城市保障性租賃房制度法律問題探析

郝山濤，王雨晴

（1.天津市法學(xué)會 研究部，天津 300204；2.中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

近年來，我國對住房問題的關(guān)注逐步深入，住房保障的方式和形式也不斷創(chuàng)新。2015年1月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》提出在我國發(fā)展住房租賃市場，將住房保障的重心轉(zhuǎn)向住房租賃市場。2016年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（以下簡稱《意見》），首次提出實行租售同權(quán)，培育和發(fā)展住房租賃市場。2017年7月，住建部、國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》、2017年8月21日國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，創(chuàng)新了我國租賃住房的供給和保障方式，提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。隨著人們對住房租賃市場的關(guān)注，城市保障性租賃房引起廣泛關(guān)注，我國在原有的廉租房和公共租賃住房中存在的問題也不斷凸顯。我國租賃住房，尤其是保障性租賃住房在法律保障、住房供給、準(zhǔn)入與退出方面的問題的解決已刻不容緩。

需要說明的是，本文的研究對象僅限于城市保障性租賃房，對于農(nóng)村的住房保障制度，本文并不涉及。一是農(nóng)村住房保障制度主要依靠宅基地制度實現(xiàn)，租賃型保障住房對以宅基地為住房保障的農(nóng)村中低收入群體而言，無法實現(xiàn)保障目的；二是現(xiàn)有的保障性租賃房政策均針對城市中低收入群體而言。

一、城市保障性租賃房制度一般理論

對城市保障性租賃房的研究離不開其研究基礎(chǔ)，即有賴于保障性住房制度的基本理論為依托，該制度不僅是建立在住房權(quán)理論、社會保障理論基礎(chǔ)之上，合同法中的房屋租賃制度更是保障性租賃房制度的理論基礎(chǔ)。

（一）保障性住房制度

1.保障性住房的基本屬性

保障性住房是由政府向中低收入群體提供的，價格低于普通商品房的用以滿足中低收入群體基本需求的住房。我國的保障性住房包括經(jīng)濟適用房、公租房、廉租房、公產(chǎn)房以及安置房等[1]。基于市場經(jīng)濟的發(fā)展，保障性住房告別了傳統(tǒng)的社會福利分房的特征，呈現(xiàn)出與之不同的獨特屬性：

（1）保障性住房是針對特定對象的權(quán)利保障制度

在我國計劃經(jīng)濟時期，在當(dāng)時低工資的背景下，我國城鎮(zhèn)居民的住房均來自于政府或單位的分配，當(dāng)時的保障性住房具有普惠性質(zhì)。但是隨著市場經(jīng)濟和工資制度的不斷發(fā)展，保障性住房已不再具有普惠性質(zhì)，而是發(fā)展為針對住房弱勢群體的權(quán)利保障制度。

（2）保障性住房是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品

滿足了公共產(chǎn)品具有消費或使用上的非競爭性特征，但尚未滿足公共產(chǎn)品受益上的非排他性特征，因此屬于兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。雖然保障性住房的保障對象是住房弱勢群體，直接受益者與大部分社會居民沒有直接關(guān)系，但對住房弱勢群體住房權(quán)益的保護，是對社會成員生存權(quán)利的尊重，有利于社會整體的權(quán)益的提升。

2.保障性租賃房與保障性住房的關(guān)系

租賃型保障房是保障性住房的一部分，是在保障性住房中就租賃住房進行總結(jié)歸納形成的制度。保障性租賃房既有保障性住房的共性特征，又有其作為租賃住房的特性：首先，其租賃的特性最為顯著。保障性租賃房的使用人與提供方是承租人與出租人的關(guān)系，二者之間的權(quán)利制約和義務(wù)履行也主要依據(jù)房屋租賃合同的約定進行。其次，其租賃行為不同于一般的民事行為。保障性租賃房只租不售，政府通過公權(quán)力限制租賃價格，使其低于市場價。保障性租賃房所保障目標(biāo)群體為城市雙困家庭，保障的是居住權(quán)而非產(chǎn)權(quán)，這種“只租不售”的發(fā)展模式更有利于實現(xiàn)政府對住房困難群體的住房保障義務(wù)，是對保障性住房體系的有益補充與完善。最后，保障范圍更加廣泛。相比于保障性住房籠統(tǒng)地為中低收入群體提供住房而言，保障性租賃房的保障范圍包括城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭、“夾心層”即無力購買商品房，又不屬于廉租住房保障范圍的群體、新就業(yè)人員及外來務(wù)工人員等住房困難群體，擴展了住房保障的福利范圍[2]。

