國內(nèi)外食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃與實施的比較研究

丁 寧，陳少洲，郝明虹，陳 慧

（1.國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學(xué)院，北京 100810；2.國家食品藥品監(jiān)督管理總局，北京 100810）

食品安全問題與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民健康息息相關(guān)，世界各國都從國家安全的戰(zhàn)略高度對待食品安全問題[1]。食品安全風(fēng)險存在于從食品原材料的生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都可能導(dǎo)致食品安全問題的發(fā)生。風(fēng)險監(jiān)測作為重要的食品安全監(jiān)管手段，越來越受到政府的重視。我國的食品安全風(fēng)險監(jiān)測起步較晚，如何加強(qiáng)我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系的建設(shè)，提高有效性，促進(jìn)食品行業(yè)的健康發(fā)展和食品市場的安全運行，將是我國食品安全管理一項長期的工作和重點。本文通過對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)以及國際組織風(fēng)險監(jiān)測情況進(jìn)行分析，并和國內(nèi)風(fēng)險監(jiān)測工作開展情況進(jìn)行比較總結(jié)，提出了相應(yīng)的意見建議[2]。

1 食品安全風(fēng)險監(jiān)測的法律依據(jù)

我國政府近年來一直不斷加大對食品安全監(jiān)管的力度，在2015年10月1日實施的新《食品安全法》第二章和《中華人民共和國食品安全法實施條例》第二章中，明確規(guī)定“國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門，制定、實施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃”。

2 食品安全風(fēng)險監(jiān)測的相關(guān)概念

2.1 食品安全

食品安全（food safety）是指食物對消費者的健康不造成任何急性的、慢性的或潛在的危害。引起消費者健康危害的原因或物質(zhì)稱為危害物（hazards）。根據(jù)危害物的性質(zhì)，可將危害物分為生物危害物、化學(xué)危害物、物理危害物[3-4]。

2.2 食品安全風(fēng)險監(jiān)測

食品安全風(fēng)險監(jiān)測主要是通過系統(tǒng)持續(xù)的監(jiān)測，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患并進(jìn)行分析研判，提出處置建議。其目的在于幫助食品安全監(jiān)管部門掌握國家和地區(qū)食品安全狀況和食品污染水平、分布及其變化趨勢；為開展食品安全風(fēng)險評估，制定和修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及其他食品安全相關(guān)政策的制定提供科學(xué)依據(jù)[5]；為風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險交流工作提供科學(xué)信息[6]。

2.3 風(fēng)險監(jiān)測與監(jiān)督抽檢

在國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《食品監(jiān)督抽檢管理辦法》中明確規(guī)定：“食品監(jiān)督抽檢是指食品藥品監(jiān)管部門為監(jiān)督食品安全，依法組織對在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營的食品（含食品添加劑、保健食品，下同）進(jìn)行有計劃的抽樣、檢驗，并對抽檢結(jié)果進(jìn)行公布和處理的活動。

風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督抽檢均為對食品進(jìn)行的檢驗檢測活動，由政府部門制定計劃，通過對抽樣開展相關(guān)檢驗后獲得信息和數(shù)據(jù)。風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)分析都可以在一定程度上反映食品安全狀況，發(fā)現(xiàn)食品安全隱患。但從工作目的而言，風(fēng)險監(jiān)測是為了了解食品安全狀況，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，為風(fēng)險分析和風(fēng)險管理提供科學(xué)信息；而監(jiān)督抽檢是為了發(fā)現(xiàn)抽檢樣品中已經(jīng)存在的問題，為行政處罰提供法定證據(jù)，抽檢對象包括我國境內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑、保健食品等[7]。

3 國際食品安全風(fēng)險監(jiān)測的情況及啟示

3.1 國際風(fēng)險監(jiān)測情況

3.1.1 全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)/食品項目（GEMS/FOOD）

我國于20世紀(jì)80年代初加入了由世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同設(shè)立的全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)/食品項目（global environmental monitoring service/FOOD，GEMS/FOOD），該項目成立于1976年，目前參與該項目的國家和組織達(dá)70多個。項目旨在掌握各成員國食品污染狀況，了解食品污染物的攝入量，保護(hù)人體健康，促進(jìn)貿(mào)全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)/食品項目（GEMS/FOOD）易發(fā)展[6，8]。GEMS/FOOD項目采用兩種形式進(jìn)行污染物的監(jiān)測工作：一種為食品污染物的長期滾動監(jiān)測項目；另外一種為總膳食調(diào)查方式，該方式能夠得到膳食水平中污染物的污染狀況，更精準(zhǔn)地進(jìn)行污染物的暴露評估工作[4]。

