外國警察機構(gòu)改革概況與啟示

黃悅波

（北京警察學院 法律部，北京 102202）

近年來，我國公安機構(gòu)改革在中央領導下依據(jù)相關(guān)規(guī)定正穩(wěn)步推進。2018年2月黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，預示著公安機構(gòu)改革即將進入更深階段。為了服務我國全面深化公安改革工作大局，積極配合宣傳我國公安機構(gòu)改革新任務，了解國外警察機構(gòu)改革的相關(guān)情況，無疑是必要的。近期公安部國際合作局在南京召開全國外警培訓座談會，圍繞“外國警務體制”的主題，組織專家重點調(diào)研了英國、美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、意大利、俄羅斯、韓國、新西蘭、南非等國家，深刻研究了相關(guān)國家警察機構(gòu)及其相關(guān)部門的設置、發(fā)展、改革等情況。在此，筆者依據(jù)相關(guān)新聞報道，結(jié)合各位專家和學者的研究成果，意圖展現(xiàn)外國警察機構(gòu)改革概況及其對我國公安機構(gòu)改革的啟示。

一、外國警察機構(gòu)改革的背景

（一）全球犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)蔓延趨勢，尤其是恐怖主義犯罪對傳統(tǒng)警務體制提出了嚴峻挑戰(zhàn)

盡管恐怖主義目前已經(jīng)是一個普遍存在的現(xiàn)象和耳熟能詳?shù)脑~，但要給它定義卻是一件“超級難”的事情，已經(jīng)有百余名學者對它進行了不同的界定，關(guān)于它的描述性內(nèi)容包括“具有政治動機的暴力性”、“策略或蓄謀性”、“受害者的直接性”等［1］。近年來美國恐怖主義襲擊事件頻發(fā)，2001年的“9·11”恐怖襲擊事件對美國民眾影響深遠，甚至打破了有些美國民眾對美國傳統(tǒng)安全的信賴；2015年以來恐怖威脅甚至已經(jīng)超越經(jīng)濟困境，一躍而成為美國民眾心中的“頭號問題”，由此深刻影響美國政治，而“讓美國再度安全”成為美國新一任總統(tǒng)特朗普頗受歡迎的執(zhí)政口號①美國：本土恐怖主義頑疾難治[EB/OL].（2017-12-04）[2018-06-08].http://www.xinhuanet.com/world/2017-12/04/c_1122056982.htm.。法國的恐怖主義襲擊和威脅毫無疑問是歐洲最嚴重的，近年遭受了數(shù)十起來自“伊斯蘭國”的恐怖主義襲擊，造成數(shù)百人喪生、千余人受傷，法國甚至還曾因此一度進入緊急狀態(tài)。英國的恐怖主義襲擊和威脅也越來越嚴重，從相關(guān)媒體報道來看，僅2017年英國就遭受了五次恐怖襲擊。確切地說，當前針對英國的恐怖襲擊，就如英國負責安全事務的國務官員的判斷，“不是是否會發(fā)生，而是什么時候發(fā)生”①李應齊.恐襲頻發(fā)凸顯英國安全困境[EB/OL].（2017-09-18）[2018-06-08].http://www.xinhuanet.com/world/2017-09/18/c_129706210.htm.。德國原本安靜，但近來恐怖主義襲擊案例激增。有意思的是，這甚至在2017年造成了德國司法機關(guān)“急缺人手”的窘境，因為這一年聯(lián)邦總檢察院已經(jīng)針對近千起恐怖主義行為展開調(diào)查，可見德國恐怖主義威脅呈上升趨勢②外媒：恐怖主義案例激增德國司法機關(guān)急缺人手[EB/OL].（2017-10-23）[2018-06-08].http://news.china.com/internationalgd/10000166/20171023/31594466.html.。俄羅斯國內(nèi)地鐵自1996年以來多次遭遇爆炸襲擊，其中2004年爆發(fā)的“別斯蘭人質(zhì)劫持事件”，血腥殘暴、受害人數(shù)眾多，并且“開創(chuàng)了恐怖活動向少年兒童大開殺戒的先例”③別斯蘭人質(zhì)事件：俄羅斯反恐對抗全紀錄[EB/OL].（2018-04-26）[2018-06-08].http://www.sohu.com/a/229605699_389790.。加拿大恐怖襲擊也呈現(xiàn)上升趨勢。2014年10月在渥太華的國會山莊發(fā)生一起槍擊案，場面血腥而恐怖。2016年8月警方在安省開槍擊斃企圖發(fā)動自殺式炸彈襲擊的涉嫌男子。2017年1月魁北克市清真寺發(fā)生槍擊案，10月埃德蒙頓市發(fā)生恐怖襲擊。加拿大總理近期還要求民眾對此提高警惕。澳大利亞近年盡管在本土“防止了十余宗恐怖襲擊”，但有關(guān)當局仍謹慎地表示，澳大利亞發(fā)生重大恐怖襲擊不僅“無可避免”，而且“隨時都可能發(fā)生”④澳大利亞反恐警官警告：重大恐怖襲擊無可避免[EB/OL].（2017-09-20）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/hot/2017-09/11266829.html.。

