我國公共服務領域PPP模式研究綜述

萬長松，吳盼晴

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

隨著當前公眾對公共服務的質量、效率等越來越高的要求與政府壟斷造成的低效率、低質量等問題之間矛盾的加劇，出現了一種政府公共部門和私人部門合作的新模式——PPP(Public-Private Partnership)模式，即“公私合作或公私伙伴關系”。PPP模式最早出現在英國，由時任英國財政大臣克拉克于1992年提出，他認為這種模式可以有效提升基礎設施的建設水平，解決公共服務資金匱乏和公共部門低效等問題[1]。隨著國家和政府對PPP模式的關注，學術界也出現了一批研究PPP模式的學者，相關的文獻也越來越多。根據CNKI檢索發(fā)現，2005年以前，有關公私合作的期刊論文每年不足2 000篇，2005年以后，相關方面的研究則越來越多，研究也愈加深入。但同時，對PPP模式的研究也存在一定的問題，一是目前學術界就PPP模式的概念仍未達成一致，二是當前在我國關于PPP模式的研究側重于實證，對其理論基礎的探究較少。鑒于此，筆者從PPP模式的概念入手，對其理論基礎進行梳理，并通過總結我國學者對PPP模式效用的概括，指出當前我國應大力發(fā)展PPP模式的原因。

一、PPP模式概念的辨析

“概念是學術研究由此展開的工具，要促進學術研究水平的不斷提高，任何學科都必須對它的基本概念有著共識性理解。”[2]雖然公私合作的模式發(fā)展已近三十年，但不管學術界還是相關國家或地區(qū)的研究委員會對PPP模式的概念均未形成一致意見。

(一)國外關于PPP模式的定義

PPP模式的概念最先出現在歐洲，而且此模式在歐洲發(fā)展較好，可以說不管是理論還是實踐，歐洲的PPP都處于世界前沿。歐盟委員會對PPP模式的定義側重于合作方面，認為PPP是公私部門之間的一種合作關系，目的是為了由雙方共同提供觀念上應由公共部門來進行提供的公共服務[3]。由于PPP模式在處理市場和政府的關系上，既打破了市場失靈又解決了政府失靈，所以其不僅在歐洲而且在美國、加拿大都得到了很好的發(fā)展，形成了一套適合本國的PPP模式的制度規(guī)范的框架。當然，這與他們對PPP模式這一概念本身的理解不無關系。Ke Yongjian等的研究表明，英國學者對PPP的研究最多，其次是美國[4]。美國PPP國家委員會對PPP模式的界定側重于對非公共資源的利用，他們認為PPP模式是結合公私兩種方式優(yōu)點的公共物品的提供方式，能充分地利用私人部門的資源來實現公共服務的提供，并且使公眾滿意[5]。加拿大PPP國家委員會對PPP的定義比較詳細，在強調合作的同時又重視風險的分擔和利益的共享，同歐盟相似的是其也將PPP界定為一種合作關系，認為它是建立在雙方的經驗基礎上的，通過建立適當的能分擔風險、分配資源和共享利益的機制，來實現事前就明確的公共需求[6]。

從上述內容可以看出，各國對PPP模式的概念都有自己的特色。歐盟委員會對PPP模式的界定比較模糊，重視合作，在概念界定中只是指出了雙方的合作關系，沒有涉及合作的內容和形式；美國在PPP模式的界定上則強調對私人資源的利用，是從一個發(fā)起者、主控者的角度出發(fā)的，在公私合作中側重于政府主導；加拿大對PPP模式界定得比較詳細，涉及到了利益共享、風險分擔這一公私合作的關鍵，將雙方放在平等的地位去看待。雖然側重點不同，但均強調雙方是合作關系，而且對以提供公共產品、滿足公共需求為目的的要求是共通的。

(二)國內關于PPP模式的定義

PPP模式在我國的發(fā)展比較晚，當然這與我國經濟和社會的發(fā)展不無關系。1956年三大改造的完成使我國正式進入計劃經濟時期，這與當時物資的匱乏和科學技術的落后是分不開的，在這種背景下我國公共服務的提供被政府壟斷。改革開放后，社會主義市場經濟開始發(fā)展，為私人經濟的發(fā)展提供了空間，引進外資、鼓勵私人經濟的參與等一系列相關政策，使政府由提供公共服務開始向政府購買服務、服務外包等轉變。1984年我國以建設-經營-轉讓的方式建設的深圳沙頭角B電廠被認為是PPP模式在我國應用的標志性事件。從20世紀80年代至今，我國在關于政府與社會資本合作、采購、特許經營等方面出臺了大量的政策，經歷了被動回應到積極推動，再到全面主導的過程[7]。在諸多政策中最具影響力的當屬2015年5月19日國務院辦公廳轉發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。隨著國家在政策方面對發(fā)展PPP模式的不斷支持，學術界也掀起了對PPP模式研究的高潮。

