公共圖書館開放時間：走向規(guī)范化、法制化

陸金燕

（西北師范大學(xué) 蘭州 730070）

新頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》對我國公共圖書館的設(shè)立、運行、服務(wù)、法律責(zé)任等做了詳細(xì)規(guī)定。服務(wù)方面，要求公共圖書館秉著平等、開放、共享的原則提供專業(yè)服務(wù)，滿足多方需求。在服務(wù)的眾多因素中，開放時間也是衡量公共圖書館服務(wù)效能的一個重要指標(biāo)。公共圖書館法的出臺，為公共圖書館開放時間走向規(guī)范化、制度化提供了法律保障。

公共圖書館法第三十八條規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站或者其他方式向社會公告本館的服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則等；因故閉館或者更改開放時間的，除不可抗力外，應(yīng)當(dāng)提前公告。公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放，在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間?！?/p>

1 服務(wù)公示中的開放時間

法律規(guī)定公共圖書館必須公示的內(nèi)容，包括服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則、告知對象及告知方式。

服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)本法第三十三條規(guī)定，公共圖書館需免費提供的服務(wù)包括：“文獻(xiàn)信息查詢、借閱；閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場地開放；公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；國家規(guī)定的其他免費服務(wù)項目?！惫矆D書館向社會公眾提供的服務(wù)是平等的、開放的、共享的。

開放時間。開放時間要遵循足額、錯時原則。“所謂足額，是說開放時間應(yīng)滿足規(guī)定的時間長度。”[1]在2012年 5月發(fā)布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范 》中，第 6.1.1節(jié)規(guī)定“公共圖書館應(yīng)有固定的開放時間，雙休日應(yīng)對外開放。其中省級館每周開放時間不少于 64小時；地級館每周開放時間不少于 60小時；縣級館每周開放時間不少于 56小時。各級獨立建制的少年兒童圖書館每周開放時間不少于 40 小時”[2]。所謂錯時，是指開放時間應(yīng)盡量避免與讀者一般的工作時間完全相同，確保讀者在閑暇時間有利用圖書館的機(jī)會。

目前，我國各公共圖書館的開館時間略有不同，以省級館、地級館、縣級館、少兒館抽取的樣本為例，如表1所示。

從表1可以看出，樣本中公共圖書館的開館時間均符合足額、錯時原則，達(dá)到了法律規(guī)范的要求。但除了表中所列舉，其他有個別圖書館開放時間未達(dá)要求。截至2017年12月10日，某省級公共圖書館網(wǎng)站主頁顯示開館時間為周二至周日，9:00—17:30，周開館時長只有51個小時，遠(yuǎn)比規(guī)定的省級館每周開放時間不少于 64小時要少得多。

借閱規(guī)則。公共圖書館的借閱規(guī)則包括借閱手續(xù)、借閱冊數(shù)、借閱期限、逾期處理、賠償規(guī)定、文明公約等。借閱規(guī)則明確了讀者享有的權(quán)限，也對讀者遵守規(guī)則作出了要求。

告知對象與告知方式。告知的對象是社會公眾，非本館職工、非小范圍群體，因此，告知的方式應(yīng)是公開的。公共圖書館應(yīng)通過其網(wǎng)站及其他方式如微博、微信公眾號、宣傳欄、報紙媒介等向社會公告本館的服務(wù)事宜，提高公眾知曉度。因故閉館或者更改開放時間的，除不可抗力之外，應(yīng)提前公告。因故閉館的情況諸如區(qū)域調(diào)整、系統(tǒng)升級、臨時修繕。不可抗力，根據(jù)我國《民法通則》第一百五十三條規(guī)定指“不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況”[3]。 提前公告，在提前的時效上，《公共文化體育設(shè)施條例》第十八條作了規(guī)定，“公共文化體育設(shè)施因維修等原因需要暫時停止開放的，應(yīng)當(dāng)提前七天向公眾公示”[4]。

公共圖書館是我國公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，服務(wù)項目、開放時間等除了公共圖書館法的規(guī)定外，公共文化服務(wù)保障法第三十一條也提到了：“公共文化設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)公示服務(wù)項目和開放時間；臨時停止開放的，應(yīng)當(dāng)及時公告”[5]。公共文化設(shè)施包含圖書館（公共文化服務(wù)保障法第十四條作了界定），因此，公共圖書館的行為準(zhǔn)則也要參照公共文化服務(wù)保障法的要求。

2 公休日和法定節(jié)假日的開放時間

科學(xué)的開放時間是保證信息用戶有效利用圖書館的前提，也是衡量圖書館服務(wù)效能的重要指標(biāo)之一。在工作日之外，法律規(guī)定了公休日和法定節(jié)假日的開放時間，從以人為本的理念出發(fā)，用法制手段最大化地滿足人民群眾的文化需求。