3.1.2 歐盟

歐盟建立了統(tǒng)一完善的食品安全法律體系，食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作均是在具有法律效力的指令下進(jìn)行的。2004年歐盟根據(jù)《通用食品法》建立了的歐洲食品安全局（European food safety authority，EFSA），以便更好地完成歐洲食品污染物的監(jiān)測工作[7]。在其指導(dǎo)下，歐洲各國既有每個國家獨立的監(jiān)測活動，也有歐盟統(tǒng)一的監(jiān)測方案。歐盟統(tǒng)一的污染物監(jiān)測內(nèi)容包括植物源性食品的農(nóng)藥殘留、動物源性食品的獸藥殘留和對其他污染物的監(jiān)測[10-11]。

此外，歐盟建立的食品、飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（rapid alert systemforfoodandfeed，RASFF）是一個涵蓋歐盟成員國、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟、歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)、歐盟委員會及歐盟食品安全局在內(nèi)的巨大網(wǎng)絡(luò)。RASFF的建立為歐盟成員國食品安全主管機(jī)構(gòu)提供了有效交流途徑，促進(jìn)了彼此之間的信息交換，并為采取確保食品安全的有效措施提供了重要支撐[12]。

德國政府在聯(lián)邦層面建立了統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門——德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部（Bundesministerium für Ern?hrung und Landwirtschaft，BMELV），其下又分設(shè)了聯(lián)邦消費者保護(hù)與食品局（Bundesamt fuer gesundheitlichen Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit，BVL）和聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所（Bundesinstitutfür Risikobewertung，BfR）。BVL是德國聯(lián)邦食品安全風(fēng)險監(jiān)測和管理機(jī)構(gòu)，其工作內(nèi)容包括：編制全國風(fēng)險監(jiān)測計劃、開展監(jiān)測數(shù)據(jù)整理分析、撰寫監(jiān)測報告、發(fā)布監(jiān)測結(jié)果等。

德國的風(fēng)險監(jiān)測工作力度大，堅持以問題為導(dǎo)向。監(jiān)測對象覆蓋食品全鏈條，監(jiān)測項目包括農(nóng)藥殘留、有毒物質(zhì)、放射性物質(zhì)、真菌毒素等，由官方指定實驗室檢測。監(jiān)測結(jié)果每年對外公布，并分類對各種食品進(jìn)行分析。

3.1.3 美國

美國共有16個不同的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對食品安全有管轄權(quán)，其中最重要的是食品藥品監(jiān)管局（food and drug adminis tration，F(xiàn)DA）以及美國農(nóng)業(yè)部（United Statesdepartment of agriculture，USDA）下屬的食品安全檢驗局（food safety and inspection service，F(xiàn)SIS）和動植物檢驗局（animal and plant health inspection service，APHIS）。相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)測工作也由這兩大部門共同開展。FDA主要負(fù)責(zé)農(nóng)副產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留量的監(jiān)測工作和總膳食的調(diào)查，監(jiān)測目標(biāo)側(cè)重于已發(fā)現(xiàn)過食品污染超標(biāo)嚴(yán)重地區(qū)的食品，對超標(biāo)的農(nóng)副產(chǎn)品具備處罰權(quán)。FSIS和APHIS分別負(fù)責(zé)畜禽食品安全和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口檢驗檢疫工作，如獸藥殘留的監(jiān)測。同時USDA農(nóng)業(yè)市場服務(wù)部為了對食品進(jìn)行暴露評估開展了農(nóng)藥殘留監(jiān)測項目[13]。

美國與食品安全風(fēng)險有關(guān)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)多、參與部門多、監(jiān)測項目多、監(jiān)測方式多，國家一級的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)有100多個。這些網(wǎng)絡(luò)既有分工也能有機(jī)地連接、交流和合作，部門之間注重交流和合作，做到信息暢通、共享，職責(zé)明確，為保障食品安全提供了有力的組織和技術(shù)支撐[4-5]。

3.2 國外食品安全風(fēng)險監(jiān)測的啟示

3.2.1 法律標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)明確

食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是重要的食品安全監(jiān)管工具，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在食品安全相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)方面相對完善。對于部門職責(zé)、監(jiān)管程序和方法等內(nèi)容都有明確的法規(guī)法令。法規(guī)的制定力求基于風(fēng)險評估，以科學(xué)為依據(jù)，程序透明。

3.2.2 基于風(fēng)險監(jiān)管理念實施監(jiān)測

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)意識到并高度重視食品安全管理方面的預(yù)防措施，盡可控制食品風(fēng)險，將管理重心前置。在風(fēng)險監(jiān)測的設(shè)計實施中，引入風(fēng)險評估的思路和分級方法，確保有限的監(jiān)管資源得到最大化的利用。

