政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑研究

張嘉威

(唐山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系,河北 唐山 063000)

深入研究推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑對(duì)轉(zhuǎn)變政府行政理念和行政職能,推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式,降低公共服務(wù)成本,節(jié)省財(cái)政開(kāi)支,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用,提高行政服務(wù)效率,滿足多元化的公共服務(wù)需求具有重要意義。

1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念

為解決政府失靈,公共選擇理論提出政府應(yīng)將不需要必須完成的實(shí)務(wù)交給私人部門(mén),新公共管理理論則認(rèn)為政府應(yīng)從原來(lái)的執(zhí)行者轉(zhuǎn)換成為領(lǐng)導(dǎo)者,社會(huì)治理理論提出公共實(shí)務(wù)的參與者應(yīng)包括政府、社會(huì)組織、私人部門(mén)等多元主體。這些理論都為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了理論依據(jù),其根本目的是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能,提高行政效率,提升公共服務(wù)質(zhì)量。

對(duì) “政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”概念的界定,學(xué)者們從公共服務(wù)提供方式、滿足公眾服務(wù)需求、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付方式等不同角度進(jìn)行了定義,但都圍繞著“誰(shuí)來(lái)買(mǎi),向誰(shuí)買(mǎi),如何買(mǎi)”的問(wèn)題展開(kāi)論述。通過(guò)研究我們認(rèn)為：政府購(gòu)買(mǎi)公務(wù)服務(wù)是政府通過(guò)合同外包、公私合作等方式將部分公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān),政府根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量向其支付費(fèi)用。通過(guò)這一概念應(yīng)從以下三點(diǎn)明確：第一,購(gòu)買(mǎi)目的是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制,提高公共服務(wù)供給效率；第二,購(gòu)買(mǎi)必須通過(guò)合同外包等方式和程序；第三,購(gòu)買(mǎi)的承接方是具備條件的社會(huì)力量。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和政府采購(gòu)服務(wù)的概念容易混淆,兩者在購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)對(duì)象和購(gòu)買(mǎi)方式都存在差別。第一,政府采購(gòu)的主體范圍比政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體范圍廣。政府采購(gòu)的主體幾乎涵蓋了所有行政事業(yè)單位。而政府作為購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體須具有行政管理職能。第二,政府采購(gòu)范圍包括了公共服務(wù),但政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的對(duì)象不包括政府自身消費(fèi)的服務(wù)。因此,政府采購(gòu)的范圍大。第三,兩者的承接方存在差異。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接方不能完全以營(yíng)利為目的。因此,政府采購(gòu)的承接方比政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接方數(shù)量多、市場(chǎng)化程度高。第四,從購(gòu)買(mǎi)方式來(lái)說(shuō),法律規(guī)定政府采購(gòu)包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源五種方式。因此采購(gòu)包括購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)涵和外延。

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐

面對(duì)政府財(cái)政壓力過(guò)大,政府失靈凸顯的緊迫情況,20世紀(jì)80年代英國(guó)政府率先提出公私合作提供公共服務(wù)的模式。美國(guó)政府是運(yùn)用合同外包的方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)最為成熟的國(guó)家。日本政府對(duì)公共服務(wù)的提供保留了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力,服務(wù)市場(chǎng)化改革并不完全。新西蘭政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)市場(chǎng)化比較徹底,在很多領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)合同或契約方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式為我國(guó)提供了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn),但我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況,探索適合本國(guó)發(fā)展的多元供給格局、供給體系、供給方式和流程,逐步建立適合自己國(guó)情的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展大致經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段是起步嘗試階段，1994年深圳市政府在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式。第二階段是成長(zhǎng)階段，2005年北京市政府通過(guò)招標(biāo)的形式與非政府組織合作共同實(shí)施村級(jí)扶貧項(xiàng)目,隨后全國(guó)主要城市開(kāi)展試點(diǎn)探索實(shí)踐。第三階段是全面推廣快速發(fā)展階段。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,此制度在全國(guó)全面開(kāi)展實(shí)施。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題分析

3.1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體關(guān)系不對(duì)等

社會(huì)組織是公共服務(wù)的主要承接方。一方面,我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后,在競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)等方面存在不足,特別是在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目上社會(huì)力量缺乏,容易造成少數(shù)社會(huì)組織壟斷。另一方面,為應(yīng)對(duì)社會(huì)組織數(shù)量少、能力弱,有些地方政府對(duì)社會(huì)組織先培育扶持,再向其購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù),導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)政府過(guò)度依賴(lài),購(gòu)買(mǎi)雙方非獨(dú)立、非平等的關(guān)系。