（二）城市保障性租賃房的概念與特征

1.城市保障性租賃房的概念

城市保障性租賃房是由政府依據(jù)國家政策的規(guī)定統(tǒng)一提供給城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭使用的，通過對該類住房的租金或建造標(biāo)準(zhǔn)予以限定，起到滿足中低收入群體住房需求的作用[3]。目前我國城市保障性租賃房主要包括公產(chǎn)房、廉租房和公共租賃房三種主要形式。

2.城市保障性租賃房的特征

（1）政府的干預(yù)性

城市保障性租賃房由政府主導(dǎo)，產(chǎn)權(quán)大多歸于政府，以保證申請人以低于市場的價格租賃住房，在最大程度上阻斷個人利用保障性租賃房謀利的源頭。

（2）使用的限定性

基于保障性租賃房的覆蓋率和普及率尚不高，無法充分滿足當(dāng)今的住房需求，故設(shè)定了準(zhǔn)入資格。

（3）流轉(zhuǎn)的限制性

保障性租賃房的使用者，對于保障性住房的承租人而言，如果出現(xiàn)符合退出標(biāo)準(zhǔn)時，需要退租，不得將該住房轉(zhuǎn)租甚至處分。

（4）保障具有層次性

這是基于受保障者的支付能力不同，在保障性租賃住房的對象上，首先要解決最低收入對象及無經(jīng)濟來源對象的住房問題，才能再解決中低收入水平住房問題；針對收入水平不同的家庭應(yīng)建立與之相應(yīng)的保障方式[4]。

（三）住房權(quán)理論

住房權(quán)是指居民有權(quán)享有適足住房的權(quán)力，這是關(guān)于國計民生生存和發(fā)展的基本權(quán)利。享有價格合理、基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足社會成員基本人身需求的住房是《世界人權(quán)宣言》和聯(lián)大文件認(rèn)可的住房權(quán)利，也是公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利[5]。

住房權(quán)包括積極住房權(quán)和消極住房權(quán)。積極住房權(quán)是指在特定條件下，公民有權(quán)要求政府向其提供滿足基本生存需要的住房，以保證其基本人權(quán)的實現(xiàn)。主要包括平等對待權(quán)、社會保障權(quán)、適足居住權(quán)三方面。消極住房權(quán)是指公民享有住房不受侵犯，包括社會任意人，也包括公權(quán)力機關(guān)。消極住房權(quán)主要包括住房安寧權(quán)、住房隱私權(quán)兩方面。

積極住房權(quán)中的社會保障權(quán)是指公民享有國家為其提供住房保障的權(quán)利。對無能力購買房屋的中低收入群體，國家一般以房屋新建、購買或租賃的方式對國民收入再分配，實現(xiàn)保障中低收入群體住房權(quán)利的目的。為了滿足社會各個層級住房權(quán)的實現(xiàn)，世界各國采取商品房和保障房兩種住房供應(yīng)方式。換言之，保障性住房制度的出現(xiàn)是基于對積極住房權(quán)的保護和實現(xiàn)。但是，在我國現(xiàn)行法律體系中還沒有積極住房權(quán)的規(guī)定。

二、我國城市保障性租賃住房制度現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國不斷發(fā)展住房租賃市場，已經(jīng)初步建立了包括公產(chǎn)房、廉租房、公租房在內(nèi)的覆蓋廣、多層次的城市保障性租賃房制度，并推行租賃住房試點建設(shè)。由于大多依據(jù)的是公共政策，缺乏必要的法律制度，故保障性租賃住房制度仍然存在諸多現(xiàn)實問題。

（一）我國城市保障性租賃房法律制度和政策的現(xiàn)狀

目前，我國沒有關(guān)于保障性租賃房的國家立法。現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》涉及房屋租賃的內(nèi)容，僅規(guī)定在第4節(jié)第53條至第56條四個條文。

1.《城市公有房屋管理規(guī)定》及各地區(qū)管理辦法

1994年實施的《城市公有房屋管理規(guī)定》（2001年10月廢止）將公有房屋定義為國有房屋和集體所有的房屋。其中國有房屋是指國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位及軍隊管理的房屋；集體所有的房屋是由集體組織經(jīng)營管理的房屋[6]。隨后，各個城市因地制宜就各地城市公有房屋出臺了管理規(guī)定或者租賃管理辦法，以保護國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)。