（二）傳統(tǒng)警察機關(guān)的組織管理效能跟不上新時代發(fā)展要求，新公共管理運動正深刻影響警察隊伍管理

“政府運用人力、財力和法律資源，來管理有關(guān)事務，實現(xiàn)公共資源配置、收入保障和公共管制?！保?］這意味著西方國家新公共管理運動的興起是基于傳統(tǒng)官僚制運作下的西方政府困境，公共部門既無力應對自身機構(gòu)膨脹、財政開支加大的困境，其公共物品供給能力又無法滿足不斷增強的公共需求。為此，美國官僚化警察組織曾遭到批評。批評者認為美國警察已經(jīng)脫離了他們服務的社區(qū)，而且組織過于分化，“橫向上因?qū)I(yè)化發(fā)展導致警局組織結(jié)構(gòu)復雜，縱向上因?qū)蛹壣系脑黾釉斐缮舷录墱贤ú粫场保?］。英國很早就實施了“新公共管理”運動，曾于1979年推行了西歐最激進的政府改革計劃。該理論甚至引入競爭機制，后進化為“協(xié)同政府”理論，深刻影響了1997年至2010年英國政府治理國家和社會的政策制定及執(zhí)行過程。不過，由于忽視了部門之間的協(xié)作，其帶來的結(jié)果是“國家公共服務的碎片化”［4］。法國在實施新公共管理的過程中注意到，政府在市場經(jīng)濟中的作用需要重新界定，即法國政府需從全能政府變?yōu)橛邢拚?。德國是新公共管理的后來者，?chuàng)造了德國版的“新的掌舵模式”。由于德國的公共部門對資源分配高度集中，其后果是形成了“有組織化的不負責任”的氛圍，地方管理者的權(quán)威受到影響，越來越難行使權(quán)力［5］。澳大利亞由于傳統(tǒng)公共管理模式存在的問題日益嚴重，在被人們批評“政治與行政二分法”的情況下，開始接納新公共管理。因此，在澳大利亞新公共管理作為一種新理論及實踐模式，是在批判傳統(tǒng)公共行政學理論的基礎上逐步形成與發(fā)展的。

（三）新科技發(fā)明和信息化倒逼政府體制改革，進而要求警察機構(gòu)改革

當代科技迅猛發(fā)展，并且借助互聯(lián)網(wǎng)，正以空前的影響力和滲透力，改變著人們的生活和工作方式。然而科技是一把雙刃劍，一方面是促進國家權(quán)力信息公開化；另一方面是催生了新型網(wǎng)絡犯罪，甚至“這是一個沒有哪一個恐怖主義犯罪不是利用網(wǎng)絡進行犯罪的時代”［6］。就前者而言，它需要充分應用現(xiàn)代信息技術(shù)，簡化工作程序，創(chuàng)新工作流程，加快實現(xiàn)辦事過程的電子化、網(wǎng)絡化和自動化。這意味著通過“信息化倒逼行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變”，倒逼政務管理制度建設，進而推動各國警察機關(guān)警務管理理念、手段和方式的變革，已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。美國早已將政府的信息化發(fā)展戰(zhàn)略視為其“國家總體發(fā)展戰(zhàn)略”的重要組成部分。盡管其最終目的是“主導未來世界的信息傳播”，但是近階段它深刻影響了美國政府機構(gòu)尤其是警察機構(gòu)的發(fā)展與運行模式。法國于2015年被賽門鐵克公司公布的年度報告選定為“全球網(wǎng)絡犯罪最活躍的十個國家”之一（排名第九）。據(jù)報道，僅“勒索”軟件襲擊，法國“2015年就發(fā)生39.1萬次”①趙怡蓁.法國入選全球網(wǎng)絡犯罪最活躍國家top10[EB/OL].（2016-04-13）[2018-06-08].http://world.people.com.cn/n1/2016/0413/c1002-282 73367.html.。應該說，法國是成熟的經(jīng)濟體，但“勒索”軟件等襲擊方式卻是新問題，需要警察機關(guān)與時俱進，設立新部門增加新人手解決新問題。日本網(wǎng)絡犯罪也逐年猖獗，2017年“以虛擬貨幣為目標的非法轉(zhuǎn)賬案件近150起”，“涉案金額約為人民幣4000萬元”。面對這種情況，日本警察廳“專門成立相關(guān)新機構(gòu)與人員”，包括“500多名分析師和調(diào)查人員”，以加大預防和打擊網(wǎng)絡犯罪的力度②日本政府設立新機構(gòu)打擊加密貨幣網(wǎng)絡犯罪[EB/OL].（2018-04-03）[2018-06-08].http://new.qq.com/omn/20180403/20180403A1DNOL.html.。

