政府公共信息服務供給機制研究*

陸 俊

（湖南第一師范學院圖書館 長沙 410205）

公共信息作為一種公共物品，其內(nèi)容、種類、性質(zhì)復雜多樣，來源涵蓋立法、司法及行政機關、非政府機構等公共事務部門；政府信息，來源主體為政府機關。公共信息包括政府信息，但個人隱私、政府機關內(nèi)部信息、受知識產(chǎn)權保護的專利、發(fā)明等信息不屬于公共信息的范疇，同樣，也不是所有的公共信息都是政府信息?；诖?，筆者將政府公共信息定位為由政府部門提供的，政府機關及其他公共領域擁有的、公開的、為公眾所共享的信息。顯然，公共信息的復雜性決定了其管理目標、對象、方法等不同于單純的政府信息，政府供給信息的范圍及影響十分有限，存在差別化、“一刀切”、信息隱瞞與信息扭曲、內(nèi)容空泛與形式單一等不足，其局限性決定了廣大的第三部門、企事業(yè)單位等公共組織作為補充力量可充分發(fā)揮作用，從各自擅長的領域、層面參與供給，形成政府與企業(yè)和非營利性組織競爭與合作的新型公共信息服務體系[1]。美國學者羅伯特 ·登哈特提出的新公共服務理論認為，政府的角色是服務，而不是掌舵[2]。那么，在公共信息供給領域，政府的職責應定位于確保公共信息服務的順利提供。本文建立在有需求、有保障、有信息存儲、有效信息傳播與利用的前提下，從政府主體的角度探討如何有效開展公共信息服務供給活動，以便于公眾能夠高效、快捷獲取所需要的信息，實現(xiàn)供給式信息支持的最終目標。

1 政府公共信息服務供給的客觀必然性

目前，我國政府公共信息服務主要有“開放式”和“開發(fā)式”兩種供給方式?！伴_放式”供給是指政府主動或被動地向社會提供“原生態(tài)”的基礎信息，不僅包括依據(jù)《政府信息公共條例》（以下簡稱《條例》）應當主動公開和依申請公開的政府信息，還包括一切公共領域，如醫(yī)療、教育、交通、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等與公眾工作、生活密切相關的各類信息資源。“開發(fā)式”供給則是對“原生態(tài)”信息進行深度開發(fā)后向社會提供的“增值態(tài)”信息產(chǎn)品或服務，如根據(jù)地理信息開發(fā)汽車導航等無線應用。當前，公眾對“增值態(tài)”信息服務的需求日益增長，但其供給需要有大量人、財、物的投入，而政府財政主要用于支持公眾普遍受益的“原生態(tài)”信息資源供給。因此，多樣化、個性化的“增值態(tài)”信息服務需要市場機制和公益機制的融入，政府在整個公共信息服務供給中的作用是有限的，非全方位的。但是，無論是市場機制還是公益機制，都無法解決公共物品的外部效應問題，滿足公眾需要的公共物品必須依靠政府提供[3]，政府的中心地位、主導作用由此而確立。

政府是最大的公共信息資源擁有方。政府提供公共信息服務具備先天優(yōu)勢，相較于企業(yè)和第三部門，政府統(tǒng)計和發(fā)布的信息具有權威性高、時效性強等特點，是最可靠的信息來源，合理地將之開發(fā)與利用，有利于提高政府決策的科學性；另一方面，近年來，各地紛紛加快公共信息基礎設施建設，對于這些基礎性且投資巨大的建設，即使個別企業(yè)有能力承擔，受利益驅使也不愿投入過多資金，政府必須承擔起公共信息資源建設的責任。

公共信息服務的“公共性”使然。雖然政府是最大的公共信息資源擁有方，但真正決定其成為主導者的是公共信息的公共物品特性。消費的非排他性和非競爭性，決定了公共信息服務若完全由市場機制調(diào)節(jié)，將會出現(xiàn)供不應求的失衡狀態(tài)，同時也給市場機制帶來“搭便車”問題，導致市場失靈，抑制公共信息服務的生產(chǎn)和提供。公共物品的有效供給對維持市場經(jīng)濟的正常有序運行有著重要影響，政府是公共物品的主要掌控者，借助政府對公共物品的有效配置，可以彌補市場調(diào)節(jié)的不足。

