反腐敗成為全面從嚴治黨成果的一個顯著標志。根據(jù)全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局,在充分吸收歷史經(jīng)驗和實踐成果的基礎(chǔ)上,反腐敗機構(gòu)職責配置朝著科學化、規(guī)范化和專業(yè)化方向發(fā)展。

十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障提出新要求,進一步明確了反腐敗機構(gòu)職責定位,實質(zhì)是完善監(jiān)督體制,促進機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性,目的是改革反腐敗體制機制,實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。反腐敗機構(gòu)著力提高自身效能,過去承擔了許多與反腐敗不相適應(yīng)的工作,現(xiàn)在要遵照黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨中央指示精神,明確職責定位,對機構(gòu)自身進行改革,清理有關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu),把不該管的工作交給主責部門,通過內(nèi)部職能的合理配置,聚焦中心任務(wù),強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。

隨著紀檢體制改革的到位以及國家監(jiān)察體制改革的深入和日益成型,反腐敗機構(gòu)的職責將更加明晰化和系統(tǒng)化。十九大修訂的黨章進一步明確紀檢機構(gòu)的黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)地位,其職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān),履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。

3 反腐敗機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)改革的實踐進路

從整體上看,改革開放以來反腐敗機構(gòu)改革是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?職能轉(zhuǎn)變驅(qū)動組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。但畢竟反腐敗組織結(jié)構(gòu)具有自主性,反腐敗機構(gòu)一經(jīng)恢復成立就擁有組織的自適力和自洽性,擁有自主發(fā)展的空間。

3.1 領(lǐng)導體制的改革

在機構(gòu)重建初期,反腐敗機構(gòu)實行“黨委單一領(lǐng)導體制”,沿用了黨的八大以來所確定的領(lǐng)導體制,規(guī)定地方各級黨委都設(shè)立紀律檢查委員會,由同級黨委選舉產(chǎn)生,報上級黨委批準,明確紀委設(shè)在同級黨委內(nèi),名稱為某某黨委紀委。

1980年2月中央紀委向中央提交《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委紀委領(lǐng)導關(guān)系的請示報告》,建議將地方各級紀委的領(lǐng)導關(guān)系,由受同級黨委領(lǐng)導改為受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導,以同級黨委領(lǐng)導為主,有關(guān)紀委主要領(lǐng)導的任免要征求上級紀委的意見。監(jiān)察機構(gòu)的領(lǐng)導體制同樣如此,地方各級行政監(jiān)察機關(guān)是各級人民政府負責監(jiān)察工作的專門機構(gòu),受所在地人民政府和上級行政監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導。

黨的十二大黨章把雙重領(lǐng)導體制正式確定下來,明確規(guī)定中央紀委在黨中央的領(lǐng)導下進行工作。黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導下進行工作。紀委的產(chǎn)生從過去由同級黨委全體委員會選舉產(chǎn)生,改為由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生。并且,不再沿用以同級黨委領(lǐng)導為主的表述,正式確立紀檢機構(gòu)雙重領(lǐng)導體制。1981年11月,中共中央組織部對北京市委辦公廳給中央辦公廳的來信進行了答復:“經(jīng)研究北京市黨的紀律檢查委員會的全稱應(yīng)是中國共產(chǎn)黨北京市紀律檢查委員會,特復。”[5]26紀檢機構(gòu)的地位得到提升。這種“平行管理”雙重領(lǐng)導體制一直保留至黨的十八大期間。

黨的十八大以來,推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這樣,雙重領(lǐng)導體制從“平行管理”變成“上級領(lǐng)導”為主。