（四）全球化時代各國改革成果的擴散效應和國家財政危機推動警察機構(gòu)改革

這主要表現(xiàn)為兩個方面。一是改革成果的擴散效應。盡管全球化很難從定義上有一個完整的概念，但其直觀性就在于不同國家的科技、文化、制度等相互聯(lián)系與影響。各國警察機構(gòu)改革隨著全球化的深入推進，也相互聯(lián)系起來。比如英國警察體制和機構(gòu)的改革成果對南非、新加坡、澳大利亞有較大影響；美國警察體制和機構(gòu)的改革成果對日本、韓國有較大影響。二是國家財政危機的推動。這一點在英美法系國家比較突出，大陸法系國家不明顯。按照有關(guān)學者的理解，2011年相續(xù)爆發(fā)的美國債務危機、歐洲債務危機，其本質(zhì)都是“政治經(jīng)濟危機”，如果說后者是因為“過度依賴外國投資”造成的，那么美國的債務危機則幾乎就是“一場政治鬧劇”［7］。美國的“政府關(guān)門”新聞早已經(jīng)不新鮮了，自1981年以來，政府關(guān)門了十余次，特朗普政府就差點“在2018年1月關(guān)門”。其中以2013年的政府關(guān)門最為典型，這次關(guān)門“使得政府行政部門員工有40%（達到85萬人）被強制休假”，甚至“大多數(shù)聯(lián)邦雇員被安排為無薪休假”③以史為鑒！分析師帶你了解美國政府關(guān)門影響有多大[EB/OL].（2018-01-22）[2018-06-08].http://money.163.com/18/0122/14/D8OSVVU 0002580S6.html.。這必然影響美國的警務工作。英國政府的經(jīng)費也不寬裕。據(jù)相關(guān)媒體報道，截至2018年3月，“該財年英國政府將共計借貸583億英鎊”，然而很多政府機構(gòu)（包括警察部門）及公共支出部門卻因資金不足而困頓不已。英國電腦犯罪專案組負責人就認為“經(jīng)費問題嚴重的困擾著對抗電腦犯罪的治理實效”，恰恰是因為沒有足夠的經(jīng)費，導致“英國對抗電腦犯罪的警務實戰(zhàn)中專案組能夠調(diào)查的案件數(shù)量大打折扣”④高科技犯罪專案組對抗電腦犯罪[EB/OL].（2018-02-21）[2018-06-08].http://www.bjdayals.com/art/view.asp?id=906854287581.。

二、外國警察機構(gòu)改革的概況

（一）增設新部門，加強防范，精準打擊新型犯罪

1.應對恐怖主義威脅，增設反恐戰(zhàn)斗機構(gòu)

美國在“9·11”恐怖襲擊事件之后就進入了“國土安全時期”，它是隨著對國土安全問題的高度關(guān)注而正在逐步完善警務的新時期。為建立美國聯(lián)邦與州以及地方警察組織的協(xié)作機制，克服警察體制上存在的缺陷，由美國聯(lián)邦調(diào)查局發(fā)起組建了美國聯(lián)合反恐部隊。該機構(gòu)將聯(lián)邦和地方的執(zhí)法人員整合起來，共同應對一些特殊的恐怖威脅。目前，美國聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)在全美56個分支機構(gòu)中建立了相應的聯(lián)合反恐部隊［8］。英國政府在2006年成立了全國性反恐怖主義機構(gòu)“要員安全威脅評估中心”（FTAC），其權(quán)限超過一般治安單位，為保護諸如“首相、內(nèi)閣閣員及王室成員等重要人物”，甚至可援引“精神健康法案”，“無限期拘留恐怖嫌犯并將他們送到精神病院接受進一步治療”⑤英反恐機構(gòu)將恐怖嫌犯送到精神病院治療[EB/OL].（2007-05-28）[2018-06-08].http://news.ifeng.com/world/detail_2007_05/28/1203879_0.shtml.。德國根據(jù)日益嚴峻的反恐形勢，于2014年在柏林的德聯(lián)邦刑偵局設立了反恐預警中心，每天會有來自各個機構(gòu)的專家在這里碰頭，探討全球各地發(fā)生的恐襲活動，并把他所知的可疑情況與其他人交流［9］。俄羅斯于2004年新成立了打擊有組織犯罪及恐怖主義司（DBOPT），并在所有聯(lián)邦區(qū)設立反恐中心。2008年根據(jù)“俄羅斯第1316號法令”，又整合成“打擊極端主義總局”（GUPE），主要負責“打擊極端主義、保護司法官員和證人”，并“在每個警察地區(qū)指揮部設立E中心（地方GUPE分區(qū)）”［10］。澳大利亞聯(lián)邦警察局設有“聯(lián)合反恐處”、“國家反恐第一應急處理機構(gòu)”等反恐機構(gòu)。聯(lián)合反恐處（JCTT）由澳大利亞聯(lián)邦警察局、州和地區(qū)警察以及澳大利亞安全情報組織官員組成，屬各州和領地管轄，主要負責偵查，以“預防和打擊恐怖主義和暴力極端主義犯罪”。另外，國家反恐第一應急處理機構(gòu)“重要職責是保護航空安全和主要基礎設施”。目前，澳大利亞政府按照“國家反恐計劃”要求各州警方“建立反恐與人質(zhì)解救隊伍”（即警察戰(zhàn)術(shù)小組，或稱SWAT、特警隊），專門執(zhí)行危險任務，包括“執(zhí)行高度危險性拘捕令、營救人質(zhì)、阻止恐怖分子攻擊以及從事重型武裝危機”等［11］。