2 政府公共信息服務供給機制存在的問題

2.1 需求：需求表達機制不暢通

大多數(shù)人缺少積極主動尋找需求表達渠道的意識，表達愿望不強，特別是弱勢群體，受限于文化水平、信息獲取障礙等因素，自我權利意識相對淡薄，獨立表達意愿的動力和能力不足。同時，組織化程度偏低，導致他們對自身利益定位不準、認知不清、理解片面，使得在表達自身需求時普遍缺乏力度。此外，我國公共信息服務供給采取“自上而下”的傳統(tǒng)模式，政府很少考慮公眾的現(xiàn)實需求，這直接影響公共信息服務供給的有效性。制度化的利益表達渠道欠缺，不同階層的群體需求表達的機會不均等。再者，公共信息服務需求反饋質(zhì)量不高，一方面與個體的自身能力、素養(yǎng)有關，非理性的、不能使用正確的方式清晰表達的需求，都會給政府的需求反饋工作帶來難度；另一方面，政府各部門職責不明晰，易出現(xiàn)推諉扯皮，甚至濫用職權，漠視公眾利益的現(xiàn)象，行政效率低下以及公權擴張是公共信息服務需求反饋質(zhì)量不高的直接原因。

2.2 保障：政府保障機制不健全

2.2.1 政策法律缺位

我國缺少對公共信息服務的政策支持，法律保障機制還有待進一步完善，主要表現(xiàn)在：缺乏國家、地區(qū)等不同層面的有針對性的政策法規(guī)，關于公共信息服務的政策法規(guī)多作為其他政策法規(guī)的條款出現(xiàn)，等級低，約束力差且過于陳舊[4]。如2008年頒布的《條例》雖是國務院制定的位階最高的行政法規(guī)，但其約束范圍狹小，囿于行政部門，法律效力低，極易受到《保密法》《檔案法》等上位法的限制。

2.2.2 資金投入失衡

各級政府對文化、信息產(chǎn)業(yè)的投入力度逐年增加，并進一步加大對西部地區(qū)、基層的傾斜力度，投入效果也比較明顯，但依然存在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間資金投入不平衡的問題。2016年，縣及縣以下文化事業(yè)投入399.68億元，占全國文化事業(yè)費（770.69億元）的51.9%；東部地區(qū)投入333.62億元，西部地區(qū)（218.17億元）略高于中部地區(qū)（184.80億元），但受限于特殊的地理位置，面臨的發(fā)展問題仍很突出[5]。

2.2.3 專業(yè)人才缺失

國內(nèi)圖書館學教育形成了多層次、規(guī)模完整的專業(yè)教育體系，但仍存在規(guī)模偏小，各層次發(fā)展不完善等問題。據(jù)資料顯示，相較于其他熱門專業(yè)如公共管理碩士224所招生單位，圖書情報專業(yè)碩士招生單位僅29所[6]；就業(yè)方面，近10年本科畢業(yè)生從事圖書館職業(yè)的人數(shù)比例逐漸下滑，僅15%的畢業(yè)生選擇公共圖書館就業(yè)[7]，專業(yè)人才的缺失成為公共信息服務部門提供優(yōu)質(zhì)信息服務的羈絆。

2.2.4 監(jiān)督管理缺位

政府是最大的信息服務提供商，某些領域甚至存在壟斷現(xiàn)象，公共信息服務的提供主要依靠其意愿。目前國家積極倡導“陽光政府”的建設，許多地方政府也制定了相應的監(jiān)督措施，但是，效果并不理想。問題在于：人大監(jiān)督力度不夠，政府審計監(jiān)督質(zhì)量不高、評估監(jiān)督體系不完善，各供給主體內(nèi)部監(jiān)督效果不佳，輿論監(jiān)督渠道不暢，公眾監(jiān)督意識薄弱等方面[8]。

