PPP項(xiàng)目的法人建設(shè)與思考

陳 林，吳雪雄

（浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問(wèn)題的提出

始于20世紀(jì)90年代的工程建設(shè)體制改革，至今已走過(guò)了大約30a歷程。當(dāng)時(shí)針對(duì)建設(shè)市場(chǎng)存在的“投資無(wú)底洞、工期馬拉松、質(zhì)量無(wú)保障”情況，提出的項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制以及合同管理制4項(xiàng)制度，發(fā)揮了積極作用，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序，理順參建各方的相互關(guān)系，使我國(guó)的工程建設(shè)管理從計(jì)劃走向市場(chǎng)。

但是，對(duì)公益性工程項(xiàng)目的法人制建設(shè)，進(jìn)展卻十分緩慢。主要存在2大問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)當(dāng)法人，二是誰(shuí)來(lái)當(dāng)業(yè)主。為此有關(guān)部門(mén)左手按照慣例成立業(yè)主單位（指揮部或者辦公室等），右手成立項(xiàng)目法人（投資公司或者開(kāi)發(fā)公司），通過(guò)左手管右手的方法來(lái)運(yùn)作。但建設(shè)市場(chǎng)存在的“豆腐渣問(wèn)題、腐敗問(wèn)題”還是沒(méi)有得到徹底解決。據(jù)報(bào)道，有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)市場(chǎng)發(fā)生的50%以上的問(wèn)題是因項(xiàng)目法人制運(yùn)作不規(guī)范造成的。由于政府處于既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的尷尬位置，始終不能很好地發(fā)揮監(jiān)管作用，顯然政府的角色定位是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

為此，國(guó)家發(fā)改委率先作為，在4項(xiàng)制度推出10a后，開(kāi)始推行代建制。代建制雖然解決了政府退出市場(chǎng)的問(wèn)題，建立項(xiàng)目法人單位，但是誰(shuí)是業(yè)主問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。盡管在全國(guó)先后開(kāi)展了由投資管理部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)與資產(chǎn)管理部門(mén)擔(dān)當(dāng)業(yè)主的試點(diǎn)，進(jìn)行不同類型代建制的嘗試，但還是沒(méi)有取得很好的進(jìn)展。同期，建設(shè)部低調(diào)推出項(xiàng)目管理制，取得了一定進(jìn)展，明確項(xiàng)目管理單位與項(xiàng)目法人的地位和作用，減少政府作為項(xiàng)目法人或業(yè)主對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)，強(qiáng)化了政府的監(jiān)管作用。但是同樣沒(méi)有真正解決項(xiàng)目法人制推行的難題，所以也沒(méi)有很好地得到推廣。

現(xiàn)在，政府開(kāi)始嘗試推出PPP項(xiàng)目的體系建設(shè)，看似意在引進(jìn)私有資本，加快公益性項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，緩解公益性項(xiàng)目的融資難問(wèn)題；同時(shí)可能含有進(jìn)一步完善項(xiàng)目法人制的意圖，假如有這一意圖，應(yīng)讓PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司發(fā)揮項(xiàng)目法人的作用。

2 公益性項(xiàng)目的業(yè)主或業(yè)主代表

要建設(shè)好項(xiàng)目法人制，必須先搞清楚誰(shuí)是公益性工程建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主。其實(shí)，公益性項(xiàng)目的業(yè)主就是政府，部門(mén)則是業(yè)主的代表。哪一方代表業(yè)主取決于政府授權(quán)，任何一個(gè)部門(mén)都可以擔(dān)當(dāng)業(yè)主的角色，但最好還是行業(yè)主管部門(mén)。

投資管理部門(mén)的職責(zé)是代表政府對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)行管理，目的是了解項(xiàng)目是否符合國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，顯然不是項(xiàng)目的發(fā)起人，也不是項(xiàng)目的管理者，更不是使用者，因此，沒(méi)有業(yè)主的特性。

資產(chǎn)管理部門(mén)是國(guó)有資產(chǎn)形成后的管理部門(mén)，也不是項(xiàng)目的發(fā)起人，但是項(xiàng)目建成后的資產(chǎn)管理部門(mén)，由于在項(xiàng)目建成前肯定不是項(xiàng)目的發(fā)起者、管理者和使用者，所以擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目的業(yè)主也不合適。