2.應對網(wǎng)絡信息犯罪，增設網(wǎng)絡安全等執(zhí)法機構(gòu)

美國的網(wǎng)絡安全防護表現(xiàn)為“打擊跨國犯罪、緝毒、非法移民遣返，打擊網(wǎng)絡犯罪等”，“政府與軍情處共享情報”，提升警局的戰(zhàn)斗力①章念生，吳樂珺，胡澤曦.首輪中美執(zhí)法及網(wǎng)絡安全對話在華盛頓舉行[N].人民日報，2017-10-06（03）.。歐洲各國的網(wǎng)絡安全執(zhí)法通常是基于歐盟的相關(guān)規(guī)定，被看作是“數(shù)據(jù)保護里程碑”式法律的《歐盟通用數(shù)據(jù)保護條例》于2018年5月25日正式生效，力求“在大數(shù)據(jù)發(fā)展的環(huán)境下加強對個人隱私權(quán)、物聯(lián)網(wǎng)隱私權(quán)的保護”，“為成員國之間加強網(wǎng)絡安全合作提供更有力的支持”，“還正在致力于建立一套適用于全歐盟范圍的、有關(guān)網(wǎng)絡安全‘產(chǎn)品、服務和程序’的統(tǒng)一安全認證體系”②胡丹丹.新聞分析：誰來保護我們的數(shù)據(jù)隱私[EB/OL].（2018-03-27）[2018-06-08].http://us.xinhuanet.com/2018-03/27/c_1122599651.htm.。法國內(nèi)政部部長在2018年年初曾宣布，“為提升應對網(wǎng)絡威脅的整體工作效率”，政府將在年內(nèi)“對現(xiàn)有相關(guān)資源進一步進行整合”，將“新增設1萬個警察和憲兵崗位”，其中“800人將專門從事網(wǎng)絡安全工作”，同時“還將進一步加強在校園、企業(yè)以及全社會范圍內(nèi)的網(wǎng)絡安全知識和技能的普及”③。此外，據(jù)媒體報道，韓國也于2016年審議通過了《國家網(wǎng)絡安全法案》，由此推動成立總統(tǒng)下屬的“國家網(wǎng)絡安全委員會”，以“提高應對網(wǎng)絡攻擊的能力”④李小飛.韓擬設國家網(wǎng)絡安全委員會統(tǒng)籌應對網(wǎng)絡攻擊[EB/OL].（2016-12-27）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-12/9869444.html.。這極大地推動了韓國警察廳網(wǎng)絡安全局的相關(guān)工作。

3.應對新型高科技犯罪，增設高科技犯罪等研究機構(gòu)