其中，現(xiàn)行有效的《石家莊市公有房屋租賃管理暫行規(guī)定》規(guī)定了承租人在一個月內(nèi)無正當(dāng)理由不使用公有房屋視為自動放棄承租權(quán)，提高了公有住房使用分配的效率，懲罰了“在權(quán)利上睡覺的人”?！洞筮B市城市公有房屋管理規(guī)定》全面地就公有住房的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、典當(dāng)?shù)葯?quán)利流轉(zhuǎn)行為作出了規(guī)定?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》對上海市行政區(qū)域范圍內(nèi)的，包括公有居住房屋（即本文所稱“公有房屋”）在內(nèi)的房屋租賃及管理事項進行了規(guī)范。《天津市直管公產(chǎn)房屋管理辦法》對加強直管公產(chǎn)房屋經(jīng)營、使用、維修的監(jiān)督管理，確定利用財政資金投資建設(shè)或者房屋所有權(quán)歸屬等問題作出規(guī)定，進一步規(guī)范直管公產(chǎn)房屋管理單位、使用人、承租人的行為，保證使用人、承租人的住房安全，改善居住環(huán)境?！短旖蚴袊临Y源和房屋管理局關(guān)于加強公有房屋租金使用管理的通知》也對公有房屋租金的使用和管理作出規(guī)定。

2.發(fā)展住房租賃市場的政策規(guī)定

為滿足低收入者“住有所居”的需求，保證保障性租賃房市場長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展，2015年1月，住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》提出在我國發(fā)展住房租賃市場，針對我國住房租賃市場現(xiàn)階段出現(xiàn)了供給不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、制度不完善等問題，在我國建立住房租賃信息政府服務(wù)平臺、培育經(jīng)營住房租賃的機構(gòu)、支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將其持有房源向社會出租、推進房地產(chǎn)投資信托基金試點、支持從租賃市場籌集公共租賃房房源等方式，用3年時間，形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場。

2016年6月，國務(wù)院辦公廳《意見》指出，目前我國住房租賃市場的問題是住房供應(yīng)不充分、租賃秩序不規(guī)范和法規(guī)制度不完善。詳細(xì)具體的提出了培育市場供應(yīng)主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設(shè)、加大政策支持、強化監(jiān)管的實施意見。同時，為了更好的保護承租人的住房權(quán)益，指出若承租人是非本地戶籍的居民，包括穩(wěn)定就業(yè)的外來打工人員、剛剛就業(yè)的大學(xué)生等，可以把備案后的房屋租賃合同作為其具有穩(wěn)定住所的證明，承租人可以據(jù)此申請領(lǐng)取居住證，與擁有當(dāng)?shù)貞艏娜嗣裢鹊南碛惺芙逃龣?quán)、醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)。

2017年7月，住建部、國家發(fā)改委等九部委為進一步貫徹落實《意見》要求，聯(lián)合頒布的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》提出“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位的實現(xiàn)需要住房租賃市場的培育和發(fā)展。

3.利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點的政策規(guī)定

2017年8月，國土與住建部頒布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》指出可以通過在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的方式，增加租賃房的市場供應(yīng)量，逐步解決租賃房供不應(yīng)求的狀況，實現(xiàn)我國住房市場的長久穩(wěn)定發(fā)展。同時，進一步明確在集體用地建設(shè)的租賃房應(yīng)當(dāng)遵循的法律規(guī)定，嚴(yán)禁名為租賃實為銷售的情形，禁止承租人的轉(zhuǎn)租行為。明確指出非本地戶籍的承租人享有與本地戶籍居民同等公共服務(wù)的權(quán)利，鼓勵有能力的城市，更為全面地建立非本地戶籍承租人的社會保障機制。

2018年1月，國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于沈陽等11個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案意見的函》，基本同意成都、沈陽、鄭州、佛山、杭州、廈門、合肥、武漢、南京、廣州、肇慶等11個城市開展試點工作。并提出各個試點應(yīng)當(dāng)按照因地制宜、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展的要求，擴展住房用地的供給方式和渠道，逐步實現(xiàn)購租并舉，實現(xiàn)人民住有所居。

