加強(qiáng)河湖執(zhí)法監(jiān)管為全面推行河長(zhǎng)制提供有力法治保障

水利部政策法規(guī)司

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管是中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》規(guī)定的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是2017年水利部推進(jìn)河長(zhǎng)制十大工作舉措之一。2017年3月水利部印發(fā) 《關(guān)于開(kāi)展河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），部署開(kāi)展河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)。執(zhí)法檢查活動(dòng)采取水利部統(tǒng)一部署、流域與行政區(qū)域相結(jié)合的工作方式，以加大執(zhí)法檢查力度、嚴(yán)格查處違法案件、強(qiáng)化整改落實(shí)、嚴(yán)厲打擊河湖違法犯罪行為和完善河湖執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制為重點(diǎn)，歷時(shí)9個(gè)多月，取得了良好的執(zhí)法成效，有效構(gòu)建了河湖執(zhí)法組織體系，全面摸清了全國(guó)河湖執(zhí)法監(jiān)管情況，依法規(guī)范了涉河涉湖相關(guān)活動(dòng)，嚴(yán)肅查處了一大批河湖違法案件，進(jìn)一步建立健全了河湖執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，有力推動(dòng)和支撐了河長(zhǎng)制的落實(shí)。

一、組織開(kāi)展成效明顯

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作重點(diǎn)

《通知》下發(fā)后，各流域各地方高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實(shí)施方案，明確重點(diǎn)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，確保執(zhí)法檢查活動(dòng)扎實(shí)有序推進(jìn)。河北、湖北、江西、四川等省成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，上海、浙江、福建、云南、松遼委等制定了實(shí)施方案，北京、遼寧、河南、貴州、陜西等?。ㄖ陛犑校⒑雍?zhí)法檢查納入河長(zhǎng)制工作一同部署、一同落實(shí)、一同督導(dǎo)。長(zhǎng)江委及長(zhǎng)江沿線省份結(jié)合長(zhǎng)江保護(hù)工作，重點(diǎn)開(kāi)展入河排污口、打擊非法采砂、重點(diǎn)湖庫(kù)執(zhí)法檢查。

2.加強(qiáng)巡查排查，全面摸清底數(shù)

各流域各地方結(jié)合河湖管理工作，實(shí)行日常巡查與專項(xiàng)巡查、監(jiān)管巡查與執(zhí)法巡查、分級(jí)排查與聯(lián)合排查相結(jié)合，明確執(zhí)法巡查責(zé)任主體，強(qiáng)化執(zhí)法巡查工作力度，建立執(zhí)法臺(tái)賬，全面摸清涉河活動(dòng)和違法行為情況。創(chuàng)新巡查方式，天津、太湖局等實(shí)施巡查網(wǎng)格化管理，長(zhǎng)江委、黃委、江蘇等運(yùn)用遙感遙測(cè)、無(wú)人機(jī)航拍、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)水域的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提高執(zhí)法排查效能。河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)期間，全國(guó)共巡查河道長(zhǎng)度324.7萬(wàn)km，巡查水域面積155.2萬(wàn)km2，巡查監(jiān)管對(duì)象8.8萬(wàn)個(gè)，出動(dòng)執(zhí)法人員61.9萬(wàn)人次、車(chē)輛17.4萬(wàn)次、船只3.3萬(wàn)次，現(xiàn)場(chǎng)制止違法行為36 725件。

3.嚴(yán)查違法行為，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威

各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對(duì)水事違法案件，依法該處罰的處罰，該拆除的拆除，該整改的整改，該移交公安司法部門(mén)的堅(jiān)決移交，不以行政處罰代替刑事處罰，水法規(guī)權(quán)威更加彰顯。執(zhí)法活動(dòng)期間，全國(guó)立案查處水事違法案件3 185件，結(jié)案2 678件。同時(shí)積極做好水行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，“兩高”司法解釋實(shí)施以來(lái)，據(jù)江蘇、安徽、江西、山東、湖北等省統(tǒng)計(jì)，對(duì)非法采砂犯罪案件，人民法院已宣判29起，刑事拘留300余人，最高刑罰有期徒刑四年三個(gè)月，罰金500余萬(wàn)元，沒(méi)收非法采砂船只價(jià)值上億元，公安部門(mén)正在偵辦的近200起。

4.加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化整改落實(shí)

水利部、流域機(jī)構(gòu)、省級(jí)水利部門(mén)開(kāi)展督導(dǎo)檢查，指導(dǎo)市縣級(jí)水利部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法檢查和案件查處，確保行政處理措施、行政處罰決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行等整改落實(shí)到位。水利部組織對(duì)淮委、海委和北京等18個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展了執(zhí)法抽查，流域機(jī)構(gòu)和省級(jí)水利部門(mén)開(kāi)展專項(xiàng)督查120余次，現(xiàn)場(chǎng)檢查市縣級(jí)水利部門(mén)500多個(gè)。各流域機(jī)構(gòu)和省、市水利部門(mén)通過(guò)掛牌督辦形式，傳導(dǎo)地方責(zé)任，推動(dòng)一批重大河湖違法案件查處落實(shí)，收到良好效果。