美國一些警察局很早就在公共場所裝備閉路電視系統(tǒng)來監(jiān)控人群，“運用生物測定技術(shù)開發(fā)出面部識別軟件及嫌疑人數(shù)據(jù)庫”。通過閉路電視系統(tǒng)“掃描人群中的眾多面孔并與數(shù)據(jù)庫中的圖像資料進行對比”，不僅能夠及時“確認和抓捕在逃犯”，而且能“成功地預防犯罪”［12］。英國政府早在2001年就成立了“高技術(shù)犯罪專案組”（NHTCU）以“對抗電腦犯罪數(shù)量的增加并幫助解決重大案件”。以前有很多警官把所有涉及計算機的案子都轉(zhuǎn)給高科技犯罪專案組，現(xiàn)在“警局成立自己的高科技犯罪專案組應對高科技犯罪”⑤高科技犯罪專案組對抗電腦犯罪[EB/OL].（2018-02-21）[2018-06-08].http://www.bjdayals.com/art/view.asp?id=906854287581.。加拿大警察運用新技術(shù)預測入室犯罪，能在犯罪發(fā)生之前就預警并采取措施。這個新系統(tǒng)的研發(fā)采用機器學習技術(shù)，能夠根據(jù)以往的犯罪記錄在大數(shù)據(jù)的基礎上進行分析，從而預測出更容易發(fā)生犯罪的時間和地點。有了這套系統(tǒng)，警察就可以針對系統(tǒng)預測犯罪率高的地方進行巡邏，大大提高了辦案效率⑥佳亨溫哥華學生聯(lián)盟.技術(shù)拯救世界！溫哥華警方運用高科技預測入室犯罪事件[EB/OL].（2017-07-28）[2018-06-08].https://mp.weixi n.qq.com/s?__biz=MjM5MzYzNzI0MA%3D%3D&chksm=bd6fd84a8a18515c242ee0049441842e1a3ce728fbb860a71ce466e13d9bba28e987ffabc78c&i dx=3&mid=2651360861&scene=21&sn=c66b661977094fd1181458632543d41a.。意大利警方在刑事技術(shù)的研究、開發(fā)和使用方面，走在世界的前列。意大利公安總署刑警中心局內(nèi)設科技警察局，專門從事“刑事技術(shù)的研究、咨詢和鑒定工作”，它“既是意大利最高最權(quán)威的物證鑒定中心，也是全國的刑事技術(shù)中心”，其“槍彈痕跡檢驗、DNA檢驗、聲音鑒別、衛(wèi)星定位、技術(shù)偵察、電腦畫像、偽鈔識別、證件鑒定等采用的設備以及犯罪信息系統(tǒng)，都具有世界先進水平”⑦hhhost33.意大利警察良好的警務工作模式[EB/OL].（2013-03-05）[2018-06-08].http://bbs.tiexue.net/post_6592670_1.html.。澳大利亞高科技犯罪中心（AHTCC）是澳聯(lián)邦警察局下設的機構(gòu)，部分成員來自澳大利亞“安全情報局和澳大利亞信號局”，主要任務是“打擊網(wǎng)絡犯罪，保護網(wǎng)絡安全”，主要職責是“協(xié)調(diào)澳大利亞執(zhí)法部門的工作，以打擊嚴重、復雜和多管轄區(qū)域內(nèi)的高科技犯罪”，特別是“那些超越澳大利亞單一治安管轄權(quán)范圍的犯罪”，其職責還包括“保護澳大利亞的信息基礎設施，并向其他執(zhí)法機構(gòu)提供信息以協(xié)助打擊網(wǎng)上犯罪”［13］。

（二）撤并舊部門，整合資源，提升指揮作戰(zhàn)能力

1.強化扁平化管理，提升治安效能

為了提升警察的戰(zhàn)斗力，減少中間環(huán)節(jié)的摩擦消耗，國外一些警察機構(gòu)已經(jīng)重新設計他們的組織來擴大控制或管理幅度，并由此使組織變得扁平，美國很多城市警察局即是如此。加拿大的“分層警務”注重成本效益的理念，以提升警務效率和實戰(zhàn)應用為前提，調(diào)整部門及其分工，盡力減少職能交叉。警察局內(nèi)部一般只設三級機構(gòu)，每級基本不配備副職，各項工作任務可直接下達基層一線，甚至到每個警員。最典型的例子是“皇家騎警總部聯(lián)邦警務行動局撤銷以犯罪類型（毒品犯罪、有組織犯罪等）為依據(jù)設置的處室，改為以分管地區(qū)（現(xiàn)設三個行動處，每個處負責各轄區(qū)內(nèi)所有的類型案件）設置處室模式，有效應對了同一犯罪團伙涉及多種犯罪的主辦單位問題”［14］。德國隨著申根簽證區(qū)域的擴大，“已經(jīng)沒有真正意義的外部邊境，原來的聯(lián)邦邊防警察體制不得不進行調(diào)整”。2005年，德國內(nèi)政部決定將原邊防警察改為聯(lián)邦警察，大量合并內(nèi)設機構(gòu)，減少中間層次。同時，將鐵路、民航、港口等安全保衛(wèi)工作全部并入聯(lián)邦警察職責范圍［15］。意大利森林警察隸屬農(nóng)業(yè)食品和森林資源部，是一支非軍事的，具有警察、林業(yè)管理和職業(yè)技術(shù)職能的隊伍，森林警察總部與農(nóng)林總局合署辦公，其承擔著林業(yè)的全部執(zhí)法職能。意大利的農(nóng)業(yè)食品與森林資源部已于2016年12月31日解散，其所屬的林業(yè)警察所有人員均軍事化，被吸收到憲兵、反恐等單位［16］。新西蘭警察總署、省級與市級警察局機構(gòu)高度扁平化，綜合管理機構(gòu)人員精簡，機構(gòu)規(guī)模精簡、機構(gòu)層級壓縮、警力配置實戰(zhàn)化，職能定位是為一線實戰(zhàn)服務提供政策、規(guī)劃、組織監(jiān)督和管理。其中市級警察局在轄區(qū)中心派出所現(xiàn)場辦公，減少管理環(huán)節(jié)和層次，壓縮綜合管理職能警力，而且省級懷特瑪塔警察局由獨立辦公地點轉(zhuǎn)變?yōu)橥屑壘炀?、派出所合署辦公［17］。