雖然一直有一批學者從事PPP模式的研究，但也主要是在借鑒國外研究的基礎之上結合我國的實際情況進行的進一步的探討，而對PPP的定義仍沒有形成一致的意見。

有的學者將PPP定義成一種融資模式。如楊衛(wèi)華等認為，PPP是為了滿足公眾對于公共服務的需求，在公私部門之間形成的一種合作式的公共項目的融資模式[8]；劉志認為，PPP模式在狹義上是指通過公私部門的合作來提供公共服務的一種項目融資方式[9]。有些學者從公私利益的復合性出發(fā)將PPP模式界定為一種伙伴關系，如賈康等認為，所謂PPP，是指公私部門在合作的過程中，讓非公共部門資源參加到提供公共服務的行列中，來完成公共部門的職能，同時也使私人部門能盈利[10]。有些學者是從工程項目入手對PPP進行界定的，如劉婷等認為，PPP是指由私人部門為基礎設施項目進行融資、建造、運營，通過充分發(fā)揮公共和私人部門各自的優(yōu)勢，來提高提供公共產品和服務的效率，從而來實現資金的有效利用[11]。國務院辦公廳轉發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中指出：“PPP模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇私人部門，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，政府更多的職能轉向監(jiān)督而非服務，服務由私人部門完成，同時保證私人部門能獲得合理收益的一種模式。”[12]這為PPP模式進行了官方的界定。該界定將PPP看成一種在公私雙方平等基礎上的伙伴關系，注重了權責分配的重要性，同時其目的也十分明確，就是在保證公共服務提供的同時保證私人部門的利益。

當前關于PPP模式的定義不盡相同且十分豐富，但其中大部分從經濟角度出發(fā)，強調的是公私合作的經濟效益，卻很少涉及社會效益，忽視了公私合作的目的——不僅要提高效率，而且要滿足公眾對于提供公共產品質量的要求。官方界定涉及到了績效評價，從一定層面關注了公眾對于提供公共產品的效率和質量雙方面的需求，但更多的還是經濟方面的關于利益與責任分擔的界定，將其界定為一種融資模式而非新型的管理模式。

二、關于PPP模式理論基礎的研究

當前我國對PPP模式的研究大都集中在對其風險分擔、政府角色定位、制度規(guī)范等方面，而很少有人去探討PPP模式背后的理論基礎。不僅如此，由于PPP模式的研究涉及到眾多的領域，因此關于PPP模式理論基礎的研究也沒有明確的學科界限，不同學科的學者從不同的理論背景出發(fā)對PPP模式進行了理論探究，提及最多的就是委托代理理論和交易成本理論，但關于PPP模式的理論基礎研究至今沒有達成共識。

(一)委托代理理論

樊寒偉、和軍在研究PPP模式與委托代理理論的關系中指出，PPP模式就是一種委托代理的經濟關系，將公共部門看作是委托方，私人部門是代理方，雙方通過制定優(yōu)化的契約機制來實現雙方的滿意[13]。葉曉甦基于委托代理理論在研究PPP模式的公眾參與機制中指出，為實現資源的優(yōu)化配置，公共部門通過契約委托私人部門進行項目建設，因此政府和私人部門是委托代理關系，公共部門和公眾在PPP模式中屬于監(jiān)督者，私人部門是建設者[14]。還有的學者基于該理論將PPP模式中雙方的表現看作是項目能否成功的因素進行研究?？傊摾碚撟鳛镻PP模式的理論基礎之一，在進行PPP模式內部不同主體行為的表現對PPP項目成功與否的研究中發(fā)揮了不可忽視的作用。

(二)交易成本理論

交易成本理論對于PPP模式的理論形成也起著重要的作用。交易成本理論最初是由羅納德·科斯(Ronald Coase)開發(fā)的，他將交易成本稱為“通過交易所在公開市場上進行交易的成本”[15]。和軍、劉鳳義探討了公私合作與交易成本的關系，他們對比了傳統公共供給、狹義PPP模式、廣義PPP模式、私有化四種公共產品供給方式的交易成本，結果表明狹義PPP模式能在提高生產效率的同時有效降低交易成本[16]。David Parke等認為交易成本理論與范圍經濟以及規(guī)模經濟一起為研究PPP模式提供了有力的分析框架[17]。張萬寬認為交易成本理論以有限理性和機會主義為假設，實現交易成本的最小化，PPP模式同樣重視信任、合作、承諾等在管理PPP合同中地位，其可以減少交易的成本[18]。PPP模式通過公私雙方不斷談判、協商和簽訂協議來保證公共利益實現的同時讓私人部門也獲利，在這個過程中產生成本是不可避免的[19]。學者們將交易成本理論作為PPP模式的理論基礎，探討了在合作過程中影響交易成本的主要影響因素都有哪些，如何有效地降低交易成本，因此，交易成本理論為PPP模式更好的發(fā)展提供了理論指導。

