醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)基層工會經費管理現(xiàn)狀分析

■ 陳杰鶴

基層工會經費屬于事業(yè)單位財政性資金范疇，不納入單位行政業(yè)務經費管理之列，有其獨立的核算體系。工會經費是保障工會服務職工、開展活動的經濟基礎。但由于資金額度比較小、支出形式和范圍比較靈活、監(jiān)管不到位等，長期以來沒有得到普遍重視。中央“八項規(guī)定”精神出臺后，中華全國總工會密切配合新形勢、新要求，集中出臺了一系列關于工會經費使用和管理的新規(guī)定，修正了一些執(zhí)行多年的老舊文件，使工會經費進入公眾視野，得以認真審視。對醫(yī)療衛(wèi)生單位基層工會在經費管理與使用過程中存在的突出問題和難點問題進行梳理，分析產生問題的內部管理因素與外部限制，提出建議，以提升工會經費的管理水平。

1 影響經費管理水平提升的外部限制

雖然當前對工會經費管理的要求越來越高，各管理層級發(fā)布的文件也不在少數，但在現(xiàn)行基層工會管理模式下，一些工會自身難以解決的外部條件制約成為經費管理水平難以提升的瓶頸。

1.1 系統(tǒng)內缺乏統(tǒng)一的內控制度規(guī)范

行業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的基層工會具有諸多相通的共性：（1）接受上級領導機關的領導，執(zhí)行統(tǒng)一的工作部署和要求；（2）經費收繳途徑一致，能夠保證經費及時、足額收繳；（3）單位性質相同，全部為事業(yè)單位；（4）醫(yī)療單位的專業(yè)結構、經濟業(yè)務相同，衛(wèi)生單位的經濟業(yè)務相似；（5）人員結構、層次相近等。雖然存在上述共性，但在管理標準和制度要求上卻有較大差異，主要原因是缺少上級主管部門對本系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)范的內部控制制度?；鶎訂挝淮蠖喔鶕陨砉芾砟Ｊ胶屠斫鈦泶_定內控環(huán)節(jié)和管理制度，因而無論是數量（即所涵蓋的實質性控制環(huán)節(jié)）還是整體質量，單位之間差別較大，存在系統(tǒng)內口徑不一致、要求不統(tǒng)一的情況，提升了統(tǒng)一管理的難度，也給主管部門統(tǒng)一審計帶來困難。

1.2 財務工作由行政代管，客觀上很難得到重視

基層單位工會除了工會辦公室一般設置1～3名專職人員外，其他均為兼職。有些衛(wèi)生單位人員編制有限，連工會干部都是兼職，因此財務工作全部委托單位行政財務代管。長期單一的代管方式從客觀上造成弊端：（1）對經費管理的重視程度不高。一方面，負責這部分代管工作的財務人員大多以行政工作為主，工會工作為輔，缺少時間和精力把工作做細做實；另一方面，行政部門不太愿意把專業(yè)能力強、責任心強的人員安排給工會使用，工會只能被動接受，影響到工會經費的管理水平。（2）工會缺乏對代管人員的管理手段。財務代管人員在編制上屬行政部門，與工會沒有上下級關系。財務人員與工會之間是部門間的合作關系，從客觀上造成了工會對這些財務人員管理權限的缺失，增加了人員的不確定性，其結果是財務人員變動頻繁、專業(yè)能力提升受限、責任心缺乏等方面的問題屢屢出現(xiàn)，工會主席想管而管不了。

1.3 工會管理與行政管理相交，易造成工會經費與行政經費混淆

就體制而言，工會是獨立法人機構，經費預算獨立，審批執(zhí)行“一支筆”制度，工會委員會是工會的最高決策機構；就單位而言，工會又是單位組織結構中的重要組成部分，接受黨委和行政部門的領導，工作重點要緊密圍繞黨委中心工作、配合行政來開展。因此，工會一方面要服從單位組織的領導，另一方面要遵守工會組織的相關程序，形成了工會組織與單位組織的雙重管理模式。在這種管理模式下，容易造成工會經費與行政經費混淆。比如，用行政專項經費組織活動不能發(fā)放獎品，而工會組織活動發(fā)獎品符合文件要求，于是行政部門聯(lián)合工會一起開展活動（有的甚至工會只掛名），由工會經費支出發(fā)放獎品。這種相互交織的情況在審計時，很難判斷支出的合理性。