2.推動大部制改革，整合警察職能

澳大利亞為應對恐怖主義威脅，進行大部制改革。這種“大部制”改革，旨在通過機構(gòu)改革，加強各部門的協(xié)調(diào)配合能力，壓縮指揮層級，提高快速反應能力，有效應對恐怖主義等威脅。2017年12月，澳大利亞取消移民和邊境保護部（澳洲移民局），成立“內(nèi)政事務綜合部”（Home Affairs Portfolio），該部門合并了原來的澳大利亞內(nèi)政部（核心部門）、邊境執(zhí)法局、聯(lián)邦警察局、犯罪情報委員會，匯集了澳大利亞“聯(lián)邦執(zhí)法、國家和運輸安全、刑事司法、應急管理、多元文化事務、移民和與邊境有關(guān)的職能和機構(gòu)”。其職能的整合轉(zhuǎn)換正在進行中，相關(guān)法律也將隨之調(diào)整。該“超級部門”的權(quán)力幾乎將澳大利亞政府管轄的大半江山攥在手中，并且國防部隊和州警察之間的合作更加密切，國防部隊對州警察的支持力度更大，這使得聯(lián)邦政府擁有更加強有力的決策和行動能力①澳內(nèi)政事務綜合部門正式成立移民局網(wǎng)站已更名[EB/OL].（2017-12-22）[2018-06-08].http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-12/11469445.html.。英國的國家邊境署在大部制改革中撤銷。2009年英國國會通過《邊境、公民權(quán)與移民法》，將邊境與移民署、各簽證單位以及稅務與海關(guān)署的部分機構(gòu)合并為國家邊境署。該署自成立以來，就因“機構(gòu)臃腫、開支巨大、工作效率不高”而飽受詬病。2012年該署部分機構(gòu)被調(diào)整為內(nèi)政部直屬的邊防警察局（負責邊境巡邏與檢查）、移民執(zhí)法局、簽證與移民局。2013年英國邊境署最后一部分機構(gòu)被調(diào)整到新成立的國家打擊犯罪局［18］。俄羅斯借助2009年簽署的一項新的警察條例，對管理警察的部門內(nèi)務部開展大規(guī)模調(diào)整改革。改革重點在于“提高警察效率，降低國家腐敗程度，改善公眾形象”。通過改革，設立新的機構(gòu)，減少中央工作人員人數(shù)。在總部設立15個獨立的部門、中心和管理單位（之前有34個部門和辦公室）。2011年生效的俄羅斯《警察法案》進一步鞏固了改革成果［19］。新西蘭省級警察局整合海警隊、機場警隊和搜救隊組建省級行動隊，加強協(xié)作，推進大部制改革。

3.城市警察是外國城市治理的亮點

在美國，“城市警察”最引人注目，也與民眾生活息息相關(guān)。有學者注意到，由于“城市人口集中，情況復雜，治安形勢相對嚴峻，兇殺、搶劫、強奸等惡性案件多發(fā)”，“城市警察肩負著更加繁重的維護社會治安、保衛(wèi)市民生命財產(chǎn)安全的任務”，不僅要“處理嚴重的刑事犯罪和維護治安”，還要“對市民的酗酒、吸毒、家庭糾紛等社會問題最先做出反應并著手給予解決”。實際上，城市警察是美國的專業(yè)警察機構(gòu)，是美國執(zhí)法體系中“最龐大、最重要的組成部分”，它“約占美國警察機構(gòu)總數(shù)的75%，正式人員約占全部公務員人數(shù)的62%”，或者說“每四個職業(yè)警察中就有三個是城市警察”。就組織關(guān)系而言，美國城市警察局的局長“由市長、城市主管人或市議會任命，各地的任期不盡相同”。另外隨著城市的不斷發(fā)展，“在許多地方縣警察機構(gòu)已經(jīng)被城市警察機構(gòu)合并了”［20］。意大利市鎮(zhèn)警察隸屬地方政府管轄，其行動僅局限于市鎮(zhèn)領土范圍，特殊情況需經(jīng)過允許才可以執(zhí)行外埠行動，主要承擔當?shù)亟煌▓?zhí)法、公共安全、司法警察、戶政管理等職能，市鎮(zhèn)警察沒有偵查權(quán)，只能處理較輕微的刑事案件，在維護社會治安與打擊犯罪方面，同國家警察合作。各地市鎮(zhèn)警察之間沒有橫向聯(lián)系，如有工作業(yè)務上的橫向聯(lián)系，需要通過省市政府進行溝通［21］。南非的城市警察被譽為是“一大創(chuàng)造和發(fā)明”，這類警察首先興起于南非約翰內(nèi)斯堡，該城雖然商業(yè)貿(mào)易發(fā)達，但城市治安非常糟糕，國家警察難以有效管制，一些財團和外國機構(gòu)為求自保，“自掏腰包，招募保衛(wèi)人員，聯(lián)合組建起民間治安保衛(wèi)自治組織”。約翰內(nèi)斯堡市政府由于沒有經(jīng)濟實力擴充警察力量，只能招安這些地方自治力量，“納入地方政府管理，并通過市議會立法承認其合法地位”。目前南非城市警察制度已在開普敦、伊麗莎白港等大城市有效推廣，并取得較好效果［22］。