2.3 組織與傳遞：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不到位

目前，我國公共信息資源建設呈現(xiàn)多頭管理、條塊分割的狀況，公共信息服務相關方擁有大量的公共信息資源，但相互間缺乏統(tǒng)籌，沒有形成合力。當前，政府信息傳播方式已由傳統(tǒng)的網(wǎng)絡平臺向“兩微一端”新媒體平臺轉變。截至2016年，僅新浪微博平臺認證的政務微博已達到16.4萬多個，幾乎涵蓋公眾日常所需的各個領域[9]，政務新媒體呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。然而，各政務新媒體普遍存在功能重疊、傳播資源重復，各要素缺乏有效整合，無法實現(xiàn)差異化發(fā)展的問題[10]，其根源在于地區(qū)、級別、部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不到位。

2.4 利用：信息救濟機制不完善

從政府角度看，在對中央、省級、市級、縣級政府的信息公開救濟制度測評中，其得分率依次為16.7%、43.6%、37.9%、16.1%[11]，說明《條例》設計了救濟制度，卻未能發(fā)揮應有的作用?，F(xiàn)實中，即使法院受理了案件，公眾勝訴的情形也并不多見，有報道指出，“廣東省法院2013、2014年分別受理政府信息公開類行政訴訟案件273、379件，與迅猛增長的起訴率形成巨大反差的是，申請人勝訴率2013年僅10%，2014年微升至12%”[12]；另一方面，弱勢群體信息意識薄弱，信息獲取技能欠缺，相應地信息利用率普遍偏低。國內(nèi)公共圖書館為保障其公共信息服務權益做了相關工作，但仍顯不足。調(diào)查顯示，不到10%的省級公共圖書館建成弱勢群體保障規(guī)劃和實施細則，約35%～37%尚未開展針對弱勢群體的信息檢索培訓、法律及維權意識講座等特色服務[13]。

3 政府公共信息服務供給機制的構建與完善

3.1 完善需求表達機制

需求表達是實現(xiàn)公共信息服務有效供給的前提和基礎，要從根本上解決供給的效率問題，就必須構建一個科學合理的需求表達機制。首先，增強公共信息服務需求表達的主體意識，關鍵在于提高公眾，特別是弱勢群體的自身素質(zhì)。政府應高度重視基礎教育發(fā)展，以加大資金投入力度為保障，加強基礎設施建設為抓手，輔以傾斜性政策扶持中西部及農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體。通過有效整合教育資源、優(yōu)化資源配置、完善教育體系結構，實現(xiàn)教育公平與均衡發(fā)展的目標，最大程度地提高弱勢群體的文化水平，改善其個體素質(zhì)偏低，公民權利意識薄弱的現(xiàn)狀，提升表達自身需求意愿的能力。

其次，建設公共信息服務需求表達渠道與平臺，目的在于減少中間環(huán)節(jié)，縮短信息傳遞的距離，降低信息損耗，提高需求意愿表達的質(zhì)量與效率。通過規(guī)范聽證制度的遴選機制、擴大聽證程序的適用范圍、增強聽證會的公開性、健全聽證結果的處理機制等方式完善聽證會制度；扎實做好信訪工作，充分發(fā)揮信訪工作在信息收集、民主參與、有效監(jiān)督等方面的作用；培育社會團體，尤其是培育發(fā)展代表廣大弱勢群體的社會組織，通過科學規(guī)劃與政策支持，扶持、鼓勵其發(fā)展；充分發(fā)揮大眾媒體的作用，實現(xiàn)公共信息服務需求表達的多元化、快捷化。

最后，對政府本身而言，準確把握公眾信息服務需求，以需求為導向盤活資源、優(yōu)化配置，就必須以深入調(diào)研為抓手和突破口，才能改變過去公共信息服務供給“一刀切”的狀況。同時，轉變執(zhí)政理念，擴大政府信息公開的范圍，以開放的態(tài)度接受公眾的意見、建議與批評，及時回應公眾需求，實現(xiàn)良性互動，明確責任界限，不斷提高政府各部門服務質(zhì)量與工作效率。