1.4 政府采購沒有將工會經費納入結算范圍，無法取得政府采購結算清單

根據各級政府采購相關文件的規(guī)定，基層工會應執(zhí)行政府采購。比如，一般商品采購屬于定點供應商目錄內的要在目錄中選則供應商；會議、培訓等執(zhí)行定點采購等。但是，在實際執(zhí)行中，政府采購部門沒有將工會納入采購單位的范圍，造成工會在結算時無法取得政府采購結算清單，給執(zhí)行政府采購帶來困難。

1.5 經費審查委員會成員多為兼職的內部審計人員，獨立性不足

經費審查委員會（簡稱“經審會”）是工會的內部審計機構，是工會經費審查監(jiān)督制度的具體落實者和責任人?；鶎訂挝坏慕泴彆M成人員多為兼職，委員由不同專業(yè)的代表組成。《中國工會審計條例》明確規(guī)定，經審委員中具有審計、財會專業(yè)知識的人員一般不少于2/3[1]?；鶎庸捎谑苋藛T編制以及財務、審計專業(yè)人員不足等條件的限制，在經審委員人選上本已捉襟見肘，再加上兼職，獨立性不足，形成經審人員變動頻繁、經審工作質量不高、審計監(jiān)督職責弱化等現(xiàn)狀。

1.6 未將工會經費管理納入單位績效考核體系，使經費管理弱化

近幾年，基層醫(yī)療衛(wèi)生單位逐步建立了績效考核指標體系，但沒有將工會經費的執(zhí)行、管理以及績效等內容量化為考核指標納入單位整體考核范圍，客觀上造成了工會經費管理的邊緣化。

2 影響經費管理水平提升的內部管理因素

2.1 基層單位內部控制制度建設存在缺陷，執(zhí)行不到位

2.1.1 制度制定有缺陷。在制度制定的過程中，缺乏對各制度之間的協(xié)調與整合，造成制度之間相互矛盾、標準不一致。有的制度沒有充分結合工會工作的特點和要求，盲目套用單位行政管理方面的制度，造成制度不切實際、流于形式，無法落實。

2.1.2 制度落實不到位。有的單位制度很詳細，但不能有效落實，執(zhí)行起來打折扣，甚至不執(zhí)行；同時，缺少監(jiān)督機制、考核機制和問責機制。

2.2 對法律法規(guī)、制度文件等學習理解不深入，貫徹落實有偏差

2.2.1 預算管理方面。對《工會預算管理辦法》等文件學習不深入，理解有偏差，導致對預算執(zhí)行重視不夠；預算編制審批代替執(zhí)行審批；預算調整沒有通過審批程序；預算調整不及時，造成執(zhí)行比率偏差較大等。

2.2.2 資產管理方面。對工會固定資產管理、基層經費收支管理等文件貫徹落實不到位，導致有些達到固定資產計價標準的資產未計入固定資產；固定資產報廢未履行規(guī)定程序；物品發(fā)放、領用手續(xù)不規(guī)范等。

2.2.3 采購管理方面。對《政府采購法》及采購管理制度等法規(guī)、文件理解不夠，導致缺少本單位采購管理制度；應執(zhí)行政府采購事項的沒有執(zhí)行；大額采購事項沒有簽訂經濟合同等。

2.2.4 超范圍支出問題。對上級部門對于基層工會經費收支管理的精神領會不徹底，導致法定節(jié)假日以外的節(jié)日發(fā)放職工慰問品；法定節(jié)假日慰問超過預算支出；應由行政經費支出的費用在工會經費中列支等[2]。

2.2.5 會計科目使用不準確。對《工會會計制度》學習不夠，導致會計核算不準確。

2.3 工會經費審查監(jiān)督制度落實不到位

2.3.1 組織機構不健全。主要表現(xiàn)形式：經審會的人數沒有達到3～5人的要求；經審委員中具有審計、財會專業(yè)知識的人員不足2/3；經審委員分工存在財務負責人擔任經審會主任、經審委員負責財務支出審核等現(xiàn)象[1]。