公休日應(yīng)當(dāng)開放。“公休日”也稱“公休假日”，指法律或者依據(jù)法律規(guī)定的每工作一定時間后的休息時間。通常來講，公休日就是周六周日?！皯?yīng)當(dāng)”，在法律上講就是“必須”。因此，公共圖書館在周六周日必須開放。只開放周六或周日的某一天不行，縮短開放時間也不行，需同周內(nèi)正常開館。公休日必須開館，但并不等同一周七天都要開館。各個公共圖書館可以根據(jù)本館實際在工作日作適當(dāng)調(diào)整，如天津圖書館、沈陽市圖書館每周一上午閉館；南京圖書館、深圳圖書館每周一閉館，周二至周日開館；廣州圖書館每周三閉館，其余時間正常開館。工作日調(diào)休閉館，一是可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)維護(hù)設(shè)備檢修，二是平衡館員的休假權(quán)益。當(dāng)然，也有部分公共圖書館周一至周日均開館，如首都圖書館、上海圖書館、成都市圖書館，周開放時間長達(dá)七、八十個小時。

國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》規(guī)定，我國法定節(jié)假日包括三類：“全體公民放假的節(jié)日（新年、春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)）；部分公民放假的節(jié)日及紀(jì)念日（婦女節(jié)、青年節(jié)、兒童節(jié)、中國人民解放軍紀(jì)念日）；少數(shù)民族習(xí)慣的節(jié)日”[6]。 本法中法定節(jié)假日指全體公民放假的節(jié)日。“應(yīng)當(dāng)有”，是指開放時間可以有彈性，范圍區(qū)域可以做調(diào)整。比如春節(jié)有3天法定假日，公共圖書館不能3天都閉館，但可以通過減少開放天數(shù)、縮短日開放時間、關(guān)閉部分區(qū)域的方式調(diào)整本館的時間安排。減少開放天數(shù)，如開2天閉1天、開1天閉2天；縮短日開放時間，目前國內(nèi)大多公共圖書館在法定節(jié)假日的開館時間一般為7小時/天，較工作日12小時/天的時間要短；關(guān)閉部分區(qū)域，可以關(guān)閉古籍部、工具書閱覽區(qū)等讀者相對較少的片區(qū)，只開放大廳及常用區(qū)域。國家法定節(jié)假日往往是人們團(tuán)圓相聚、訪親會友、休息或出游的時候，到訪圖書館的讀者較少。適時調(diào)整開放時間，既能滿足人民群眾使用圖書館的需求，也從基于人文關(guān)懷的角度保障了圖書館員的休息權(quán)。圖書館員工作與休息的權(quán)益，應(yīng)體現(xiàn)社會的進(jìn)步，符合社會倫理。在全民皆休的假日，圖書館員作為社會成員的一份子，也有著人倫親情、身心放松的需要，非調(diào)休可以替代。

在上世紀(jì)末，我國出現(xiàn)了全年開放不閉館的公共圖書館，有人拍手叫好，有人發(fā)文反對。相比于以往實行的機(jī)關(guān)坐班制，公共圖書館的開放時間往往與讀者工作時間重疊，常常是“讀者上班我開館，讀者下班我閉館，讀者休息我休息”的狀況。 365日天天開館呼聲的出現(xiàn)，在當(dāng)時的社會背景下，是對服務(wù)觀念的一種破除與創(chuàng)新。它打破了服務(wù)行政化、服務(wù)淡薄化的狀態(tài)，迎來一種嶄新的服務(wù)理念。從這個意義上說，全年無休開館，在特殊的時代里有其時代的進(jìn)步性。但從更符合現(xiàn)實的角度出發(fā)，從公眾需求、公共資源投入產(chǎn)出效益、維護(hù)館員休息倫理等因素考慮，沒有必要也不可能所有公共圖書館全天24小時、全年無休開館。作為公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)，公共圖書館應(yīng)以保障基本權(quán)益、滿足基本需求為基礎(chǔ)，而不是滿足所有人的所有需求。正如北京大學(xué)信息管理系教授李國新所說“公共圖書館的開館天數(shù)和開放時間，應(yīng)在綜合考慮方便公眾利用、投入產(chǎn)出效益、資源條件制約、持續(xù)穩(wěn)定運營的基礎(chǔ)上，因地制宜、因館制宜地加以確定?！盵7]現(xiàn)如今我國公共圖書館開放時間延長已成日常，也應(yīng)適時參照國際通行，應(yīng)走向理性化、規(guī)律化。