3.2 構建長效支撐機制

3.2.1 政策支撐

在公共信息服務專門立法缺失的情況下，應建立健全與之相關的政策法規(guī)，形成比較完善的信息政策法規(guī)體系，確保公共信息服務供給有法可依、有章可循。在貫徹落實《條例》的基礎上，研究制定《公共信息服務法》，從法律上規(guī)范供給主體、資金來源、運作管理。公共信息服務供給具有多主體參與、各主體規(guī)模、實力、利益趨向不同等特點，應從全局出發(fā)，本著規(guī)范行為，明確責任，協(xié)調(diào)利益的原則，建立系統(tǒng)完備的實施機制、保障機制、責任機制，使之走上規(guī)范化的軌道。加快《信息化促進法》的立法步伐，運用信息政策調(diào)控、規(guī)范、引導，促使政策、資源向經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和弱勢群體傾斜，縮小信息化發(fā)展的地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)及群體之間的差距。整合完善現(xiàn)有的與公共信息服務相關的政策法規(guī)，完善市場準入與退出、公開招標、服務定價、市場監(jiān)管等與市場供給配套的相關制度；完善公益性組織的法人治理結構。在與企業(yè)、公益性組織密切相關的財政、稅收、審計等制度的制定和完善過程中，加入優(yōu)惠政策保障條款，并規(guī)定違規(guī)行為舉報獎勵辦法。制定規(guī)范完備的民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會制度等等，疏通信息反饋渠道[14]。

3.2.2 資金支撐

建立完善的資金保障機制是實現(xiàn)公共信息服務供給的重點，特別是對于公益性組織，保證資金來源的可靠性與穩(wěn)定性，對于保障其服務至關重要。應建立起以政府投入為主導，鼓勵、吸引社會資本，形成社會力量共同參與、市場化運作的多元化的資金保障機制。強化公共財政的主渠道功能，在資金保障方面，各級政府應明確職責，充分發(fā)揮積極性，通過投入資金、直接補助、項目補貼、財政貼息、風險補償金等方式加大扶持力度；加強信息基礎設施建設，加大對公共圖書館等信息保障中心的經(jīng)費投入力度，完善軟硬件建設；設立專項資金并納入年度預算，為各類信息保障項目提供經(jīng)費支持；強化公共財政職能和轉移支付職能，加強對中西部及農(nóng)村地區(qū)的財政轉移支付力度。其次，疏通與拓展多渠道籌措方式，公益性的公共信息服務可以采取政府付費，社會機構或民間組織生產(chǎn)服務的方式提供，也可以通過吸收民間資本或企業(yè)資本、接受社會捐贈等方式，積極引導社會資本融入，遵循“共同開發(fā)，共同管理，共同受益”的原則，由政府與社會機構、民間組織共同提供，由此實現(xiàn)資金來源途徑的多樣化，形成多元化的籌資渠道。此外，政府還應采取更多的稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策鼓勵企業(yè)承擔相應的責任，通過建立信貸和免稅制度，多渠道解決其資金問題。

3.2.3 人才支撐

堅持“缺什么，引什么”“服務發(fā)展，以用為本”的原則，建立合理的人才吸納機制，拓寬人才引進渠道，采取諸如選調(diào)、合同聘用、智力引進、兼（掛）職、聘請顧問、技術合作等靈活多樣的形式，拓展人才引進方式。同時，完善配套政策，確保既能引進人才，又能留住人才，例如建立落實高層次人才綠卡服務制度；啟動人才安居工程；落實各項人才津補貼政策等。同時，積極營造愛才重才的良好氛圍，為人才成長創(chuàng)造寬松的工作環(huán)境。其次，建立健全人才培養(yǎng)機制，拓寬培養(yǎng)渠道，加強與高等院校的人才培訓合作，適時組織開展高層次人才培訓；創(chuàng)新人才培養(yǎng)形式，通過開展專題培訓、特色培訓、訂單培訓，加強人才資源能力建設，采取上派掛職、外派頂崗、下派鍛煉等形式，加大對各級各類優(yōu)秀年輕人才和緊缺人才的培養(yǎng)力度。建立科學的激勵政策，研究出臺各類人才收入、住房、醫(yī)療等生活福利方面的特殊保障政策。設立人才獎勵基金，每年表彰一批工作實績突出，做出突出貢獻的優(yōu)秀人才。

