中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理及防范措施

陳正羽

【摘 要】 過去的二十多年時(shí)間里，地方政府普遍通過舉債方式彌補(bǔ)財(cái)政支出的缺口。而且，這一措施也確確實(shí)實(shí)在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨之而來的債務(wù)增長，不僅日益成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)，其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)隱患也在不斷積累和擴(kuò)大。對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成內(nèi)在機(jī)理的分析和研究，則不失為尋求防范措施的可行之道。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 防范措施

一、研究背景

在過去的二十多年里，不僅保持經(jīng)濟(jì)快速增長需要靠投資驅(qū)動(dòng)，而且城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要巨大的投入。在自身財(cái)力受限、融資渠道匱乏的前提下，通過舉債籌集資金來滿足日益增長的投資需要，就成為地方政府的普遍選擇。而且，舉債投資方式也確確實(shí)實(shí)在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長、加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高地方公共產(chǎn)品供給等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積累和增加。如今，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。

二、中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理分析

（一）財(cái)政體制不完善造成地方政府財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的不匹配

地方政府債務(wù)逐漸增大的背后存在著內(nèi)在的體制性原因。我國現(xiàn)行的中央政府和地方政府在財(cái)政收入方面的分配原則是通過1994年的分稅制改革確定和規(guī)范的。隨著“財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下分解”現(xiàn)象的出現(xiàn)，地方政府財(cái)政收入的增長速度越來越不能滿足需要由地方政府承擔(dān)的日益繁重的財(cái)政支出的需要。來自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，難以從根本上解決地方政府財(cái)力不足的窘境。在這種情況下，為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，各地方政府不得不尋求其他的獲取資金的方法和渠道。地方政府為了獲得更多的資金，不得不在政策允許的范圍內(nèi)不斷創(chuàng)新融資方式。

（二）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全誘發(fā)地方政府盲目舉債的沖動(dòng)

到目前為止，對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管仍然屬于空白。債務(wù)監(jiān)管機(jī)制的不健全，容易誘發(fā)地方政府盲目舉債的沖動(dòng)。債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全具體表現(xiàn)為沒有設(shè)立專門的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、缺乏債務(wù)約束機(jī)制以及缺少對(duì)債務(wù)資金使用的監(jiān)控。首先，除了部分債務(wù)（包括中央專項(xiàng)貸款、國債以及地方政府債券）由地方財(cái)政部門統(tǒng)一管理之外，其余大量的地方政府債務(wù)基本處于沒有任何監(jiān)管的狀態(tài)。其次，由于缺乏對(duì)舉債主體的約束機(jī)制，導(dǎo)致舉債主體普遍存在盲目追求舉債經(jīng)濟(jì)效益、忽視自身償付能力的現(xiàn)象。甚至部分舉債主體根本就沒有償還的打算。第三，由于缺少監(jiān)控機(jī)制，舉債主體在舉債時(shí)往往會(huì)忽視對(duì)債務(wù)資金使用的科學(xué)論證，從而導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率普遍不高。

（三）行政考核制度不準(zhǔn)確引導(dǎo)地方政府干部行為的短期化

地方政府干部實(shí)行任期制，本身就存在本屆地方政府舉債受益、繼任者承擔(dān)償還責(zé)任的先天不足?，F(xiàn)行干部考核制度更加注重地方經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)往往成為決定地方政府干部升遷與否的決定性因素。在缺乏地方政府干部離任債務(wù)審查制度的前提下，地方政府干部出于“自身利益最大化”的考慮，難免會(huì)產(chǎn)生過度舉債，忽視長期可持續(xù)發(fā)展的短期行為。同時(shí)，考慮到各級(jí)地方政府的投資也會(huì)對(duì)上級(jí)政府的政績產(chǎn)生積極影響。因此，上級(jí)政府不僅不會(huì)限制下級(jí)政府的投資，反而會(huì)支持下級(jí)政府?dāng)U大投資。這也在某種程度上進(jìn)一步加劇了地方政府投資行為的短期化現(xiàn)象。

三、中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

（一）健全財(cái)政體制

健全財(cái)政體制，清楚界定各級(jí)政府間應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，使各級(jí)政府的財(cái)政收入與其應(yīng)該承擔(dān)的財(cái)政支出相匹配，才能從源頭上解決地方政府普遍存在的財(cái)政收支缺口問題，從而保障地方政府財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并為解決地方政府債務(wù)問題奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另外，還需要合理界定政府活動(dòng)的邊界和范圍，明確哪些職能應(yīng)該由政府承擔(dān)，哪些職能應(yīng)該交由市場(chǎng)負(fù)責(zé)。同時(shí)，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，用法律來規(guī)范和制約各級(jí)政府的權(quán)力邊界和活動(dòng)范圍，使各級(jí)政府各司其職，正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，最后再通過政府轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等調(diào)控手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。

（二）完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

要限制和約束地方政府的舉債沖動(dòng)，就必須要建立和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，并組建專門的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和管理工作。首先，債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要通過對(duì)舉債項(xiàng)目從可行性論證、債務(wù)資金使用、債務(wù)償還方案評(píng)審、債務(wù)償還過程等債務(wù)運(yùn)行全流程的全面監(jiān)控，對(duì)債務(wù)運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，隨時(shí)采取有效措施加以解決。其次，債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要全面清查地方政府歷史債務(wù)，摸清地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，并制定合理可行的債務(wù)清償計(jì)劃，逐步減輕地方政府債務(wù)存量。

（三）改革行政考核制度

由于行政考核制度的不足造成的地方政府干部投資行為短期化現(xiàn)象，需要通過改革行政考核制度來解決。轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改革單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定地方政府政績的政績考核制度，樹立立足長遠(yuǎn)、科學(xué)、多維的干部考核制度。對(duì)地方政府干部考核時(shí)，應(yīng)弱化經(jīng)濟(jì)增長的權(quán)重，增加對(duì)環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、社會(huì)保障、居民就業(yè)與收入、任期內(nèi)政府債務(wù)控制等指標(biāo)的考核。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)地方政府干部任期內(nèi)政府債務(wù)的審計(jì)與責(zé)任追究，把積極化解債務(wù)問題作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

四、結(jié)論

地方政府債務(wù)不是一朝一夕產(chǎn)生的。同樣地，化解地方政府債務(wù)問題也是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要花費(fèi)漫長的時(shí)間。在這一過程中，不僅需要通過經(jīng)濟(jì)體制改革來創(chuàng)造解決問題的外部環(huán)境，更重要的是各級(jí)地方政府需要改變過去二十多年來形成的舉債投資的執(zhí)政思維。

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