2.3.2 經費審查監(jiān)督不到位。主要表現(xiàn)：沒有制定工會經費審查制度；缺少由經審會集體討論決策的審批事項等。

3 提升工會經費管理水平的建議

3.1 強化內部控制制度建設，做到有據可依

3.1.1 制定全系統(tǒng)內部控制規(guī)范。由上級工會統(tǒng)一制定符合全系統(tǒng)特點和要求的經費管理內部控制手冊，要涵蓋系統(tǒng)內所屬基層單位全部經濟事項的內部控制環(huán)節(jié)，下發(fā)到基層工會統(tǒng)一執(zhí)行。同時，要加大培訓力度，全員培訓與循環(huán)培訓相結合，每年一次全員培訓；針對基層工會財務、經審人員變動頻繁的狀況，實行循環(huán)培訓，做到讓新人上崗前先得到培訓，循序漸進，深入落實，將會有效提升整個系統(tǒng)的管理水平。

3.1.2 抓好基層工會制度建設?；鶎庸鶕到y(tǒng)內的統(tǒng)一規(guī)范，結合本單位實際情況，做好本單位的制度建設工作。上級工會每年對基層提出幾項制度建設要求，第1年制定2～3個制度目錄，要求必須完成，上級工會做到年初要求、年底考核檢查；第2年再規(guī)定2～3個制度目錄，以此類推。利用3～5年的時間，將系統(tǒng)內各單位的制度目錄統(tǒng)一，有利于全系統(tǒng)的規(guī)范化管理及審計口徑一致。

3.2 制定工會經費績效考核指標，提高經費管理地位

結合醫(yī)療衛(wèi)生單位績效考核要求，制定本系統(tǒng)工會經費管理的財務指標體系，將指標體系納入單位績效考核范圍，強化對提升經費使用與管理水平的全員認知，進而逐步提高工會經費在單位管理中的地位。

3.3 適應新形勢新要求，細化財務管理方式

支出范圍、支出標準等方面的政策變化較大，要求越來越嚴格。醫(yī)療衛(wèi)生單位應該結合當前的形勢變化，改進實行多年單一的財務代管方式，通過以下3種方式解決工會對財務人員的管理缺失問題：（1）財務人員編制充足的單位，為工會配備專職會計，人員編制歸屬工會管理；（2）財務人員不足但經費充足的情況下，用工會經費聘請財務人員，人員歸工會管理；（3）單位規(guī)模較小、工會經費不足的，繼續(xù)由行政財務代管，人員編制繼續(xù)歸屬行政，但要將代管人員績效工資的一部分由工會負責發(fā)放，并在年終考核時聽取工會主席的意見。如此，既可以彌補工會對財務人員管理機制不健全的問題，又能使工會主席由想管而管不了變?yōu)橹惫?、能管、必須管；同時，可以保證人員 崗位穩(wěn)定，有利于財務人員的業(yè)務提升。

3.4 引進信息化管理手段，建立基層工會預算網上支付系統(tǒng)

通過引進信息化管理手段達到強化預算管理的目的。由上級主管部門投資建設基層工會預算網上支付系統(tǒng)，對年初申報審核后的預算按項目支付，無預算、未經審批的預算調整項目將無法支付，保證預算執(zhí)行的合理性和準確性。

3.5 引入社會審計，彌補內部審計獨立性不足的欠缺

上級工會和基層工會兩個層面同時引入社會審計。外部機構對工會經費的使用與管理所發(fā)表的審計評價意見具有更高的獨立性、客觀性和公正性，可以彌補經審會（即內部審計）獨立性不足的問題。同時，社會審計也是對內部審計工作質量的檢驗。

總之，基層工會經費管理工作要隨著形勢、業(yè)務、要求的發(fā)展而探尋新思路，改進落后管理模式，嘗試符合現(xiàn)代管理要求的方式方法，才能有所作為，才能跟上現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生單位的管理節(jié)湊。