后危機時代的美國金融監(jiān)管制度過時了嗎？

葛奇

美國在后危機時代實行的金融監(jiān)管改革，在促進金融穩(wěn)定方面取得的成果遠遠超過了因改革而付出的成本。但在其他一些領(lǐng)域，由新的監(jiān)管規(guī)定所產(chǎn)生的監(jiān)管負擔超過了金融監(jiān)管改革本身帶來的好處。

特朗普政府已計劃對金融危機后在美國實施的金融監(jiān)管法規(guī)重新進行全面的改革。美國財政部近期發(fā)布的關(guān)于存款機構(gòu)監(jiān)管改革建議的報告，就是這項改革計劃中的一個重要組成部分。

美國在后危機時代實行的金融監(jiān)管制度改革，一方面，在促進金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長方面取得了顯著的效果；另一方面，也給許多規(guī)模較小的銀行帶來過重的監(jiān)管負擔（表現(xiàn)在合規(guī)成本的增加與它們資產(chǎn)規(guī)模的增長不成比例）。因此，經(jīng)過七年來《多德-弗蘭克法案》的改革實踐，對包括資本和流動性管理以及壓力測試等在內(nèi)的美國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管框架進行一次全面的重新評估也是完全必要的。

然而，試圖通過這種評估來否定危機后實行的嚴格資本監(jiān)管規(guī)定的做法則是不可取的。對財政部的銀行監(jiān)管改革建議所做的分析表明，這些建議，尤其是關(guān)于放寬對大型銀行資本和流動性監(jiān)管的建議一旦付諸實施，必然會增加美國甚至全球的金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

現(xiàn)狀之亂

根據(jù)特朗普2017年2月3日以行政命令形式頒布的關(guān)于美國金融體系監(jiān)管的七項核心原則，美國財政部于6月12日遞交了一份題為《一個創(chuàng)造經(jīng)濟機會的金融體系：銀行和信用社》的報告（下稱《財政部報告》），就美國整個存款系統(tǒng)如何實施監(jiān)管改革提出了100多項具體建議，以此作為金融體系監(jiān)管改革計劃的第一步。財政部隨后還會對資本市場、資產(chǎn)管理和保險業(yè)及非銀行金融機構(gòu)等存款機構(gòu)以外的金融體系監(jiān)管改革分別提出建議。

《財政部報告》在分別回顧了美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)和美國存款系統(tǒng)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，對如何通過改善資本和流動性監(jiān)管等途徑提高銀行監(jiān)管效率，以及如何通過放松銀行監(jiān)管為消費者和企業(yè)提供更多的信貸以促進經(jīng)濟增長，提出了一系列改革建議。從這份報告提出的存款系統(tǒng)的監(jiān)管改革計劃來看，絕大部分可以采取銀行監(jiān)管機構(gòu)直接頒布法規(guī)的形式而無需經(jīng)過國會立法批準，加之所有聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構(gòu)的高層管理人士在2018年年底之前都將可能被特朗普政府所替換，因此該計劃中的許多建議預(yù)計將得以正式實施。

按照《財政部報告》提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國的存款系統(tǒng)涵蓋了5900多家規(guī)模不等的銀行和5800家信用社；截至2016年底，存款系統(tǒng)總資產(chǎn)達到21.4萬億美元，占美國GDP的115%。其中8家在美國的全球系統(tǒng)重要性銀行的資產(chǎn)就占了美國國內(nèi)存款系統(tǒng)資產(chǎn)總額的近50%，為10.7萬億美元。它們在美國和全球資本市場中扮演了重要角色。區(qū)域性銀行（資產(chǎn)在500億美元以上）和中型銀行（資產(chǎn)在100億到500億美元）這兩類銀行合計90家左右，資產(chǎn)占比分別為25%和6%，它們大多以存貸業(yè)務(wù)為主要經(jīng)營模式。其余的為經(jīng)營模式相對簡單并以服務(wù)小企業(yè)和農(nóng)村社區(qū)為主的5500家社區(qū)銀行（資產(chǎn)在100億美元以下）和5800家左右的信用社（資產(chǎn)不到10億美元的占95%），資產(chǎn)占比分別為13%和6%。此外，如果將外國銀行在美機構(gòu)的資產(chǎn)單列，則以銀行和非銀行子公司形式或以分行和代理機構(gòu)形式在美經(jīng)營的外國銀行的資產(chǎn)總額已超過4.5億美元，在整個美國銀行系統(tǒng)中占了約20%的比重。它們之間的資產(chǎn)規(guī)模上差異很大，經(jīng)營范圍則涉及到企業(yè)貸款、基建融資以及資本市場服務(wù)的各個方面。