5.健全體制機(jī)制，推動(dòng)常態(tài)管理

各流域各地方在執(zhí)法過(guò)程中積極探索建立完善執(zhí)法巡查排查、違法案件查處、項(xiàng)目整改落實(shí)等方面行之有效的體制機(jī)制，落實(shí)河湖執(zhí)法巡查責(zé)任制，將日常管理巡查、養(yǎng)護(hù)管理巡查、執(zhí)法巡查有效對(duì)接，保障巡查覆蓋面，提高巡查效能。完善流域區(qū)域聯(lián)動(dòng)、上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)等長(zhǎng)效機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)河湖執(zhí)法監(jiān)管規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

6.廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造良好環(huán)境

各流域各地方結(jié)合 “世界水日”“中國(guó)水周”等主題宣傳活動(dòng)，綜合運(yùn)用電視、報(bào)刊、網(wǎng)站、微信、微博和客戶端等媒體擴(kuò)大宣傳面，并通過(guò)送法上門(mén)、以案說(shuō)法以及提供技術(shù)服務(wù)等方式，提升宣傳效果，普及水法律知識(shí)。建立投訴監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)和支持公眾參與到河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)中來(lái)，為河湖執(zhí)法檢查營(yíng)造良好法治環(huán)境。

河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)取得了顯著成效：一是摸清了全國(guó)河湖執(zhí)法監(jiān)管總體情況，建立了執(zhí)法臺(tái)賬，為進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管提供了條件；二是依法查處了一大批案件，解決了一批歷年積累的案件，有力維護(hù)了河湖管理秩序，彰顯了法治權(quán)威；三是探索和構(gòu)建了執(zhí)法體制機(jī)制，初步形成了聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法、水上綜合執(zhí)法等行之有效的體制機(jī)制，大幅度提高了執(zhí)法效能；四是鍛煉了水政監(jiān)察隊(duì)伍，積累了執(zhí)法巡查、案件查處、組織協(xié)調(diào)相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)執(zhí)法專業(yè)化、規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)；五是通過(guò)地方黨政負(fù)責(zé)人參與執(zhí)法檢查、向河長(zhǎng)匯報(bào)執(zhí)法情況、納入河長(zhǎng)制部署考核等方式，傳導(dǎo)了地方黨委政府管水護(hù)水責(zé)任，有力支撐和保障了河長(zhǎng)制的落實(shí)；六是提高了基層地方政府和部門(mén)以及全社會(huì)水法治意識(shí)，全社會(huì)愛(ài)河護(hù)河、知法守法氛圍日漸濃厚。

二、推動(dòng)落實(shí)重在創(chuàng)新

1.充分發(fā)揮河長(zhǎng)制平臺(tái)作用，切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任

此次河湖執(zhí)法檢查的一大特點(diǎn)是將執(zhí)法檢查任務(wù)納入河長(zhǎng)制工作范疇，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制平臺(tái)綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，有效落實(shí)地方黨委政府主導(dǎo)、水利部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)配合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。北京、遼寧、山東、廣東、河南等地出臺(tái)了水利部門(mén)與公安等部門(mén)河湖管理和保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法制度化、常態(tài)化。部分地方將河湖執(zhí)法作為河長(zhǎng)制工作內(nèi)容，落實(shí)地方政府責(zé)任，納入考核體系，一同部署、一同落實(shí)。

2.全面加強(qiáng)日常巡查，改進(jìn)河湖執(zhí)法方式

針對(duì)河道巡查線長(zhǎng)點(diǎn)多面廣、人員不足、交通不便等特點(diǎn)，各流域各地區(qū)普遍完善了執(zhí)法巡查責(zé)任制，采取工程巡查和執(zhí)法巡查、專職巡查和兼職巡查、傳統(tǒng)巡查與新技術(shù)巡查相結(jié)合的綜合巡查模式，加強(qiáng)日常監(jiān)管和巡查排查，力爭(zhēng)做到執(zhí)法巡查全覆蓋，切實(shí)做到對(duì)違法行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早糾正，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，降低治理違法行為的成本。部分地方推行執(zhí)法巡查網(wǎng)格化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)日常管理巡查、執(zhí)法巡查、養(yǎng)護(hù)管理巡查有效對(duì)接。

3.真正強(qiáng)化案件查處落實(shí)，保障執(zhí)法取得實(shí)效

各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍敢于碰硬、嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)糾正一大批違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅查處典型水事違法案件，一批新發(fā)現(xiàn)的違法行為得到有效查處，一批歷年舊案積案得到妥善落實(shí)，達(dá)到了查處一案、震懾一方、教育一片的效果。如太湖局直接查辦宜興104國(guó)道非法破拆環(huán)太湖大堤案，頂格罰款，強(qiáng)化整改落實(shí)，切實(shí)維護(hù)水法規(guī)的權(quán)威。