（三）保留現(xiàn)部門，夯實聯(lián)動，向群策群力要警力

1.加強資源共享

美國在“9·11”事件之后，建立了聯(lián)邦、州、地方間的信息共享機制。這使美國不同管轄區(qū)、不同執(zhí)法部門之間實現(xiàn)信息共享變得可行，也是不同層級警察組織之間協(xié)作機制的核心。為實現(xiàn)信息資源共享，美國聯(lián)邦政府投入了大量資金，構(gòu)筑全國情報信息共享網(wǎng)絡。目前，美國各層級的政府部門正在努力構(gòu)建全面、整體的刑事司法信息系統(tǒng)，整合公共安全、司法、國土安全的計算機網(wǎng)絡，可以在任何時間、向每一家單位提供任何他們所需要的、各種格式的信息資料，且無論該信息貯存在何處、也無論它是何種來源，各個部門都可以實現(xiàn)共享。法國國家警察機構(gòu)的設置中，也體現(xiàn)了精干、高效的特點。比如，法國第二大城市里昂市的警察局，“與里昂市所在的羅訥省警察局是在同一幢樓里辦公，其指揮中心是共用的”，這“既有利于協(xié)調(diào)指揮，也避免了重復建設，做到了資源共享”［23］。澳大利亞炸彈數(shù)據(jù)中心（ABDC）成立于1978年7月1日，是世界上歷史最悠久的炸彈數(shù)據(jù)中心之一。該中心成員由澳聯(lián)邦警察局成員以及澳大利亞國防軍軍人組成，是澳大利亞非法使用爆炸物信息和情報的主要來源。目前該中心的大量數(shù)據(jù)與警方共享，有效打擊了各種犯罪［24］。

2.加強警察外圍力量建設

美國的“第三方警務”意圖通過刑法以外的中介管制犯罪，順應當代治理模式從國家集中控制向分散治理網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變的趨勢。該模式下，“警察在以往犯罪控制監(jiān)護缺失或失效的地點或情境中，創(chuàng)建或加強犯罪控制節(jié)點，通過使用一系列民事、刑事法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則，吸引、說服或強迫第三方組織或非違規(guī)人員（比如業(yè)主、父母、酒吧老板、店主、當?shù)睾蛧艺?、保險公司、企業(yè)主、私營保安等）承擔預防犯罪或減少犯罪的責任”［25］。加拿大于2014年推出了“分層警務”的警務新模式，“尋找具有成本效益的方式來提供多元化的警察服務”。加拿大分層警務改革將傳統(tǒng)的宣誓警察與其他服務提供者（社區(qū)服務警察即PCSO，平民，私人保安，社區(qū)機構(gòu)和志愿者等）混合使用，“允許宣誓警察將他們的特殊權(quán)力和專業(yè)知識專注于核心警務職能，而將其他警務問題交由一系列成本更低、更多樣化的警務服務人員處理”［26］。德國的警察機構(gòu)無論是聯(lián)邦警察機構(gòu)還是各州警察機構(gòu)中，都存在大量非制服警察，比如“聯(lián)邦刑事警察總局有5500多人，其中各級警官只有2600多人”，“更多的工作人員是法庭和自然科學的科學家，犯罪學和執(zhí)法研究的學者，還有一些行政管理人員和技術(shù)人員”［27］。意大利存在的私人警察是指受雇于企業(yè)或者私人的保安人員和從事私人偵探但無偵查權(quán)的人員。它由1931年意大利立法設立，且通過立法進行管理并沿襲至今，其管理方式和經(jīng)營程序按照意大利《公共安全法》第133條、134條、139條執(zhí)行，同時法律規(guī)定國家警察有權(quán)要求私人警察機構(gòu)提供相關(guān)的執(zhí)法幫助。南非預備役警察SARPS，是南非正規(guī)警察SAPS的后備力量，人數(shù)眾多，但其成員均為兼職警員，負責協(xié)助警方處置違法犯罪行為。雖然南非的違法犯罪率高，但隨著各類輔助警力的增強，民眾法律意識的提高與團結(jié)協(xié)作，社會治安正在逐漸轉(zhuǎn)好。

三、外國警察機構(gòu)改革的啟示

（一）外國警察機構(gòu)改革總體上呈現(xiàn)出三類表現(xiàn)形態(tài)：增加新機構(gòu)、撤并舊機構(gòu)、完善現(xiàn)有機構(gòu)

辯證唯物主義認為，物質(zhì)世界是永恒運動的，改革實際上也是外國警察機構(gòu)設置的永恒狀態(tài)，只不過有的顯得醒目，有的顯得隱晦；有的動作大，有的動作輕；有的是“硬件”改，有的是“軟件”改而已。改革中最容易忽視的莫過于那些“完善現(xiàn)有機構(gòu)”部分，雖然它們形式、名稱上沒有什么變化，卻是靜水深流，通過加強各種聯(lián)系，增強警務工作的實效。與此同時，外國警察機構(gòu)的改革路徑也大致呈現(xiàn)出兩個形態(tài)：加強警察權(quán)的中央集權(quán)和分權(quán)?？傮w上來看，傳統(tǒng)的分權(quán)制國家有逐漸集權(quán)的趨勢（如美國、英國、加拿大、澳大利亞等），而傳統(tǒng)上集權(quán)的國家有適度分權(quán)的表現(xiàn)（如俄羅斯等），但就數(shù)量的單純比較來看，國外警察權(quán)的集權(quán)化是大趨勢。