3.2 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息公開(kāi)程度偏低

目前盡管各級(jí)政府部門(mén)在預(yù)算規(guī)劃中專(zhuān)門(mén)列出了用于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算,但有些信息公開(kāi)程度較低,即使公開(kāi),公眾并不知道相關(guān)信息公開(kāi)的渠道,導(dǎo)致雙方信息不對(duì)稱(chēng),相關(guān)社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求不知情,從而阻礙了社會(huì)服務(wù)承接方以競(jìng)爭(zhēng)方式參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

3.3 相關(guān)法律規(guī)范和制度不健全

《政府采購(gòu)法》在“服務(wù)”的解釋上局限于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的后勤服務(wù),且該法規(guī)定的服務(wù)方未涉及社會(huì)組織。法律制度方面對(duì)購(gòu)買(mǎi)范圍、合同監(jiān)管制度、社會(huì)組織信息公開(kāi)制度等方面不完善。在制度政策方面對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系等問(wèn)題亟待加以明確規(guī)定。目前國(guó)家和地方的行政規(guī)范性文件碎片化、分散化,缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。

3.4 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

第一,法規(guī)缺失容易導(dǎo)致責(zé)任真空,從而損害受益方即社會(huì)公眾的權(quán)利。目前對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)行為的監(jiān)督仍以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主,政府人員是監(jiān)督的主體,很難對(duì)涉及技術(shù)問(wèn)題的監(jiān)督,從而降低了監(jiān)督的力度。第二,有些項(xiàng)目本身相關(guān)內(nèi)容需要過(guò)程控制,過(guò)程的控制監(jiān)督有時(shí)需要依賴(lài)于社會(huì)組織“痕跡管理”,這就造成了監(jiān)管漏洞。第三,公共服務(wù)提供方、服務(wù)對(duì)象和監(jiān)管之間存在信息障礙,造成第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得真實(shí)、可靠的信息,影響了監(jiān)督的效果。

4 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑選擇

4.1 大力扶持社會(huì)組織,增強(qiáng)公共服務(wù)承接力量

通過(guò)改革社會(huì)組織管理機(jī)制,在財(cái)稅、資金、人員培訓(xùn)、設(shè)施和技術(shù)等方面培育和支持,擴(kuò)大其規(guī)模,提高社會(huì)組織的籌融資能力、運(yùn)營(yíng)管理能力和營(yíng)利能力,促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展,保證公共服務(wù)供給的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 建立信息公開(kāi)制度,提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息化水平

政府須建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)信息公開(kāi)制度,建立政府采購(gòu)電子交易平臺(tái),對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、程序、資金預(yù)算、社會(huì)組織的資質(zhì)、合同文本格式、履行購(gòu)買(mǎi)合同的權(quán)利責(zé)任、績(jī)效評(píng)估方式等向社會(huì)公開(kāi)。一方面,保證符合條件的社會(huì)組織都能及時(shí)地了解信息,平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面,能夠發(fā)揮發(fā)揮社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),促進(jìn)政府相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)變觀念和職能,將精力放在項(xiàng)目規(guī)劃和統(tǒng)籌管理上。

4.3 完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律法規(guī),推進(jìn)法制化管理

第一,借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家完備的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律法規(guī)體系,結(jié)合自身實(shí)際,完善《政府采購(gòu)法》配套的法律條例,特別是地方性法律法規(guī)。第二,加快對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行單獨(dú)立法,建立一套兼具系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性的政策法規(guī)體系。明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容、程序、購(gòu)買(mǎi)方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容,對(duì)預(yù)算規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理,為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供制度和政策依據(jù)。

4.4 構(gòu)建多元主體、動(dòng)態(tài)綜合監(jiān)管體系

完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估體系是提高政府行政效率,評(píng)定承接方是否專(zhuān)業(yè),判斷服務(wù)是否可以達(dá)到預(yù)期效果的有效手段。第一,參考國(guó)外的評(píng)估體系,結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行本地化創(chuàng)新。第二,制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)監(jiān)管辦法,明確監(jiān)管程序,建立購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象和第三方組成的綜合監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。第三,加強(qiáng)社會(huì)組織提供服務(wù)的同步監(jiān)督,采取不定期方式對(duì)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督控制。第四,加強(qiáng)社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督,服務(wù)對(duì)象應(yīng)積極參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管。

[1]曲延春,張帆.“精明買(mǎi)家”的實(shí)現(xiàn):政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的困境與路徑選擇——基于濟(jì)南市市中區(qū)的調(diào)研 [J].中國(guó)行政管理,2016(5).

[2]李一寧,金世斌,吳國(guó)玖.推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑選擇 [J].中國(guó)行政管理,2015(2).