反腐敗機構(gòu)雙重領(lǐng)導體制具有中國特色,能夠“幫助中國共產(chǎn)黨部分解決了龐大組織體系中最高層和下層組織之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與關(guān)系。如何將龐大的國家和龐大的黨組織整合成一個組織嚴密的、效能高強的上層政治體系,就是這一體制的根本目標”[6]201。雙重領(lǐng)導體制一方面賦予反腐敗機構(gòu)獨立的法律地位和權(quán)威性,另一方面讓反腐敗機構(gòu)能夠根據(jù)不同行業(yè)和部門特點開展工作,反腐敗力量深嵌于基層組織。國家監(jiān)察體制改革后,反腐敗機構(gòu)雙重領(lǐng)導體制內(nèi)部存在兩個關(guān)系:一是領(lǐng)導關(guān)系,反腐敗機構(gòu)受同級黨委和人大領(lǐng)導,同時也受上級機關(guān)的領(lǐng)導,向同級黨委、人大和上級機關(guān)負責;二是工作關(guān)系,反腐敗機構(gòu)要貫徹落實同級黨委、人大和上級機關(guān)的工作部署并報告工作,接受監(jiān)督和工作指導。

3.2 內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的改革

內(nèi)設(shè)機構(gòu)是反腐敗機構(gòu)權(quán)力分解的組織形態(tài)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的變革從一個側(cè)面反映反腐敗機構(gòu)本身的改革進程和成果。在機構(gòu)重建階段,中央紀委認為在新的情況下開始工作,尚無經(jīng)驗,暫設(shè)辦公廳、研究室、紀律檢查室、案件審理室、來信來訪室等必要內(nèi)設(shè)機構(gòu)。除此之外,規(guī)定可以根據(jù)工作需要設(shè)置其他的室或小組。1979年,設(shè)立“兩案”審理辦公室,負責審查林彪、江青反革命集團。1982年初,為配合全國開展打擊經(jīng)濟犯罪工作,設(shè)置了“緊急辦”。1983年5月,增設(shè)教育室。1986年5月,增設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局。1988年,縣以上各級監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立舉報中心,注重體現(xiàn)行政監(jiān)察職能。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與當時的反腐敗機構(gòu)工作任務(wù)緊急程度相關(guān),內(nèi)設(shè)機構(gòu)的增設(shè),一方面說明反腐敗機構(gòu)的職責在擴充,承擔了更多的政治任務(wù);另一方面說明,隨著機構(gòu)的健全發(fā)展,反腐敗機構(gòu)對自身職責定位有了更為清晰的認識,把教育宣傳和后勤保障納入考慮范圍。

大家對海岸線的理解，可以從兩個方面來概括，如果從地理學角度來解釋，我們可以定義成海邊與陸地連接的分界線。如果是從規(guī)劃學來定義，那么它就是一個空間概念，指在一定范圍內(nèi)的陸域與水域，是海洋與陸地相匯合的地區(qū)。

在機構(gòu)復合階段,為了適應(yīng)合署辦公的運行要求,根據(jù)《中共中央紀律檢查委員會機關(guān)、監(jiān)察部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》,將紀檢機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)原有的13個紀檢室、監(jiān)察司組建成9個紀檢監(jiān)察室,其中5個室分管中央和國家機關(guān)紀檢監(jiān)察工作,4個室分管地方紀檢監(jiān)察工作。兩個機構(gòu)原有的17個綜合部門新設(shè)立4個室,包括監(jiān)察綜合室、執(zhí)法監(jiān)察室、黨風廉政建設(shè)室、外事局等。保留由中央紀委代管的“兩案”審理辦公室。紀檢機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和人員管理方面實行統(tǒng)一和深度融合。新增設(shè)和調(diào)整的機構(gòu)履行的職責,恰恰是行政監(jiān)察法所賦予的合法權(quán)力或反腐敗國際交流所必需的。如此,為當時合署辦公新體制的有效運行提供了組織保障。