3.2.4 監(jiān)督支撐

我國政府公共信息服務的監(jiān)督機制由人大監(jiān)督、行政內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督構成[15]?，F(xiàn)階段，創(chuàng)新監(jiān)督機制應以政府內(nèi)部監(jiān)督為重點，內(nèi)外監(jiān)督相統(tǒng)一。政府是公共信息服務的供給主體之一，在提供基礎信息之外，主要對公共信息服務供給活動，包括供給主體、信息服務質(zhì)量與效果、政府政策法規(guī)執(zhí)行等方面進行監(jiān)督和管理。目前，我國已經(jīng)形成以政府為主導，社會主體參與的、多元化的公共信息資源管理格局，意味著越來越多的社會機構將加入公共信息服務供給的隊伍中來。如果政府監(jiān)督缺位，極易產(chǎn)生腐敗、公眾利益受損等問題。加強政府內(nèi)部監(jiān)督，使之職能化、制度化、規(guī)范化，有利于進一步強化政府監(jiān)督意識，推動各類供給主體健康發(fā)展；另一方面，公共信息服務監(jiān)督主體及途徑呈現(xiàn)多元化的特點，切實增強監(jiān)督主體的合力與實效，就需要整合監(jiān)督資源，把政府內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機結合起來，建立“優(yōu)勢互補、監(jiān)督有力、富有實效”的監(jiān)督體系。在此過程中需進一步明確職責權限，完善各項監(jiān)督制度，同時，加強協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。外部監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)督相互聯(lián)系、互為補充，共同針對公共信息服務供給實施全方位、立體式的監(jiān)督。在發(fā)揮各自作用的同時，能夠逐步改善政府內(nèi)部監(jiān)督自我約束乏力、有效性與時效性差，外部監(jiān)督渠道不暢、協(xié)同性不強、權威性不足等問題[16]。

3.3 建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

首先，成立協(xié)調(diào)機構。公共信息服務供給需要經(jīng)過信息采集、組織、傳遞等一系列過程最終向公眾提供信息支持，必須建立一個權威的職能化組織進行統(tǒng)一管理，該機構具有協(xié)調(diào)、組織、聯(lián)絡等功能。兩種設立思路：一是機構增設，即設置專門的公共信息服務管理機構；二是職能增設，即對原有機構增派公共信息服務管理的職責。

其次，統(tǒng)籌構建公共信息服務供給體制。第一階段，制定建設方案，搭建框架；第二階段：建立國家、區(qū)域、基層公共信息服務中心，通過整合資源，集成平臺，構建全國范圍內(nèi)的縱向協(xié)作機制，實現(xiàn)從國家級信息服務中心到公眾之間的信息傳遞。各層級之間相互依賴、相互聯(lián)系且分工明確，國家級中心負責頂層設計，制定政策法規(guī)、總體規(guī)劃、標準規(guī)范以及綜合配套措施，負責全國范圍內(nèi)基礎性公共信息資源的采集、組織與傳遞以及共建共享、聯(lián)合保障等；地區(qū)級中心處于中間層級，是關鍵環(huán)節(jié)，在滿足本區(qū)域內(nèi)公眾信息需求的基礎上，與國家、基層進行信息流通，實現(xiàn)互通有無；基層由縣、鄉(xiāng)、村級信息中心組成，負責轄區(qū)內(nèi)特色信息的整合與發(fā)布，負責組織信息技能培訓，開展個性化信息服務等。橫向上，各自聯(lián)結該層級中相應的政府部門、第三部門、信息服務企業(yè)，建立互通、互聯(lián)、互動的信息溝通機制，打破“條塊分割”和“信息孤島”，實現(xiàn)信息跨組織、跨區(qū)域流動；第三階段：提高區(qū)域公共信息服務中心的建設水平，完善公共信息基礎數(shù)據(jù)庫以及共享平臺建設；第四階段：健全指標體系標準，實現(xiàn)信息采集、加工、發(fā)布的標準化與規(guī)范化。通過各級信息中心的協(xié)調(diào)運作，實現(xiàn)公共信息采集、組織、傳遞過程中的統(tǒng)籌管理。

