城市社區(qū)治理法治化研究

劉 寧

（山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

習(xí)近平總書(shū)記提出“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市社區(qū)改變了以往單一的居民居住點(diǎn)形式，逐漸向不同種類(lèi)的社會(huì)群體集聚點(diǎn)的社會(huì)共同體轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)出現(xiàn)了的社會(huì)問(wèn)題和糾紛，必然會(huì)更加依賴(lài)社區(qū)法制治理。所以，基于先前歷史經(jīng)驗(yàn)，查找存在的問(wèn)題，研究問(wèn)題解決問(wèn)題，凸顯法律指導(dǎo)作用，以城市社區(qū)依法治理原則為指導(dǎo)來(lái)規(guī)范管理社區(qū)工作。城市社區(qū)要實(shí)現(xiàn)法制化治理，相關(guān)利益主體一定要通過(guò)多種手段以法律規(guī)定為依據(jù)，一同參與社區(qū)治理，促使其向法制化及規(guī)范化邁進(jìn)。[1]

一、社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵與特點(diǎn)

城市社區(qū)治理法治化也就是城市社區(qū)內(nèi)不同利益有關(guān)主體依照相關(guān)法律規(guī)定，以多種形式參與參加社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)及文化當(dāng)中，促使社區(qū)建設(shè)逐步向法制化及規(guī)范化方向發(fā)展。由此不難看出，社區(qū)治理法治化包括一些特點(diǎn)：

首先，社區(qū)治理性質(zhì)的自治性。居民委員會(huì)是屬于居民自我教育、管理及服務(wù)的組織。社區(qū)治理的法治化的前提條件是居民自治，切實(shí)維護(hù)居民自治權(quán)利。其次，社區(qū)治理主體的多元性。從居民自治原則著手，社區(qū)治理主要參與者是社區(qū)居民群眾，但于社區(qū)常規(guī)管理活動(dòng)中，一般居民的參與依靠各種具體組織。在具體運(yùn)用中，比較有代表性的居民進(jìn)行社區(qū)治理的組織有社區(qū)協(xié)商議事會(huì)及社區(qū)業(yè)主委員會(huì)等。物業(yè)公司是一種經(jīng)?？吹降氖袌?chǎng)組織，關(guān)乎社區(qū)利益，構(gòu)成了社區(qū)治理非常重要的一部分。再次，社區(qū)治理內(nèi)容的全面性。社區(qū)融合了多種現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系，社區(qū)治理的客體有社區(qū)政治關(guān)系及社區(qū)文化關(guān)系等。社區(qū)治理法治化重在將以上社會(huì)關(guān)系納入法制軌道中，促使社會(huì)和諧穩(wěn)定。最后，社區(qū)治理方式的規(guī)范性。社區(qū)治理法治化表明社區(qū)治理朝向法治化及規(guī)范化方向發(fā)展。需要社區(qū)治理中的決策及監(jiān)督各個(gè)過(guò)程需要遵照一套完整的法律及法規(guī)。

二、城市社區(qū)治理法治化的必要性

在新的歷史階段，城市社區(qū)治理法治化的推動(dòng)過(guò)程是全面推行依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)法治化建設(shè)的前提，社區(qū)治理法治化在協(xié)調(diào)社區(qū)各種關(guān)系及約束公民行為等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）城市社區(qū)治理法治化必然推動(dòng)全面依法治國(guó)

城市社區(qū)融合了城市居民生活的多方面內(nèi)容，社區(qū)治理法治化不僅針對(duì)治理關(guān)系，也針對(duì)社區(qū)居民間關(guān)系與居民自治權(quán)的執(zhí)行等方面。在推動(dòng)社區(qū)治理法治化的過(guò)程中，對(duì)增強(qiáng)居民法制意識(shí)，促使政府權(quán)力行使的法制化及規(guī)范化必然產(chǎn)生有效的作用。由上至下法治建設(shè)慣例應(yīng)用于社會(huì)治理當(dāng)中表現(xiàn)出豐富的互動(dòng)色彩，整體城市社區(qū)治理的法治化起到帶頭作用，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法制化，繼而普及法律知識(shí)使之整體達(dá)到法制效果。