在機構(gòu)外延階段,為了適應(yīng)國家機構(gòu)改革新形勢,中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2000年4月下發(fā)《中共中央紀律檢查委員會機關(guān)監(jiān)察部機構(gòu)改革方案》,對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行重新調(diào)整和確認。根據(jù)工作需要,將原與黨風廉政建設(shè)合署的國務(wù)院糾正部門和行業(yè)不正之風辦公室分設(shè);減少1個聯(lián)系中央國家機關(guān)的紀檢監(jiān)察室;將中央“兩案”辦公室并入案件審理室,實行“一個機構(gòu)、兩個名稱”。調(diào)整后,中央紀委機關(guān)設(shè)21個職能部門和機關(guān)黨委。針對合署辦公過程中行政監(jiān)察職能在一些地方和部門不同程度地受到影響和削弱的問題,2000年8月中央紀委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于機構(gòu)改革中保留并加強監(jiān)察綜合室的通知》,要求省一級紀檢監(jiān)察機關(guān)要單獨設(shè)立監(jiān)察綜合室。根據(jù)2004年中央紀委、中央組織部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市黨委設(shè)立巡視機構(gòu)有關(guān)問題的通知》要求,省(區(qū)、市)巡視工作辦公室設(shè)在省(區(qū)、市)紀委。2007年成立國家預(yù)防腐敗局,列入國務(wù)院直屬機構(gòu)序列,在監(jiān)察部加掛牌子,作為辦事機構(gòu)承擔日常工作,同時是中央紀委、監(jiān)察部內(nèi)設(shè)的預(yù)防腐敗室。為了加強對查辦案件的監(jiān)督和管理,各地先后設(shè)立案件監(jiān)督管理室,履行對查辦案件工作的統(tǒng)計分析、組織協(xié)調(diào)、跟蹤督辦和監(jiān)督檢查等職能。組建績效管理監(jiān)察室,組織開展政府績效管理情況調(diào)查研究和監(jiān)督檢查工作,指導協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門績效管理監(jiān)察工作。

為推進轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風,聚焦黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整成為黨的十八大以來紀檢體制和國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。中央紀委開展了兩次內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整,2013年上半年,把黨風廉政建設(shè)室和糾正不正之風室合并為黨風政風監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風辦公室),把執(zhí)法監(jiān)察室和績效管理監(jiān)察室合并為執(zhí)法和效能監(jiān)督室。新設(shè)立黨風政風監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室,增設(shè)2個紀檢監(jiān)察室。2014年再次調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu),把這之前的黨風政風監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室進一步整合為黨風政風監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風辦公室);把預(yù)防腐敗室(國家預(yù)防腐敗局辦公室)、外事局整合為國際合作局(國家預(yù)防腐敗局辦公室)。新設(shè)2個紀檢監(jiān)察室和1個紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室;在干部室基礎(chǔ)上組建組織部,在宣傳教育室基礎(chǔ)上組建宣傳部。經(jīng)改革調(diào)整,至2014年3月,中央紀委監(jiān)察部機關(guān)內(nèi)設(shè)27個職能部門。黨的十九大以來,反腐敗機構(gòu)正在結(jié)合國家監(jiān)察體制改革,探索將執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設(shè),形成執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)和相互制約的工作機制。

黨的十八大以來內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革整合職責相近的部門,減少了職能交叉并提高了工作效率,優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)和管理方式。同時,增設(shè)紀檢監(jiān)察室和內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu),使反腐敗機構(gòu)的職責更加明晰和突出。

4 反腐敗機構(gòu)的適應(yīng)性改革邏輯

改革開放以來,反腐敗機構(gòu)改革呈現(xiàn)兩條主線:一是反腐敗機構(gòu)的職責配置根據(jù)工作任務(wù)不同而發(fā)生變化;二是反腐敗機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)在不同時期都發(fā)生調(diào)整,或是大的調(diào)整,或是小的調(diào)整,都著力在經(jīng)濟治理、政治治理與國家治理之間尋求平衡。組織結(jié)構(gòu)是職責配置的載體,是開展反腐敗工作的前提條件。從反腐敗機構(gòu)改革的進程來看,反腐敗機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與職責配置一直保持適應(yīng)性和自主性的融合。反腐敗機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)是否合理,在很大程度上制約著機構(gòu)職能的發(fā)揮。職責配置的科學化反過來會提出組織結(jié)構(gòu)的改革要求。

4.1 與政治治理的一致性

“西方的政黨國家是基于政黨運行現(xiàn)代國家而產(chǎn)生的,而中國的政黨國家是基于政黨建設(shè)現(xiàn)代國家而形成的。這就意味著中國的現(xiàn)代政治體系是在政黨主導下確立起來的,是從政黨那里脫胎出來的,其維系與健全,離不開政黨的主導作用。中國政治體系的如此成長邏輯,決定了維系政治體系和反腐敗體系的成長必然是以政黨反腐敗為其邏輯起點的。”[7]396中國國家治理邏輯決定了反腐敗機構(gòu)改革的價值取向在于實現(xiàn)黨的歷史使命、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力、解決管黨治黨的現(xiàn)實問題。黨的建設(shè)任務(wù)對反腐敗機構(gòu)改革提出新的改革要求。