3.2.3 基于本國特點選擇監(jiān)測食品的種類和污染物

不同國家、不同地區(qū)之間，環(huán)境污染情況、食品加工方式以及飲食習(xí)慣都不盡相同，在選擇監(jiān)測的內(nèi)容也要考慮。世界衛(wèi)生組織（world health organization，WHO）推薦優(yōu)先監(jiān)測的內(nèi)容選擇應(yīng)重點考慮以下因素：污染物構(gòu)成的潛在性健康風(fēng)險；含有污染物的食品引起人群食物中毒和食源性疾病的發(fā)生率；肉用動物中某些疾病的流行；在充足數(shù)量的樣品中，用可靠的方式測量污染物水平的可行性；食品在全部飲食中的重要性，對主要的食品應(yīng)加以特別注意；有關(guān)食品的經(jīng)濟(jì)重要性及進(jìn)、出口國家對污染物檢測的法規(guī)；污染物在環(huán)境中的持續(xù)性、普通性以及存在的量；通過工業(yè)產(chǎn)生和來自居住區(qū)的空氣、河水、近海水域等的污染物數(shù)量；在農(nóng)業(yè)、園藝、林業(yè)中應(yīng)用的農(nóng)藥及其他化學(xué)制品的性質(zhì)及用量，動物飼養(yǎng)所用藥物；在食品生產(chǎn)、包裝、運輸、銷售、貯存及制備中的衛(wèi)生狀況[14]。

3.2.4 信息交流及時透明

要完成“從農(nóng)田到餐桌”全食品鏈條的監(jiān)管，離不開政府各部門間的協(xié)同配合。如美國，全國性的監(jiān)測項目幾乎全部是由主管部門牽頭，多部門共同協(xié)作，全社會廣泛參與完成。這就需要建立及時有效的監(jiān)測信息公開系統(tǒng)，加強(qiáng)政府各部門間的信息通報效率，方便與食品安全相關(guān)部門及時對風(fēng)險監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題展開協(xié)調(diào)工作，形成覆蓋面廣、運轉(zhuǎn)效率好、反應(yīng)迅速的食品安全信息預(yù)警系統(tǒng)。

4 我國的食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系

4.1 我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系現(xiàn)狀

我國自20世紀(jì)50年代起，就以原衛(wèi)生防疫站為基礎(chǔ)，開始了食品衛(wèi)生檢驗與食物中毒的流行病學(xué)調(diào)查工作。衛(wèi)生部于2000年開始建立全國食品污染物監(jiān)測網(wǎng)和食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)并逐年擴(kuò)大。為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，自2010年起至2013年，原衛(wèi)生部會同有關(guān)部門每年制定國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃并組織實施，初步形成了以國家食品安全風(fēng)險評估中心和各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)為主體的風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。目前國家衛(wèi)生計生委承擔(dān)組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估的職能；國家食品藥品監(jiān)管總局參與制定食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作。

自2013年起，國家食品藥品監(jiān)管總局組織開展了本系統(tǒng)食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作。由省級食品藥品監(jiān)管部門按要求組織完成總局部署的風(fēng)險監(jiān)測工作任務(wù)并報告；由總局指定機(jī)構(gòu)設(shè)立食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作秘書處，承擔(dān)風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)匯總、分析等日常事務(wù)性工作。到目前已覆蓋全國42個省、自治區(qū)（直轄市），內(nèi)容包括36個食品大類。

4.2 我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測面臨的問題

我國當(dāng)前的食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系雖已日趨完善，但仍存在許多問題，主要包括以下幾個方面。

4.2.1 風(fēng)險監(jiān)測工作基礎(chǔ)尚顯薄弱

盡管我國政府已投大力建設(shè)各級食品安全風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但工作基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)制度、機(jī)制和工作體系尚未健全。我國目前的食品安全監(jiān)管屬于分部門分段監(jiān)管的體制，這使得食品安全風(fēng)險監(jiān)測存在著脫節(jié)的狀況，風(fēng)險監(jiān)測的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)主動性、連續(xù)性、系統(tǒng)性。

4.2.2 風(fēng)險監(jiān)測工作技術(shù)支撐水平不高

我國目前在風(fēng)險監(jiān)測方面的專門機(jī)構(gòu)基本空白，專業(yè)人員和專家資源匱乏，相關(guān)研究和學(xué)科建設(shè)滯后。我國食品安全監(jiān)管部門對于抽檢監(jiān)測的整合實施還需要進(jìn)一步摸索，集中有限的行政力量提高風(fēng)險監(jiān)測水平，控制風(fēng)險隱患、保證食品安全。

4.2.3 風(fēng)險監(jiān)測工作數(shù)據(jù)應(yīng)用不足

目前我國的風(fēng)險數(shù)據(jù)信息分散，統(tǒng)一的預(yù)警管理信息平臺、預(yù)警系統(tǒng)亟待開發(fā)建立。大量的風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)收集上報之后，卻缺乏全面的統(tǒng)計分析工作。這使得監(jiān)管部門對于監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析研判不到位，影響了對于新發(fā)風(fēng)險隱患的前期排查。