（二）城市社區(qū)治理法治化是國(guó)家長(zhǎng)治久安的必要前提

城市社區(qū)是社會(huì)中最基礎(chǔ)的構(gòu)成部分，為人們的生活提供了重要載體，社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的前提條件。現(xiàn)階段信息化、國(guó)際化及城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，我國(guó)正處在社會(huì)變革及思想觀(guān)念更新的重要階段，城市社區(qū)逐步變成了各種利益關(guān)系及不同矛盾的匯集地同時(shí)也是社會(huì)建設(shè)的支撐點(diǎn)。[2]社區(qū)治理的法治化進(jìn)程必然能夠用法治來(lái)約束居民行為，協(xié)調(diào)不同社區(qū)矛盾，解決社區(qū)居民糾紛，這些為國(guó)家的長(zhǎng)治久安奠定了良好前提。

（三）城市社區(qū)治理法治化奠定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石

十八屆三中全會(huì)給出了法制化建設(shè)的總體目標(biāo)，明確了國(guó)家治理及社會(huì)治理的方向。城市社區(qū)治理是國(guó)家治理體系最基礎(chǔ)性的成分，社區(qū)治理法治化的實(shí)現(xiàn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了重要保障。從當(dāng)前意義看，現(xiàn)代化也是法治化，缺少了法治化，也就沒(méi)有了現(xiàn)代化，現(xiàn)代化一定要達(dá)到法治化。法治化著重體現(xiàn)了現(xiàn)代化，為現(xiàn)代化最重要的內(nèi)容。考慮到我國(guó)實(shí)際狀況，城鎮(zhèn)化發(fā)展膝的社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，為此，促使社區(qū)治理法治化發(fā)展，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理主體及治理狀態(tài)的現(xiàn)代化。

三、影響社區(qū)治理法治化實(shí)現(xiàn)的因素

（一）法治體系不成熟，立法落后

在社區(qū)專(zhuān)門(mén)立法上，成立并頒布了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，由此我國(guó)開(kāi)始向社區(qū)建設(shè)規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變。在期間，各地區(qū)社區(qū)治理及發(fā)展模式有所不同，而對(duì)應(yīng)的立法無(wú)法有效協(xié)同發(fā)展。另外，改革逐步推進(jìn)，社會(huì)治理會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況，如各部門(mén)的規(guī)范性文件間無(wú)法協(xié)調(diào)。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，法律未對(duì)新的社會(huì)關(guān)系作出調(diào)整，部分居民的利益需求不能通過(guò)法律途徑得到保障。

（二）組織架構(gòu)缺少科學(xué)性，治理主體關(guān)系混亂

現(xiàn)階段社區(qū)管理仍由政府主導(dǎo)，社區(qū)居民委員擔(dān)負(fù)著更多的行政事務(wù)，以政府提供的行政服務(wù)及街道提供的行政服務(wù)居多，社區(qū)尚未達(dá)到法律自治。此外，社區(qū)中治理主體間的關(guān)系比較復(fù)雜，不清晰，社區(qū)依法治理的組織缺少健全的運(yùn)作機(jī)制，其中突出之處就是，黨的領(lǐng)導(dǎo)及社區(qū)居民自治還沒(méi)有結(jié)合在一起。[3]

（三）規(guī)劃?rùn)C(jī)制還未健全，與社區(qū)發(fā)展發(fā)生沖突

社區(qū)治理逐步朝向法制化方向發(fā)展，這是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。有關(guān)法律制度的構(gòu)建及法制人才隊(duì)伍的建立均是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作。當(dāng)前社會(huì)法制工作往往是臨時(shí)性任務(wù)，不能有效實(shí)施，這和社區(qū)發(fā)展相背離。

（四）傳統(tǒng)治理慣性限制，干預(yù)及人情色彩保留

當(dāng)前城市社區(qū)由傳統(tǒng)的單位社區(qū)分離而來(lái)，一些開(kāi)始向鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變。面對(duì)此種情況，社區(qū)的法治建設(shè)必然會(huì)受到傳統(tǒng)治理慣性的限制，如一些地方比較保守，排斥法制理念。從部分社區(qū)的工作中，我們不難看到，一些社區(qū)干部認(rèn)為自己身居官位，便干預(yù)社區(qū)行政，一些干部喜好大包大干；社區(qū)工作中人情色彩重，喜歡拉關(guān)系，在社區(qū)治理方面，責(zé)任感不足，不獨(dú)立，被動(dòng)。