《財政部報告》認為，2010年7月《多德-弗蘭克法案》頒布之后，雖然美國存款系統(tǒng)的財務(wù)狀況和運作方式發(fā)生了很大的變化，但七年來的實踐也證明，該法案所涉及的一系列監(jiān)管法規(guī)變革，尤其是資本和流動性方面的規(guī)定，并未能充分考慮到存款機構(gòu)在規(guī)模和經(jīng)營模式方面存在的差異；另一方面，美國金融監(jiān)管機構(gòu)所具有的機構(gòu)重疊和職能重復(fù)的歷史特征，也決定了監(jiān)管機構(gòu)在《多德-弗蘭克法案》的具體執(zhí)行上缺乏充分的合作，從而增加了存款機構(gòu)的合規(guī)成本。由于《多德-弗蘭克法案》在這期間對銀行和信用社實施了一系列新的監(jiān)管規(guī)定，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)和貸款的增長速度減緩，可用于市場流動性的銀行資產(chǎn)減少，給危機后的經(jīng)濟復(fù)蘇增加了許多新的障礙。

自2010年以來，美國實際平均GDP僅比2007年高出13%，就業(yè)僅增加12%，經(jīng)歷了戰(zhàn)后最為緩慢的復(fù)蘇期。因此，如何提高金融監(jiān)管體系的效率，以增加金融市場的流動性和銀行信貸，已經(jīng)成為促進經(jīng)濟增長的一個關(guān)鍵政策支柱。

監(jiān)管之殤

然而對《財政部報告》進行分析后會發(fā)現(xiàn)，財政部提出的關(guān)于存款系統(tǒng)監(jiān)管改革的建議，尤其是牽涉到對大型銀行的資本和流動性監(jiān)管規(guī)定的改革，一旦由銀行監(jiān)管機構(gòu)付諸實施，不僅會加重金融體系的不穩(wěn)定，而且也無助于經(jīng)濟的增長。

我們必須承認，后危機時代在美國實行的金融監(jiān)管改革，在促進金融穩(wěn)定方面取得的成果遠遠超過了因改革而付出的成本。但在其他一些領(lǐng)域，由新的監(jiān)管規(guī)定所產(chǎn)生的監(jiān)管負擔超過了金融監(jiān)管改革本身帶來的好處。因此，經(jīng)過七年來《多德-弗蘭克法案》的改革實踐，對包括資本和流動性監(jiān)管在內(nèi)的美國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管框架進行一次全面的重新評估，也是完全有必要的。然而，試圖通過這種評估來否定危機后實行的嚴格的資本監(jiān)管和監(jiān)督規(guī)定的做法是不可取的。正如美聯(lián)儲前副主席Stanley Fischer最近指出的，類似1930年代的這場嚴重的金融危機才剛過去了10年，就有這么多人又想回到危機前的狀態(tài)，這是極端危險的，也是極為短視的。

根據(jù)以上對《財政部報告》提出的銀行監(jiān)管改革建議所做的分析，筆者認為，對后危機時代銀行監(jiān)管框架的任何改進和完善，應(yīng)該遵循兩條基本原則：一是出于金融穩(wěn)定的需要，監(jiān)管機構(gòu)必須加強，而不是放松對大型銀行的監(jiān)管；尤其是以大型銀行為目標的資本和流動性管理，以強化審慎監(jiān)管標準涉及到的后危機時代金融監(jiān)管制度中最為核心的內(nèi)容，均不能通過“監(jiān)管出口坡道”或任何其他方式取代。二是對于資本充足且對系統(tǒng)風(fēng)險不構(gòu)成威脅的眾多中小銀行，完善監(jiān)管的重點不是放松對它們的資本監(jiān)管，而是適當?shù)販p輕其監(jiān)管負擔。由于小型銀行合規(guī)成本的增加與它們資產(chǎn)規(guī)模的增長不成比例，監(jiān)管機構(gòu)需要建立一套專門適用于這類銀行的簡化的監(jiān)管制度，以促進美國的社區(qū)貸款和企業(yè)發(fā)展。endprint