(三)治理理論

從公共管理角度出發(fā)，治理理論同樣可以作為PPP模式的理論基礎。治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙指出：治理是以共同的目標為導向來進行的活動，該活動的主體可以是政府以外的其他機構和組織，也并非必須要以國家強制的力量來保證實施。在羅茨的《作為社會——控制體系的治理》中的觀點是：治理就是指公私部門之間的一種合作、互動的模式。在治理理論發(fā)展的初期就表達了國家治理、公共服務等不是憑一方的力量就能完成的，需要遵循合作的理念。俞可平也認為治理的主要特點就是利益相關者之間的權責分配[20]。治理理論的理念能夠跟PPP模式實際應用中遇到的多元主體、利益分配、責任分擔等問題完美契合。

三、關于PPP模式效用的研究

PPP模式實際在中國發(fā)展已經過了三十多年，復旦大學國際關系與公共事物學院的教授陳志敏曾根據理論和現實背景將PPP模式在中國的發(fā)展分為探索、試點、推廣、調整、規(guī)制五個階段。在這期間出現了很多PPP模式成功運行的經典案例，如1984年我國以公私合作的方式建設的深圳沙頭角B電廠、1995年開工的泉州刺桐大橋、2008年奧運會中建設的部分奧運場館等。

當前我國大力支持PPP模式，就是因為PPP模式在提供公共服務領域，尤其是進行基礎設施建設上有其獨特的優(yōu)勢。不同的學者對PPP模式的優(yōu)勢進行了不同的概括，賈康等認為PPP模式的優(yōu)勢主要是緩解財政支出壓力，能提高公共服務的質量和效率，促進私人部門的發(fā)展[21]。韓侶認為，PPP模式對轉變政府職能，促進公共服務質量和效率的提高有重要意義，同時能促進政府關注公眾的需求，對形成以公共利益為核心的物有所值的觀念有重要作用[22]。陳志敏、張明、司丹提出，PPP模式在緩解財政支出壓力、提高公共服務供給的效率和質量、造福人民群眾、促進民營企業(yè)的發(fā)展等方面具有明顯優(yōu)勢[23]。對于PPP模式的優(yōu)勢雖然不同的學者進行了不同的概括，但關于其對提高公共服務質量和效率、緩解地方財政壓力的內容是共通的。除此之外，PPP模式的應用還促進了民間社會資本的發(fā)展，正如劉薇所說，在公共服務的提供方面運用PPP模式來引進民間資本的參與，會為民間資本的發(fā)展創(chuàng)造市場空間，讓其在市場體系中更好地發(fā)揮其本有的優(yōu)勢[24]。

我國大力推行PPP模式正是因為該模式有這些優(yōu)勢，但我們在看到其優(yōu)勢的同時也要看到其弊端，如責任共擔增加了地方政府的隱形債務風險，談判、協商等增加了在項目建設過程中的不確定性，因此在大力推行PPP模式的同時要建立、健全相關的法律法規(guī)，加強相關的制度建設，形成成熟的體系，以減少PPP模式的負面影響。

四、結論

PPP模式在我國的理論研究和實踐均有了一定的基礎，逐漸增多的研究成果己經充分說明該模式有著廣泛的應用前景。我國市場經濟逐漸成熟，但是政府財政壓力不斷上升，而且我國又正處于建設新型城鎮(zhèn)化的重要階段，要改變當前政府依賴的“土地財政”，同時減小地方政府的財政壓力，克服債務風險，PPP模式無疑是最適合的選擇。

雖然當前對PPP模式的理論研究越來越多，但還不成熟，對實踐的指導意義仍顯不足。因此，為了更好地推動PPP模式在中國的應用推廣和健康發(fā)展，要在概念界定和理論基礎的探究方面多做功課。概念的界定要結合國際和國內已有的研究成果，為適合中國國情的PPP模式做出科學、合理的定義，要抓住實質精髓，厘清認識，防止PPP模式的泛濫化，影響其健康發(fā)展。除此之外，還要推動PPP模式的理論基礎研究，不僅應注重從委托代理理論和交易成本理論出發(fā)對影響PPP模式的公私雙方各自定位及各自行為進行研究，而且也應從治理理論、公共選擇理論等角度出發(fā)進行整體性研究。要將PPP模式看作是一種在公共服務領域應用的創(chuàng)新的管理模式，而不僅僅是一種融資模式，這樣才能從整體上把握PPP模式，讓其在公共服務領域發(fā)揮更大的作用。

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