（五）人才隊(duì)伍建設(shè)欠缺，干群法治思維不到位

法治建設(shè)離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)的法治隊(duì)伍?；鶎又卫砀刹勘緛?lái)就存在人才缺乏的尷尬情形，法治建設(shè)在沒(méi)有得到足夠重視的情況下，相關(guān)的人才隊(duì)伍建設(shè)更是滯后。社區(qū)干部法制意識(shí)薄弱，行政行為存在隨意決策、違規(guī)行政等問(wèn)題，以及相應(yīng)監(jiān)督組織的空缺都反映出社區(qū)治理中法治思維的缺位。

四、依法治國(guó)環(huán)境下城市社區(qū)治理法治化的方案

社區(qū)治理法治化的實(shí)現(xiàn)首先一定要完善有關(guān)法律制度；其次，依照法律進(jìn)行治理及監(jiān)督，生成完善的法治生態(tài)文化。

（一）明確社區(qū)治理各主體關(guān)系，凸顯黨組織的重要職能

社區(qū)治理非常重要的一方面就是明確不同治理主體間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好他們中間的利益關(guān)系和權(quán)限。對(duì)許多社區(qū)，有必要調(diào)整好黨組織、物業(yè)管理，社區(qū)居民委員會(huì)等關(guān)系，要調(diào)節(jié)上述關(guān)系，關(guān)鍵在于調(diào)節(jié)黨政、居民及市場(chǎng)等組織力量間的關(guān)系。社會(huì)主義法治一定要以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)一定要通過(guò)社會(huì)主義法來(lái)治理國(guó)家。社區(qū)治理法治化主要是確保居民自治，在這個(gè)過(guò)程中凸顯黨組織的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)職能及協(xié)調(diào)職能。強(qiáng)化法治能力，作為增強(qiáng)黨組織能力建設(shè)一項(xiàng)關(guān)鍵目標(biāo)，以此推動(dòng)社區(qū)法制進(jìn)程的發(fā)展。社區(qū)治理主體在在處置社區(qū)事務(wù)過(guò)程中可通過(guò)協(xié)商議事的形式開(kāi)展，一同探討社區(qū)發(fā)展。此外依靠社區(qū)黨組織，凸顯黨組織與群眾的緊密相聯(lián)的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化、升級(jí)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（二）增強(qiáng)干部法治意識(shí)，提高社區(qū)干部依法辦事能力

社區(qū)干部與群眾打交道，以身邊群眾為服務(wù)對(duì)象。社區(qū)干部的法律意識(shí)及依法辦事能力對(duì)社會(huì)居民的生活產(chǎn)生直接影響。所以，國(guó)家需要著重培養(yǎng)社區(qū)干部法治能力，在干部選拔開(kāi)始階段，將法治能力作為一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，防止干部出現(xiàn)“決策不依法、自己不守法”的情況。在民眾法律意識(shí)及觀(guān)念逐步普及的今天，用原有的一些老舊的行政方式已經(jīng)不能滿(mǎn)足新時(shí)期社會(huì)治理的要求。社區(qū)干部需要切實(shí)認(rèn)識(shí)到依法治理的必要性，注意現(xiàn)代管理方面知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷充實(shí)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，將依法治國(guó)理念融入到社區(qū)治理的工作中去。

基層干部發(fā)揮帶頭作用，認(rèn)真學(xué)習(xí)，熟練掌握法律法規(guī)，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)依法辦事自覺(jué)性。同時(shí)，強(qiáng)化法治培訓(xùn)，把基層干部法治教育內(nèi)容融入到干部系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃當(dāng)中，加強(qiáng)黨員干部法治觀(guān)念，提高基層干部對(duì)法律的認(rèn)知力度，形成法治意識(shí)，學(xué)以致用，特別是通過(guò)生動(dòng)的案例引導(dǎo)黨員干部自覺(jué)通過(guò)法律手段開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作，幫助解決社區(qū)人民群眾生活中的實(shí)際困難。注重社區(qū)的法治宣傳，構(gòu)建依法辦事的氛圍?；鶎痈刹克幁h(huán)境比較特殊，一定要牢固樹(shù)立法治理念，增強(qiáng)法制意識(shí)，帶動(dòng)群眾依法辦事，遇到事情，找解決問(wèn)題的方法，營(yíng)造和諧的法治環(huán)境。