（二）我國城市保障性租賃房制度存在的問題

1.立法層級較低、規(guī)范不統(tǒng)一

我國有關(guān)城市保障性租賃房的規(guī)范大都散見于國務(wù)院部委頒布的部門規(guī)章和地方政府頒布的規(guī)范性文件中，例如《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》、《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》、《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》以及各地區(qū)出臺的試點工作安排等。城市保障性租賃房相關(guān)規(guī)范的立法層級較低，以規(guī)范性文件為主的法規(guī)依據(jù)，加大了我國城市保障性租賃房實施推行的難度。

2.政府在租賃住房中的職責(zé)不明確

城市保障性租賃房是基于政策原因而產(chǎn)生的租賃住房，基于住房權(quán)理論和社會福利理論，政府在租賃住房中承擔(dān)著租賃房供應(yīng)與需求之間的紐帶作用，是擴大租賃住房供應(yīng)、刺激租賃住房需求的重要力量[7]。但是，目前對政府在租賃住房中的職能規(guī)定并不明確。

3.準(zhǔn)入與退出機制不健全

準(zhǔn)入與退出機制是城市保障性租賃房制度的重要組成部分。城市保障性租賃房的準(zhǔn)入機制包括申請標(biāo)準(zhǔn)、申請程序、審查程序、分配程序。目前，我國城市保障性租賃房還沒有形成系統(tǒng)的準(zhǔn)入退出機制，準(zhǔn)入與退出事由規(guī)定不一，退出措施過于單一。

三、完善城市保障性租賃房制度的法律思考

（一）城市保障性租賃房制度立法的原則

1.適度保障原則

這一原則在本質(zhì)上要求保證大多數(shù)人的最低生活需求，一方面住房保障水平不易太低，無法發(fā)揮“安全網(wǎng)”的作用，無法實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；另一方面住房保障水平不易過高，否則將直接導(dǎo)致政府財政赤字增加、導(dǎo)致企業(yè)和個人的社會保障支出及稅負(fù)增加，同時還會滋生社會惰性。

住房保障制度的可持續(xù)性發(fā)展和要求是適度保障原則的重要內(nèi)涵。在社會主義市場經(jīng)濟背景下，作為對市場經(jīng)濟的有益補充，構(gòu)建社會保障性住房是一種新型的住房保障。而市場與政府相協(xié)調(diào)正是這種住房保障的特點，要明確住房問題的解決不能完全依靠政府的投入，而應(yīng)當(dāng)在市場不能解決住房困難群體的居住時，政府再對其進行有效干預(yù)，用這樣的方式負(fù)擔(dān)起社會保障的職責(zé)[8]。

2.分層次保障與動態(tài)調(diào)整原則

我國城市保障性租賃房的保障對象為中低收入群體。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，中低收入群體也存在著強烈的個體差異，中等收入與低收入群體對住房需求存在很大差異，單一的保障方式不能滿足多方需求。因此，面對差異明顯的中低收入群體，實行層次化保障、推行差異化政策成為促進我國城市保障性租賃房制度持續(xù)發(fā)展的重要方式[9]。

分層次保障原則一方面要求保障性租賃房保障方式的多樣化，另一方面對于保障性租賃住房分配的標(biāo)準(zhǔn)也要求多樣化，對不同收入的群體實行不同的準(zhǔn)入和補貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)保障性租賃住房分配的實質(zhì)公平。

（二）城市保障性租賃房制度的基本制度框架

1.明確政府對保障性租賃房的職責(zé)

確認(rèn)中央政府和地方政府在保障性租賃住房上的共同責(zé)任，明確其職能分工。保障性租賃住房由于其在社會保障和收入分配上的作用，首先是中央政府的職能，由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的主要職責(zé)之一為承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任，故由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)[10]。基于保障性租賃住房的供給的不可移動性和與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的密切關(guān)系，具有區(qū)域性特點，因此，地方政府亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。保障性租賃房管理機構(gòu)的職責(zé)主要如下：

（1）對本轄區(qū)內(nèi)居民住房信息的調(diào)查和跟蹤

綜合其他條件制定保障性租賃房的準(zhǔn)入對象和適格條件，調(diào)查和動態(tài)追蹤本轄區(qū)內(nèi)居民住房的信息是保障性租賃房管理機構(gòu)的基礎(chǔ)性工作內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)始終遵循公開和公正的原則，不斷的動態(tài)完善住房信息。