反腐敗機構(gòu)改革離不開權(quán)力問題,改革實質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,明確反腐敗機構(gòu)的權(quán)力邊界。一段時間以來,反腐敗機構(gòu)之所以難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,其根源在于反腐敗機構(gòu)的權(quán)力受到其他職能部門的牽制,無法保持獨立性和權(quán)威性。反腐敗機構(gòu)的權(quán)力邊界不清晰,與其機構(gòu)的政治定位存在沖突。反腐敗機構(gòu)改革必須解決權(quán)力結(jié)構(gòu)問題,強化反腐敗權(quán)力在整體國家權(quán)力體系的地位,突出反腐敗權(quán)力對其他權(quán)力的制約關(guān)系。反腐敗機構(gòu)改革要與其他機構(gòu)的改革同時推進,從協(xié)同和整體角度尋求反腐敗機構(gòu)改革的新動力,讓各方機構(gòu)改革形成統(tǒng)一規(guī)劃局面。

“我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革?！盵9]177反腐敗機構(gòu)改革本身是重大政治體制改革,如果只是反腐敗機構(gòu)改革單兵突進而沒有政治體制改革的全面支持,那么改革所涉及的一些重大問題將難以得到解決。政治體制改革決定了反腐敗機構(gòu)的改革空間,這個結(jié)構(gòu)性制約因素在很大程度上也決定了反腐敗機構(gòu)改革的具體路徑。比如,20世紀80年代紀檢機構(gòu)退出政府部門、90年代黨政反腐敗力量的合署辦公以及新時代組建監(jiān)察委員會等改革的背后,都有每個時期政治體制改革的需求因素。實踐證明,黨的領(lǐng)導弱化都會削弱反腐敗機構(gòu)力量。1988年3月中央紀委二次全會對紀檢機構(gòu)改革作出安排,要求“要搞好紀檢機關(guān)的體制改革。制定紀檢系統(tǒng)的編制序列和職務(wù)序列,是搞好紀檢隊伍建設(shè)的一項重要工作,要認真抓好。為適應(yīng)黨政分開和機構(gòu)改革的需要,中央和地方紀檢機關(guān)派駐政府各部門和國家有關(guān)部門的紀檢組要逐步撤銷,同時要適當充實有關(guān)機關(guān)紀委、地方紀委的力量。各級紀檢機關(guān)要在機構(gòu)調(diào)整中做好干部的思想工作,并會同組織、人事部門對有關(guān)人員作好妥善安排”[4]112-113。1988年7月,中央同意并轉(zhuǎn)發(fā)中央紀委《關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀檢組和中央紀委派駐紀檢組有關(guān)問題的意見》,要撤銷黨組的部門,黨組紀檢組或中央紀委派駐紀檢組應(yīng)隨之撤銷。黨組暫緩撤銷的部門,黨組紀檢組或中央紀委派駐紀檢組原則上也應(yīng)撤銷?？陀^地說,在這個時期,黨的紀檢工作經(jīng)歷了一個從忽視黨的建設(shè)、“淡化黨風”、削弱黨的紀檢工作,紀檢機關(guān)在非常困難的條件下工作的發(fā)展過程[10]249。在此階段,紀檢機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)實行黨政分開原則,根據(jù)紀檢監(jiān)察對象和范圍的不同,做好已有案件的交接和查處、黨紀處分和政紀處分之間的協(xié)調(diào)和工作的協(xié)作。各級紀檢機構(gòu)圍繞黨的基本路線,維護安定團結(jié)的大局,保證治理整頓和經(jīng)濟建設(shè)順利進行,嚴肅黨的紀律,堅決懲治腐敗。