（三）軍民樹(shù)立法治理念，促進(jìn)社區(qū)民主制度建設(shè)

強(qiáng)化社會(huì)法制宣傳，保證普法工作的全面性及有效性。在開(kāi)展社區(qū)普法宣傳時(shí)，社區(qū)干部要強(qiáng)調(diào)活動(dòng)的重要性，通過(guò)多種形式組織實(shí)施活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)居民的法制意識(shí)，培育法治信仰，維持法制秩序，構(gòu)建和諧的法治生態(tài)環(huán)境。法治不單是“依法律而治”，更注重公正及民主。在法制化進(jìn)程中，需要將依法治理和基層民主協(xié)同起來(lái)。我國(guó)在推動(dòng)深化改革的過(guò)程中，需要保障民主渠道暢通，構(gòu)建居民監(jiān)督機(jī)制，完善基層選舉及問(wèn)責(zé)等機(jī)制。因此，一定要強(qiáng)化社區(qū)民主制度構(gòu)建，延伸基層民主的覆蓋范圍，確?；鶎用裰髦贫容^高的有效性，讓居民真正行駛自身權(quán)利。

1.健全社區(qū)治理決策機(jī)制，采用新的群眾參與方式，調(diào)動(dòng)民眾積極參與其中，提高居民參與度，保證良好的決策機(jī)制。第一，健全社區(qū)自治制度，逐步健全基層民主決策程序及責(zé)任追究制度，促使更好參與居民民主自治。第二，嚴(yán)格社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格依照法律規(guī)定，執(zhí)行社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入審批制度，對(duì)需要增加的事項(xiàng)，一定要通過(guò)同級(jí)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的審核通過(guò)，才能增加。第三，推進(jìn)社區(qū)信息建設(shè)。將“方便居民群眾、規(guī)范統(tǒng)一管理”作為指導(dǎo)原則，開(kāi)展社會(huì)公共服務(wù)信息平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)工程的構(gòu)建。第四，強(qiáng)化社工培育成長(zhǎng)。切實(shí)推進(jìn)“六個(gè)一”國(guó)際社工日主題宣傳活動(dòng)，營(yíng)造良好的社會(huì)影響力。通過(guò)多種形式調(diào)動(dòng)人員參與社會(huì)工作者職業(yè)水平考試。

2.構(gòu)建完整的監(jiān)督機(jī)制，以民主監(jiān)督的形式，讓社區(qū)治理主體規(guī)范及合理行駛自身權(quán)利，踐行自身義務(wù)，繼而推動(dòng)社區(qū)依法治理活動(dòng)順利穩(wěn)定推進(jìn)。第一，構(gòu)建社區(qū)任前公示制度，加強(qiáng)全程監(jiān)督。不斷增加干部選任的監(jiān)督途徑，真正凸顯社區(qū)居民的監(jiān)督職能，建立立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，如赤壁市于社區(qū)中設(shè)立了“社區(qū)干部監(jiān)督工作宣傳公示欄”及“黨員干部監(jiān)督意見(jiàn)箱”。第二，構(gòu)建社區(qū)聯(lián)席會(huì)制度，加強(qiáng)橫向監(jiān)督。社區(qū)監(jiān)督內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)之外”待人接物等的的活動(dòng)狀況，有無(wú)打牌賭博、有無(wú)結(jié)幫派、有無(wú)出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)某哉?qǐng)活動(dòng)等等。第三，構(gòu)建社區(qū)雙重報(bào)告制度，加強(qiáng)縱向監(jiān)督。依照機(jī)關(guān)在職黨員干部居住區(qū)域集中安排專(zhuān)業(yè)社區(qū)黨組織為其構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的情況檔案，等級(jí)各機(jī)關(guān)職黨員干部年齡、住址等，由社區(qū)居民全面進(jìn)行監(jiān)督。

（四）認(rèn)清社區(qū)法治性質(zhì)與定位，健全有關(guān)法律制度建設(shè)