最后，協(xié)調(diào)各方利益。公共信息資源建設以利益為紐帶進行協(xié)作，多元化的主體構成意味著各自利益目標的不一致。政府作為調(diào)整利益格局的主體，其職責在于制定政策法規(guī)，以保證分配領域的正常秩序，從而兼顧各方利益要求，為不同的公共信息服務供給主體參與平等競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境。各供給主體需要從根本上改變狹隘的資源建設觀，樹立協(xié)作共建、聯(lián)合保障的觀念，揚長避短，重新規(guī)劃、調(diào)整原有的業(yè)務模式，提高資源的開發(fā)效率。利益的分配要與其貢獻成正比，需要綜合考量投入產(chǎn)出比，考慮資源的稀缺性，尤其是知識、技術等無形資源的價值。此外，重視弱勢群體的利益訴求，建立合理的利益補償機制，讓他們也能享有改革開放與社會發(fā)展帶來的成果。

3.4 健全信息救濟機制

政府層面，必須樹立“有權利必有救濟”的理念，公職人員應轉變觀念，摒除“官本位”思想，牢固樹立為民意識，加大公共信息公開的廣度和深度，加強外部監(jiān)督力度，將行政違法行為或不當行政行為暴露在陽光下；對于公眾來說，提高權利意識，有賴于國家的高度重視，要努力提升國民受教育的程度，同時，將法律教育納入國民教育體系，提高全社會的法律素質(zhì)。采取公眾喜聞樂見的方式廣泛宣傳，讓法律意識、法治觀念深入人心，如充分發(fā)揮網(wǎng)絡、電視等現(xiàn)代媒體的作用，通過以文藝作品、通俗讀物等人們易于接受的方式，普及法律知識；另一方面，觀念的轉變離不開制度的保障，國家應完善相關制度，確保公民信息權利的救濟渠道暢通無阻。其次，建立完備的法律救濟體系，明確知情權的憲法地位。由于缺乏憲法依據(jù)，事實上，我國公民的知情權是不能得到保護的，公民信息救濟缺少法律依據(jù)，確立知情權的憲法保護地位，為完善信息救濟機制指明方向；加快《信息公開法》立法進程，確立信息公開范圍，對行政機關應當主動公開、依申請公開以及不予公開的信息給予明確規(guī)定。將教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共企事業(yè)單位納入其中，擴大信息公開的義務主體范圍，以法律的形式明確信息救濟的規(guī)則、程序等內(nèi)容。同時，修改現(xiàn)行的《檔案法》和《保密法》，完善信息公開立法體系。最后，拓寬救濟途徑，除了傳統(tǒng)的行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)仁侄危瑧M可能地采用一些新的救濟方式，如建立信息公開委員會、設置屏蔽審查制度、建立公益訴訟制度等等。

另一方面，保障弱勢群體的公共信息服務權益是公共圖書館的職責。首先應對弱勢群體的基本情況、信息需求、信息獲取狀況了然于心，才能有針對性地開展網(wǎng)絡信息技術培訓與指導，幫助他們掌握計算機操作與網(wǎng)絡資源獲取技能，提升其信息能力與素養(yǎng)。同時，利用網(wǎng)絡教育模式跨時空、開放性以及教育內(nèi)容人性化、層次性的特點，指導弱勢群體掌握網(wǎng)絡教育學習方法，提高其文化素質(zhì)。文化素質(zhì)與信息技能的提高，有助于弱勢群體信息意識的逐步養(yǎng)成，信息利用能力的逐步提升，從而進一步提高公共信息資源的利用率。

（來稿時間：2017年8月）

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