在這3個(gè)部門(mén)中，行業(yè)主管部門(mén)作為項(xiàng)目業(yè)主的代表是最合適的。首先，行業(yè)主管部門(mén)通常是行業(yè)規(guī)劃的編制人，因此通常是項(xiàng)目的發(fā)起人。其次，行業(yè)主管部門(mén)是項(xiàng)目發(fā)揮效益的直接管理者，項(xiàng)目建成后通常負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的運(yùn)行管理，雖然不是項(xiàng)目的使用者，但是業(yè)主特性最完整的當(dāng)事方。

3 公益性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人建設(shè)

3.1 建立項(xiàng)目法人的時(shí)間

項(xiàng)目法人是負(fù)責(zé)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)行的當(dāng)事方。可以在項(xiàng)目正式啟動(dòng)后成立，直到運(yùn)行移交后終止。對(duì)于盈利性項(xiàng)目，由于對(duì)項(xiàng)目法人的考核比較容易，通常在項(xiàng)目建議書(shū)批準(zhǔn)后就可以建立，以便項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程負(fù)責(zé)。但對(duì)于公益性項(xiàng)目，其績(jī)效的考核通常比較困難，為此通常將項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程分成可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)行等階段，為了吸引投資人，可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)情況，在各個(gè)階段，適時(shí)建立項(xiàng)目法人單位，但最遲不能遲于項(xiàng)目施工招標(biāo)前。

3.2 項(xiàng)目法人的組建

隨著建設(shè)市場(chǎng)的發(fā)展，越來(lái)越多的私有資本被引入建設(shè)市場(chǎng)，使業(yè)主有了更多的手段組建項(xiàng)目法人，通常把引入私有資本和公有資本合作組建項(xiàng)目法人的模式稱作PPP，PPP模式下的工程項(xiàng)目稱作PPP項(xiàng)目，PPP模式組建的項(xiàng)目法人稱為項(xiàng)目公司。

不管采取哪一種投資模式，項(xiàng)目法人通常是由業(yè)主按照公司法的要求直接或間接地策劃組建。間接，就是按照事前策劃的方案，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)，按照投資協(xié)議的要求由資方負(fù)責(zé)組建。

3.3 項(xiàng)目公司的組建

組建項(xiàng)目法人公司需要考慮3個(gè)問(wèn)題：一是項(xiàng)目公司的資本結(jié)構(gòu)，二是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，三是法人治理模式。

項(xiàng)目公司的資本結(jié)構(gòu)可以視項(xiàng)目的公益性特質(zhì)來(lái)決定。盈利性項(xiàng)目，政府可以適當(dāng)參與投資，但比例不宜過(guò)高，因?yàn)槭袌?chǎng)的資本大鱷對(duì)商機(jī)的嗅覺(jué)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府的管理能力，政府的資本金只要搭順風(fēng)車(chē)，保持國(guó)有資產(chǎn)不斷增值就可以了。對(duì)于純公益性項(xiàng)目，政府的資金最好以補(bǔ)助形式存在，不宜參與投資，以便在移交時(shí)能更清晰地交割和清算。

對(duì)于資產(chǎn)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，資本金與負(fù)債的比例，同樣取決于項(xiàng)目的公益性特質(zhì)。盈利性項(xiàng)目融資相對(duì)容易，對(duì)項(xiàng)目公司負(fù)債的比例應(yīng)減少干預(yù)，建議由市場(chǎng)來(lái)決定。如招標(biāo)投標(biāo)時(shí)設(shè)置資產(chǎn)負(fù)債率低的優(yōu)先中標(biāo)，以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于純公益性項(xiàng)目，因需要政府擔(dān)保，所以政府應(yīng)該評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置合理的資產(chǎn)負(fù)債率，以增加項(xiàng)目的吸引力，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

至于法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，應(yīng)該按公司法的要求來(lái)設(shè)計(jì)?？紤]到工程建設(shè)項(xiàng)目不涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方向、投資戰(zhàn)略等重大問(wèn)題調(diào)整，為提高項(xiàng)目運(yùn)行的效率，純公益性項(xiàng)目可以只找一個(gè)資方，并且不設(shè)董事會(huì)，直接委派執(zhí)行董事、總經(jīng)理組建項(xiàng)目建設(shè)團(tuán)隊(duì)。

4 策劃項(xiàng)目公司時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主須注意的事項(xiàng)