3 法律責(zé)任

《公共圖書館法》規(guī)范了公共圖書館的行為，與此相呼應(yīng)的，《公共文化服務(wù)保障法》也設(shè)立了條文保障公共文化服務(wù)規(guī)范運行。“《公共文化服務(wù)保障法》是公共文化領(lǐng)域的綜合性、全局性和基礎(chǔ)性的法律，《公共圖書館法》是關(guān)于公共文化領(lǐng)域中的單一領(lǐng)域的專門性法律。”[8]兩者一道，為我們提供了公共服務(wù)規(guī)范運行有法可依、有法必依的根據(jù)。

以上兩部法律，對公共圖書館服務(wù)項目、開館時間等事項都作出了硬性規(guī)定，未按法律條款執(zhí)行的，將處以相應(yīng)的責(zé)罰。公共圖書館法第五十條規(guī)定：“公共圖書館及其工作人員有下列行為之一的，由文化主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得：……（五）其他不履行本法規(guī)定的公共圖書館服務(wù)要求的行為。”“公共圖書館及其工作人員有前兩款規(guī)定行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究法律責(zé)任?！惫参幕?wù)保障法第六十一條：“違反本法規(guī)定，公共文化設(shè)施管理單位有下列情形之一的，由其主管部門責(zé)令限期改正；造成嚴(yán)重后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：（一）未按照規(guī)定對公眾開放的；（二）未公示服務(wù)項目、開放時間等事項的?！?/p>

以上條款的責(zé)任追究，其法律措施為責(zé)令限期改正、依法處分責(zé)任人員。未履行職責(zé)、未按規(guī)定開放和公示的，責(zé)令限期改正；履行職責(zé)但違規(guī)的，責(zé)任較輕的限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的給予處分。圖書館屬于事業(yè)單位，對事業(yè)單位工作人員的處分，參照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的有關(guān)規(guī)定辦理，處分方式包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。透過公共圖書館法責(zé)罰條款的說明，可以看出，當(dāng)問題出現(xiàn)的時候，不應(yīng)簡單閉館或停業(yè)整頓，而應(yīng)追究相關(guān)人員責(zé)任，依法給予處分。因為公共圖書館關(guān)閉或停止服務(wù)，損害的是社會公眾的利益，不能以政府停止履行提供基本公共服務(wù)的責(zé)任、損害公眾利益為代價來懲罰政府設(shè)立的公共圖書館的違法行為。

4 結(jié)語

“新頒布的《公共圖書館法》體現(xiàn)了新時代中國特色社會主義文化的制度優(yōu)勢。”[9]服務(wù)是公共圖書館的立身之本，開放時間是服務(wù)的基石。法律用明文條款賦予了開放時間規(guī)范性和制度性，在制度的保障中，公共圖書館服務(wù)將會走得更遠(yuǎn)、更好。

但公共圖書館法的表述仍有小小的不足，以本文論及的開放時間為例，條款中“公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放，在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間”。這句話開頭如若加上限定語，改成“政府設(shè)立的公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放，在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間”。想必會更好、更精準(zhǔn)。政府設(shè)立的公共圖書館和社會力量舉辦的圖書館，公示服務(wù)內(nèi)容、開放時間等是必要的，但公休日和節(jié)假日是否都必須開放，則不宜一概而論。政府從資金投入、人員配備上給了政府設(shè)立的公共圖書館更多的保障，對社會力量辦的圖書館暫未能給予同等的支持，若像要求政府設(shè)立的公共圖書館那樣去要求社會力量辦的圖書館，怕是難以實現(xiàn)。對社會力量舉辦的圖書館的更多細(xì)節(jié)，法律還有待進(jìn)一步的規(guī)定。

（來稿時間：2017年12月）

1. 柳斌杰，雒樹剛，袁曙宏.中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法解讀[M].中國法制出版社，2017：149 .

2. 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗總局、標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會．公共圖書館服務(wù)規(guī)范（GB/T28220-2011)[S/OL].中華人民共和國文化部 .（2014-6-18）[2017-11-10] http://www.mcprc.gov.cn/whzx/bnsjdt/ggwhs/201407/t20140704_434289.html.

3. 中華人民共和國民法通則[EB/OL].中國人大網(wǎng).（2000-12-06）[2017-11-25].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4470.htm.

4. 公共文化體育設(shè)施條例[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府 .（2005-05-23）[2017-12-08] http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_157.htm.

5.中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法[EB/OL].中國人大網(wǎng) .（2016-12-25）[2017-12-02] http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm.

6. 全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府.（2008-02-26） [2017-12-11] http://www.gov.cn/test/2008-02/26/content_901723.htm.

7. 李國新.公共圖書館開放時間與館員休假形態(tài)研究——考察日本公共圖書館的思考[J].圖書館建設(shè)，2009（3）：79-82.

8. 柯平.《公共圖書館法》的時代性和專業(yè)性[J].圖書館雜志，2017（11）：7-11.

9. 吳建中.夯實人民群眾對公益性公共文化服務(wù)的獲得感[J].圖書館雜志，2017（11）：6.