黨的十九大提出,要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置,科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責;在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。反腐敗機構(gòu)改革實踐事實上提前為這個改革政策作出了探索和示范,在國家監(jiān)察體制改革中,紀檢機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)繼續(xù)實行合署辦公,這無疑為政治體制改革積累新的經(jīng)驗?？紤]到龐大的國家機構(gòu)數(shù)量,反腐敗機構(gòu)只是政治體制內(nèi)部眾多機構(gòu)中的一種,本不足以引人注目,但由于反腐敗機構(gòu)本身所掌握的特殊權(quán)力及其改革所帶來的“溢出”效應(yīng),反腐敗機構(gòu)改革為政治體制改革提供了借鑒。

4.2 對國家治理的適應(yīng)性

根據(jù)國家治理邏輯,反腐敗機構(gòu)是政治機關(guān),反腐敗機構(gòu)改革是黨的自我改革的一部分,要根據(jù)黨的建設(shè)要求加以推進;根據(jù)經(jīng)濟治理邏輯,反腐敗機構(gòu)要為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù),甚至要承擔一些臨時性任務(wù),把工作重點推到經(jīng)濟建設(shè)第一線。如此,國家治理邏輯與經(jīng)濟治理邏輯之間存在張力,國家治理邏輯強調(diào)反腐敗機構(gòu)必須專業(yè)化,實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導;經(jīng)濟治理邏輯要求反腐敗機構(gòu)的工作具有廣泛性,能夠承擔臨時性任務(wù),延伸到各個工作領(lǐng)域。臨時性任務(wù)有時會干擾反腐敗機構(gòu)的本身政治定位,反腐敗機構(gòu)的職責配置有時會超出其組織結(jié)構(gòu)的承載力。這些恰恰是反腐敗機構(gòu)改革所要解決的問題,也是反腐敗機構(gòu)改革糾結(jié)的難題。

針對改革開放初期經(jīng)濟領(lǐng)域嚴重犯罪形勢,中央于1982年1月下發(fā)《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域嚴重犯罪的緊急通知》,在全國范圍開展打擊經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪工作。同年4月13日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴重犯罪活動的決定》,提出打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中的嚴重犯罪活動,是在當時條件下最實際、最有效的整黨整風的措施之一,并明確各級紀檢機構(gòu)應(yīng)當成為黨委領(lǐng)導這場斗爭的堅強有力的辦事機構(gòu)。屬于黨內(nèi)紀律的問題要由紀檢機構(gòu)處理,對特別重大的問題要報請同級或上級黨委處理。紀檢機構(gòu)此后3年根據(jù)中央部署開展打擊經(jīng)濟領(lǐng)域嚴重犯罪工作。但反腐敗機構(gòu)畢竟不同于司法機關(guān),在一定程度上牽扯了紀檢機構(gòu)的精力,模糊了紀檢機構(gòu)的應(yīng)有職責。中央紀委于1986年10月向中央書記處作出《關(guān)于各級紀委不再作為黨委領(lǐng)導打擊嚴重經(jīng)濟犯罪斗爭辦事機構(gòu)的請示》,指出:“在當時經(jīng)濟犯罪活動猖獗、法制尚不健全的情況下,中央決定由各級紀委作為黨委領(lǐng)導這場斗爭的辦事機構(gòu),是完全必要和正確的。但是隨著斗爭的形勢發(fā)生了很大變化,我國社會主義法制逐步健全,全黨和全國人民的法制觀念不斷增強,經(jīng)濟領(lǐng)域和其他領(lǐng)域里屬于違法范圍的案件,應(yīng)通過正常的法律程序予以解決……如果紀委再繼續(xù)承擔黨委領(lǐng)導這場斗爭辦事機構(gòu)的任務(wù),將不利于全國人民樹立法制觀念,也不利于各級紀委集中精力于端正黨風、維護黨紀的工作?！盵11]20建議各級紀委將這項工作連同代管的打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動辦公室,交同級司法部門負責協(xié)調(diào)和管理。中央書記處于當年12月同意并批轉(zhuǎn)各地遵照執(zhí)行。這項職責調(diào)整的實質(zhì),在于正確處理反腐敗本職工作與經(jīng)濟建設(shè)具體工作之間的關(guān)系,體現(xiàn)了中央對于反腐敗機構(gòu)職責定位的清醒認識。1991年中央紀委領(lǐng)導指出:“要明確紀檢工作為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的真正含義……對于如何為這個中心服務(wù)的問題,在實際工作中還沒有完全解決好。我們強調(diào)紀檢工作為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù),既不是要大家離開自己的職責去直接從事經(jīng)濟工作,更不是要大家放棄黨性原則,為違紀違法行為開‘綠燈’?！盵12]599經(jīng)濟治理邏輯簡單地替代國家治理邏輯,會使反腐敗機構(gòu)陷入“沒有完全解決好”的困境。