在社區(qū)法治性質(zhì)與定位的認(rèn)識(shí)上，一定要認(rèn)清兩點(diǎn)：公益性還是營(yíng)利性、政府推進(jìn)還是社會(huì)推進(jìn)。對(duì)公益性還是營(yíng)利性，從目前情況看，許多地方提倡社區(qū)法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的。社區(qū)法律服務(wù)的制度建構(gòu)模式起到坐定作用。公益性與營(yíng)利性是一個(gè)統(tǒng)一體公益性，也就是社區(qū)法律服務(wù)將公共利益作為實(shí)現(xiàn)的目的，事實(shí)上，這種公共利益也就是社區(qū)利益。對(duì)政府推進(jìn)還是社會(huì)推進(jìn)，社區(qū)法律服務(wù)包括政府推進(jìn)型制度建構(gòu)模式及社會(huì)推進(jìn)型制度建構(gòu)模式。前者也就是政府引導(dǎo)并利用政府行政命令將各種資源整合起來(lái)，提供法律服務(wù)；后者也就是社會(huì)組織通過(guò)市場(chǎng)調(diào)配資源提供法律服務(wù)。一般政府推進(jìn)型社區(qū)法律服務(wù)將政府視作一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，通過(guò)行政管理的形式來(lái)建立社區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，在人員配置及操作中是一種比較有代表性的行政運(yùn)作模式。而政府在將人轉(zhuǎn)變成社區(qū)人時(shí)，一定要將社區(qū)建構(gòu)推向社會(huì)，讓社會(huì)自行建立社區(qū)，不是把社區(qū)構(gòu)建成國(guó)家一個(gè)單位。

（五）構(gòu)建專(zhuān)業(yè)法律團(tuán)隊(duì)，提供公共法律服務(wù)

社區(qū)事務(wù)比較繁重，和社區(qū)居民生活關(guān)系較大。法治為不同種類(lèi)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整提供了重要手段，這點(diǎn)十分重要。所以，在培養(yǎng)干部法治能力的同時(shí)，可構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)事務(wù)法律咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，還要完善公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將各種優(yōu)秀法律資源集中到一起。在培育專(zhuān)業(yè)化的法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)時(shí)，可以邀請(qǐng)法學(xué)者及司法工作人員等參與其中，在社區(qū)中建立便民法律服務(wù)示范區(qū)，提供法律援助，拓寬法律服務(wù)層面，為居民提供法律咨詢(xún)服務(wù)，維護(hù)居民合法權(quán)益。社區(qū)治理法治化的實(shí)施為我國(guó)法制化建設(shè)提供了前提條件，于實(shí)踐工作中，結(jié)合區(qū)域特征，強(qiáng)調(diào)階段中關(guān)鍵點(diǎn)，軟硬件并舉，集中規(guī)劃社區(qū)法治化工程的建設(shè)，更好地服務(wù)社區(qū)發(fā)展。此外，社區(qū)公共法律服務(wù)還要做到以下三點(diǎn)：

首先，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，暢通縣級(jí)層面、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面及村（社區(qū)）層面的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。抓好社區(qū)司法行政工作站，把優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源拓展到基層。其次，優(yōu)化服務(wù)方式，執(zhí)行法律顧問(wèn)全覆蓋。針對(duì)法律普及缺失及社區(qū)民法治意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，需要切實(shí)踐行法律顧問(wèn)全覆蓋內(nèi)容，建立起“政府施援助、顧問(wèn)盡義務(wù)”新社區(qū)法律服務(wù)模式。第三，加強(qiáng)服務(wù)效能，充分推動(dòng)和諧發(fā)展。重視凸顯司法行政機(jī)關(guān)于服務(wù)保障民生及確保社會(huì)和諧方面所起的作用，逐步加強(qiáng)社會(huì)治理及公共服務(wù)的作用，致力于維護(hù)社會(huì)的公平與正義。

五、結(jié)語(yǔ)

強(qiáng)化社區(qū)法治化建設(shè)，對(duì)于維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定的發(fā)展意義重大，為新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提供了重要保障。[4]對(duì)城市社區(qū)治理建設(shè)而言，法治化構(gòu)成了城市建設(shè)重要關(guān)節(jié)，法制建設(shè)對(duì)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生了重要影響，為滿(mǎn)足依憲治國(guó)要求，城市社區(qū)治理法治化的作用日漸明顯。不同城市社區(qū)需要指導(dǎo)各種社會(huì)組織樹(shù)立新的法治思維，針對(duì)社會(huì)治理中存在諸多問(wèn)題，進(jìn)行有效解決，巧妙使用法制手段開(kāi)展活動(dòng)，推動(dòng)和諧社區(qū)的順利構(gòu)建。