4.1 資質(zhì)管理

由于項(xiàng)目公司是投資各方在工程項(xiàng)目所在地新成立的有限責(zé)任公司，沒(méi)有一項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的資質(zhì)，不具備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、巖土勘探等資格。因此，需要根據(jù)國(guó)家有關(guān)資質(zhì)管理規(guī)定，通過(guò)建設(shè)市場(chǎng)委托有關(guān)業(yè)務(wù)，完成工程項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，并接受政府的監(jiān)督和管理。

為增加項(xiàng)目的吸引力，吸引私有資金參與公益性項(xiàng)目投資，公益性PPP項(xiàng)目也可以由具有相應(yīng)資質(zhì)的單位擔(dān)任資方，以便將相應(yīng)的設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)作為資方自營(yíng)項(xiàng)目處理，即由項(xiàng)目公司直接委托具有相應(yīng)資質(zhì)的資方來(lái)完成相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，以降低資方的投資風(fēng)險(xiǎn)。所以PPP項(xiàng)目在建設(shè)期，需要政府賦予項(xiàng)目公司特別委托權(quán)，以免除項(xiàng)目公司必須按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，將公益性項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)的要求。

資方僅有相應(yīng)的施工資質(zhì)時(shí)，業(yè)主應(yīng)要求項(xiàng)目法人將其他業(yè)務(wù)通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)來(lái)完成，比如，設(shè)計(jì)工作。同樣，資方僅有設(shè)計(jì)資質(zhì)時(shí)，業(yè)主應(yīng)要求項(xiàng)目法人必須將其他業(yè)務(wù)通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)來(lái)完成，比如，施工工作。資方同時(shí)具有設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)時(shí)，可以將施工圖設(shè)計(jì)及施工，以EPC模式由項(xiàng)目公司委托給資方，但初步設(shè)計(jì)必須通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)，以便更好地進(jìn)行投資控制。

4.2 投資收益

如政府的公有資金作為資本金參與項(xiàng)目公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)行期后，就會(huì)產(chǎn)生投資收益。這部分投資收益，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)該如何使用，現(xiàn)在的管理體制通常不是很明確。應(yīng)該上繳國(guó)庫(kù)，還是充抵建設(shè)資金，需要在項(xiàng)目招商引資階段，由業(yè)主提出一個(gè)明確的說(shuō)法，以便項(xiàng)目公司在運(yùn)行期間及時(shí)上繳公有資本金的投資收益。

4.3 運(yùn)行管理

由于公益性項(xiàng)目的使用方是社會(huì)大眾，其使用收費(fèi)也帶有一定的公益性。在考慮公益性時(shí)，政府通常在使用的價(jià)格上采取優(yōu)惠措施，進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)助，以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益率。

補(bǔ)助時(shí)，政府可以補(bǔ)助項(xiàng)目公司，也可以直接補(bǔ)助給用戶。但兩者各有優(yōu)缺點(diǎn)，前者雖然免稅、管理簡(jiǎn)單，且在項(xiàng)目移交后沒(méi)有政策風(fēng)險(xiǎn)，但降低了市場(chǎng)約束能力，存在項(xiàng)目運(yùn)行產(chǎn)品的質(zhì)量控制問(wèn)題。后者，項(xiàng)目公司在收費(fèi)時(shí)需多繳納補(bǔ)助部分的營(yíng)業(yè)稅，并且在項(xiàng)目建成后，存在政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，但用戶可以通過(guò)市場(chǎng)手段約束項(xiàng)目公司的運(yùn)行質(zhì)量。

4.4 項(xiàng)目移交

項(xiàng)目移交應(yīng)當(dāng)明確是項(xiàng)目公司資產(chǎn)所有權(quán)的移交，還是工程建設(shè)項(xiàng)目所有權(quán)移交。前者，資方將手中持有的項(xiàng)目公司資產(chǎn)出售給業(yè)主，項(xiàng)目移交后項(xiàng)目公司依然存在，其債權(quán)債務(wù)將由業(yè)主繼承，項(xiàng)目公司歸業(yè)主所有，因此資產(chǎn)交割時(shí)必須進(jìn)行項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)清算。后者，業(yè)主僅需要對(duì)具體的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后購(gòu)回，項(xiàng)目公司雖然還在，但屬于資方財(cái)產(chǎn)，業(yè)主只要及時(shí)終止其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)即可。

5 結(jié) 語(yǔ)

目前PPP項(xiàng)目的法人建設(shè)尚處在規(guī)范管理的初期，還有很多問(wèn)題有待研究和規(guī)范，以上一些研究成果和意見(jiàn)僅供參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)者參考。