反腐敗機構(gòu)拓展預(yù)防和解決腐敗的領(lǐng)域,把反腐敗融入政治、經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)各個領(lǐng)域[13]。這樣的安排,符合國家治理要求和經(jīng)濟治理需求,有利于以反腐敗保證黨的先進性,體現(xiàn)從嚴治黨的政治性,也有利于解決經(jīng)濟發(fā)展過程中的腐敗問題。但工作領(lǐng)域的過度拓展在一定程度會讓反腐敗機構(gòu)參與政府部門的具體業(yè)務(wù),甚至替代業(yè)務(wù)部門承擔工作責任,偏離了反腐敗機構(gòu)的職責定位。有的地方反腐敗機構(gòu)什么事情都參與,直接參與經(jīng)濟工作、招商引資、催討欠款、土地拆遷等工作,直接查辦經(jīng)濟案件,不及時移交司法機關(guān)。監(jiān)督和監(jiān)察工作異變成執(zhí)法工作,糾正行業(yè)不正之風異變行風管理,主要責任單位和部門反而退到“二線”。“有的紀檢監(jiān)察干部怕得罪人,對監(jiān)督畏首畏尾,看到問題和沒有看到一樣,聽到反映和沒有聽到一樣,得過且過,監(jiān)督缺位。有的紀檢監(jiān)察干部樂于從事其他業(yè)務(wù),黨風廉政建設(shè)反成了副業(yè),種了別人的田、荒了自己的地。”[14]9反腐敗機構(gòu)在機構(gòu)延伸階段出現(xiàn)困惑說明,中國反腐敗形勢仍然嚴峻復雜,反腐敗必須結(jié)合中國國情實際,探索具有中國特色的反腐敗體系。

反腐敗機構(gòu)改革說到底是一項國家治理工程。反腐敗機構(gòu)改革要以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為目標,把反腐敗機構(gòu)納入國家治理體系,從治理能力現(xiàn)代化角度推進反腐敗機構(gòu)改革,讓反腐敗機構(gòu)改革成為治理能力現(xiàn)代化的推動力。要從國家治理層面設(shè)計反腐敗機構(gòu)改革,宏觀審視機構(gòu)改革與國家治理的關(guān)系,淡化反腐敗機構(gòu)改革的應(yīng)急性特征,賦予反腐敗機構(gòu)改革的系統(tǒng)性和有效性特征。反腐敗機構(gòu)之所以在機構(gòu)重建初期定位不清、在發(fā)展時期職責出現(xiàn)泛化,其要害在于反腐敗機構(gòu)改革沒有運用國家治理方法和思路來解決體制性機制性問題,滿足于應(yīng)急性的治理運動,而忽視了改革本身的價值方向,無法適應(yīng)國家治理的現(xiàn)實要求。黨的十八大以來,反腐敗機構(gòu)改革在前期實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,一方面放棄片面追求機構(gòu)擴張的改革舊模式,轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展,注意職責調(diào)整和結(jié)構(gòu)重塑,充分挖掘并釋放內(nèi)部潛力;另一方面順應(yīng)國家治理方向,重新審視反腐敗機構(gòu)的定位,整合反腐敗機構(gòu)力量,讓反腐敗機構(gòu)改革真正成為推動國家治理的動力機制和保障機制。反腐敗機構(gòu)職責配置和組織結(jié)構(gòu)要堅持國家治理標準,按照國家治理現(xiàn)代化要求通盤設(shè)計反腐敗機構(gòu)改革的具體路徑。