（二）警察機構(gòu)改革圍繞執(zhí)政目標的趨勢加強

國家的警務活動必須體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，這是外國警務活動的基本原則。雖然外國警方不提“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”這樣的說法，但他們在警務實踐中卻是這樣做的，尤其是在多黨制的民主國家。通過選舉獲勝的執(zhí)政黨在執(zhí)政的過程中，必將自己的執(zhí)政意志貫徹和落實到國家行政機關(guān)各個部門中去，這正體現(xiàn)了“黨是領導一切的”基本思想。該思想是外國執(zhí)政黨向人民兌現(xiàn)選舉承諾的重要體現(xiàn)，也是確保執(zhí)政黨贏得聲譽、贏得選民、贏得政權(quán)的重要方法。為此，這些國家（如南非）的執(zhí)政黨通過總統(tǒng)組建的內(nèi)閣來行使國家行政權(quán)力，通過設立警察部長的職位和人選具體落實執(zhí)政黨的警務路線、方針和政策，與警察部長直接對應的警察總署負責更具體的指揮和落實。此時，警察部長更像是執(zhí)政黨在國家警察部門設立的黨委書記，要確保執(zhí)政黨的警務路線、方針和政策落到實處。強調(diào)執(zhí)政黨的執(zhí)政意志，這本是國外民主國家的通行做法，只不過有時候我們過多地關(guān)注西方大國法律文本中的“三權(quán)分立”，忽視了他們在實踐中的具體運作。

（三）警察機構(gòu)改革提升實戰(zhàn)效能的趨勢加強

為了應對日益猖獗的恐怖主義威脅，國外絕大部分國家都成立了反恐部門，致力于提高反恐實戰(zhàn)的實效。加強打擊高科技犯罪以及網(wǎng)絡犯罪也是一個新的發(fā)展趨勢。此外，加拿大警務體制注重降低成本追求實效的價值考量，助推了當前加拿大警務體制改革。但采用替代性警力部署，分層治理，應聚焦于提升警務效能，更好地滿足警察組織的發(fā)展需要，而非簡單地縮減警務成本以應對財政挑戰(zhàn)。比如新西蘭的“大警區(qū)”模式，將新西蘭北島三個相鄰省級警察局作為“大警區(qū)”運行，強化資源共享。與此同時，新西蘭南島三個省級警察局也正在發(fā)生類似的轉(zhuǎn)變，警務協(xié)作越來越多。

（四）警察機構(gòu)改革依托綜合治理的趨勢加強

借助市場力量進行職能瘦身，將警察非核心職能外包，同時加強社會綜合治理，這是現(xiàn)代警務的大趨勢，警察機構(gòu)改革也以此為基礎展開。在這方面，美國的“第三方警務”、加拿大的“分層警務”、德國的非制服警察、意大利的私人警察、新加坡的輔助警察、南非預備役警察SARPS等等，都展示了“人民治安人民治”的基本理念。但這里也需要注意，外國警務改革經(jīng)歷了一個循環(huán)，即出現(xiàn)“政府失靈”時，將警務甩給社會、甩給市場，但市場也會失靈，于是犯罪、治安等問題又回到了政府。這表明，警察機構(gòu)改革始終要明確主體的職權(quán)責任，避免推諉等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）警察機構(gòu)改革揚棄傳統(tǒng)和創(chuàng)新的趨勢加強

毋庸置疑，在當今全球化和信息化時代，一個國家的警察機構(gòu)改革成果會有擴散效應，比如英國警察體制和機構(gòu)的改革成果對南非、新加坡、澳大利亞有較大影響；美國警察體制和機構(gòu)的改革成果對日本、韓國有影響。不過，一個國家的警務體制和警察機構(gòu)與這個國家的國情，尤其是民族文化、心理有密切的聯(lián)系。再以南非為例，廢除種族隔離制度之后的新南非，努力學習歐美的現(xiàn)代文明制度，比如強調(diào)平等、人權(quán)等，以致罪犯入獄后難以改造，出獄后再犯的概率特別大。盡管南非無論是從法律規(guī)定還是制度設計上，均吸取了西方國家的優(yōu)點，但作為“彩虹之國”的南非似乎正被犯罪所詛咒而逐漸失去光彩。由此可見，文化這東西看不見、摸不著，但是一直影響著人類的思考及行為方式，任何一個國家的警察體制與警察機構(gòu)改革，都不得不考慮文化傳統(tǒng)的潛在影響力。