4.大力推動(dòng)執(zhí)法協(xié)同，提高執(zhí)法效能

各流域各地區(qū)在強(qiáng)化水利系統(tǒng)流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，積極依托河長(zhǎng)制，推動(dòng)涉水涉河部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，形成綜合執(zhí)法合力。如湖南省衡陽(yáng)市成立水政執(zhí)法支隊(duì)，實(shí)行水上綜合執(zhí)法，水利部門(mén)管河管水法定職能更加彰顯。一些地方成立了由水行政執(zhí)法隊(duì)伍牽頭的河長(zhǎng)制聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，集中辦公，統(tǒng)一行動(dòng)，執(zhí)法力量更加集中，執(zhí)法責(zé)任更加明確，有效解決了河湖執(zhí)法難、執(zhí)行難等問(wèn)題。河南成立省河長(zhǎng)制部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立省河長(zhǎng)制部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化。北京、陜西、廣東、遼寧等地加強(qiáng)水務(wù)、公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。山東建立具有河湖違法行為行政處罰權(quán)的多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

5.著力加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，提升執(zhí)法水平

各級(jí)水政監(jiān)察隊(duì)伍嚴(yán)格依法辦案，立案、現(xiàn)場(chǎng)勘察、調(diào)查取證、告知當(dāng)事人權(quán)利、下達(dá)處罰決定書(shū)、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或移交公安司法機(jī)關(guān)處罰，環(huán)環(huán)相扣，規(guī)范有序，水行政執(zhí)法能力和水平有效提升。各流域各地方加強(qiáng)執(zhí)法裝備、水上執(zhí)法設(shè)施建設(shè)，大力應(yīng)用視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航拍等技術(shù)手段，保障了河湖執(zhí)法的順利進(jìn)行。

三、全面加強(qiáng)河湖執(zhí)法監(jiān)管任重道遠(yuǎn)

2017年河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)取得顯著成效，但各地河湖執(zhí)法監(jiān)管進(jìn)展還不平衡，河湖違法案件依然多發(fā)頻發(fā)，一些地方與河湖爭(zhēng)地、非法采砂、違法侵占水域岸線等違法行為時(shí)有發(fā)生，水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、保障建設(shè)、體制機(jī)制建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

黨的十九大明確提出了 “建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。全面加強(qiáng)河湖執(zhí)法監(jiān)管是各級(jí)水行政主管部門(mén)和流域機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要社會(huì)管理職責(zé)。2018—2020年，水利部將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，在2017年河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)基礎(chǔ)上，持續(xù)組織開(kāi)展深化河湖執(zhí)法檢查活動(dòng)，進(jìn)一步提高河湖執(zhí)法水平。

一是以推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為重點(diǎn)，持續(xù)加大河湖執(zhí)法力度。動(dòng)真碰硬，常抓不懈，進(jìn)一步落實(shí)河湖執(zhí)法巡查責(zé)任制，加大河湖執(zhí)法巡查和違法案件查處力度，建立水事違法案件分級(jí)分類督辦制度，對(duì)拒不執(zhí)行查處意見(jiàn)的重大水事違法案件，主動(dòng)提請(qǐng)各級(jí)河長(zhǎng)督辦，始終保持對(duì)河湖水域違法行為的震懾打擊力度。

二是以法律嚴(yán)格貫徹落實(shí)到位為重點(diǎn)，組織開(kāi)展執(zhí)法檢查情況督導(dǎo)。從2018年下半年起組織開(kāi)展河湖執(zhí)法專項(xiàng)督導(dǎo)，力爭(zhēng)3年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，將重點(diǎn)河流、湖泊、水庫(kù)執(zhí)法工作開(kāi)展情況、重大水事違法案件查處情況以及行政處罰決定和整改決定執(zhí)行情況作為督導(dǎo)主要內(nèi)容，以督導(dǎo)落實(shí)責(zé)任、推進(jìn)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題解決，防止履職盡責(zé)不到位、處理處罰不到位、監(jiān)督執(zhí)行不到位等問(wèn)題。

三是以加強(qiáng)河湖綜合執(zhí)法為重點(diǎn)，不斷完善河湖執(zhí)法體制機(jī)制。充分依托河長(zhǎng)制平臺(tái)，建立健全流域與區(qū)域聯(lián)動(dòng)，上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，水利部門(mén)與公安、環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)聯(lián)動(dòng)的綜合執(zhí)法機(jī)制，做好信息通報(bào)、證據(jù)移交、案件移送工作，不斷提高執(zhí)法效能。

四是以加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)為重點(diǎn)，不斷提高河湖執(zhí)法工作水平。進(jìn)一步加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，加快推進(jìn)視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感遙測(cè)、無(wú)人機(jī)等執(zhí)法信息化建設(shè)，不斷提升執(zhí)法監(jiān)管水平。積極創(chuàng)新水法律法規(guī)宣傳方式，大力營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境和氛圍。 ■