5 對我國食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作的建議

5.1 建立完善食品監(jiān)測指標(biāo)體系，發(fā)揮風(fēng)險監(jiān)測的預(yù)見性和動態(tài)性

風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系應(yīng)包括食品添加劑等化學(xué)物質(zhì)使用量及使用狀態(tài)、國內(nèi)同類產(chǎn)品質(zhì)量、行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量動態(tài)、銷售量、銷售額、利潤率、庫存以及市場價格等。其中有些指標(biāo)還應(yīng)進(jìn)行權(quán)重、危險等級、危險程度的綜合指數(shù)等方面的量化研究。

食品安全風(fēng)險監(jiān)測應(yīng)兼顧日常監(jiān)測范圍和年度重點，合理確定抽檢監(jiān)測對象范圍。風(fēng)險監(jiān)測應(yīng)把日常消費量大的食品品種、高風(fēng)險品種、新批準(zhǔn)原料生產(chǎn)的品種、通過其他渠道已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題的品種等影響面較大、安全系數(shù)相對較低的產(chǎn)品及其企業(yè)作為重點，合理分配監(jiān)測資源。

發(fā)揮監(jiān)測計劃的預(yù)見性和動態(tài)性，做到主動監(jiān)測發(fā)現(xiàn)問題。通過進(jìn)一步擴(kuò)大風(fēng)險監(jiān)測項目，擴(kuò)展風(fēng)險監(jiān)測工作點，真正做到“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全全流程監(jiān)督[15]。

5.2 加強(qiáng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析利用，建立數(shù)據(jù)共享平臺

現(xiàn)代化食品監(jiān)管依賴于現(xiàn)代化的信息技術(shù)支撐。在我國現(xiàn)有的食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系下，每年都會產(chǎn)生大量的監(jiān)測數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)數(shù)量大、類型多、時效快，通過對數(shù)據(jù)的匯總分析，科學(xué)研判風(fēng)險分布規(guī)律，合理布局監(jiān)測計劃，可以提高監(jiān)測結(jié)果的代表性。同時準(zhǔn)確及時的數(shù)據(jù)研判，可以幫助食品監(jiān)管部門有針對性地開展監(jiān)管執(zhí)法工作，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險。

提高數(shù)據(jù)互通、共享、集成水平，通過建立風(fēng)險監(jiān)測信息交流共享平臺，對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、餐飲環(huán)節(jié)收集安全隱患的信息進(jìn)行統(tǒng)一錄入、分類、篩選，綜合分析。建立實時共享機(jī)制，通過共享平臺發(fā)出分級的風(fēng)險預(yù)警，繼而各相關(guān)環(huán)節(jié)排查風(fēng)險源，最大范圍內(nèi)有效防控風(fēng)險，降低食品安全危害[16]。

5.3 加強(qiáng)風(fēng)險交流，多層次參與食品安全風(fēng)險監(jiān)測

目前食品安全風(fēng)險監(jiān)測的實施主體是監(jiān)管部門及監(jiān)測機(jī)構(gòu)，食品制造商和出售者只能被動承受風(fēng)險的情況。一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主動落實主體責(zé)任，強(qiáng)制企業(yè)建立一套可行有效的自查制度和自我監(jiān)控措施。另一方面可以聯(lián)合食品相關(guān)企業(yè)，將其納入到風(fēng)險監(jiān)測的隊伍中來，利用他們對產(chǎn)品比較熟悉，能更準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險因素的優(yōu)勢，進(jìn)而提出更有針對性的監(jiān)測計劃[16]。

進(jìn)一步完善食品安全信息發(fā)布體系，擴(kuò)大風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息的公布范圍和力度，使消費者、行業(yè)協(xié)會、媒體能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，推進(jìn)社會共治格局的形成，創(chuàng)建更加和諧、安全的食品消費環(huán)境。

6 小結(jié)與展望

食品安全風(fēng)險監(jiān)測是國際普遍采取的食品安全管理基本措施。不同的國家在食品安全監(jiān)管水平上的差距，很大程度上就是要看其對風(fēng)險管理、風(fēng)險監(jiān)測的組織是否科學(xué)，投入是否合理，作用發(fā)揮得是否充分。目前我國的食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作已經(jīng)在各涉及食品安全的部門展開，各部門對于風(fēng)險監(jiān)測工作高度重視，風(fēng)險監(jiān)測的理念也已全面滲入到日常工作當(dāng)中。但對比國外先進(jìn)經(jīng)驗，我國食品安全監(jiān)管部門仍需要在全面、科學(xué)制定方案，完善監(jiān)測計劃，提升技術(shù)能力，加強(qiáng)信息交流方面不斷改進(jìn)，提高我國整體食品安全管理水平。

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