（2）籌集保障性租賃住房資金

保障性租賃住房保障資金應(yīng)當(dāng)主要以政府的財政收入以及租房之后的租賃收入為依托，在調(diào)查信息報告的基礎(chǔ)之上，保障性租賃房管理機構(gòu)要對保障性租賃房的保障資金進行合理預(yù)算和規(guī)劃，并報本級人民政府批準(zhǔn)，同時由于保障性租賃住房保障基金涉及中收入群體利益，因此應(yīng)進行聽證和監(jiān)督，并將所籌集的保障性租賃住房保障基金?？顚Ｓ谩?/p>

（3）保障性租賃房的承租人資格的審查

保障性租賃房管理機構(gòu)對受保障者的調(diào)查信息是其最基本的工作內(nèi)容，對本轄區(qū)內(nèi)保障性租賃住房的申請、審核及退出管理工作是保障性租賃房管理機構(gòu)的職責(zé)[11]。

（4）監(jiān)督房屋使用情況

監(jiān)督保障性租賃房的承租人對住房補貼或保障性租賃房的使用情況，對于保障性租賃住房保障資金的使用應(yīng)該做到?？顚Ｓ茫袑嵄ＷC該筆資金確實運用到了保障對象的住房消費中[12]。

（5）保護保障性租賃房的承租人隱私的職責(zé)

對于通過調(diào)查報告信息所反映出的符合保障性租賃房申請條件的中低收入群體居民，保障性租賃房管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)的程序，在申請人戶口所在地、居住地、工作單位等地，將相應(yīng)的調(diào)查信息審核結(jié)果對有利害關(guān)系的人群予以公示。

2.明確保障性租賃房承租人的權(quán)利與義務(wù)

保障性租賃房的承租人主要享有以下權(quán)利：（1）保障性租賃房的申請權(quán)，即受保障者向保障性租賃房管理機構(gòu)申請保障性租賃住房，對于不符合保障性租賃房申請人員，相關(guān)申請者可以請求保障性租賃房管理機構(gòu)撤銷其資格；（2）保障性租賃房實物及住房補貼的受領(lǐng)權(quán)，是指接受保障性租賃房進行居住和受領(lǐng)住房補貼的權(quán)利；（3）保障性租賃房保障的支配權(quán)，目前主要針對申請保障性租賃住房，是采取住房租賃補貼的保障時所使用的，即保障性租賃房的承租人可根據(jù)居住的需要在相關(guān)規(guī)定的住房面積、價格范圍內(nèi)選擇與之相適應(yīng)的住房的權(quán)利[13]；（4）進行法律救濟的權(quán)利，即當(dāng)保障性租賃房的承租人所享有的住房權(quán)利受阻時，請求有關(guān)國家機關(guān)進行保護的權(quán)利。

保障性租賃房的承租人在享有權(quán)利的同時也需要履行相應(yīng)的義務(wù)：（1）要如實申報財產(chǎn)和收入，包括各類工資、獎金、津貼及其他勞動收入、利息股息紅利收入、租金收入以及偶然收入等；（2）接受核查，具體是指管理機關(guān)有權(quán)對申請人提交申請的內(nèi)容進行全面核查，申報的信息是否屬實，申請者應(yīng)配合管理機關(guān)按照要求及時提交相關(guān)證明文件和證明人，不得騙取保障性租賃房保障。

3.完善保障性租賃房的準(zhǔn)入機制

作為準(zhǔn)入機制的基礎(chǔ)，收入線的劃分是界定準(zhǔn)入對象的一項重要指標(biāo)，而收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理與否，直接影響到保障性租賃住房分配結(jié)果的公平性[14]。我國的收入線劃分較為復(fù)雜，原因主要有兩方面：一方面國土幅員遼闊，人口眾多，另一方面，到目前為止我國并沒有建立起完善的個人財產(chǎn)申報制度，信用評估體系也并沒有建立完成，我國各省、市、縣之間的經(jīng)濟發(fā)展程度不一致，人均收入水平發(fā)展不平衡。結(jié)合目前我國情況，對于收入線的劃分，各地區(qū)只有結(jié)合自身情況來確定出符合本地區(qū)的收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)，制定出來的劃分標(biāo)準(zhǔn)既要將住房困難的低收入家庭納入保障性住房體系，還必須注意避免過高的保障標(biāo)準(zhǔn)，防止加重地方財政負(fù)擔(dān)。

對于準(zhǔn)入對象的審核環(huán)節(jié)，要審核的內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)包括申請者的家庭財政總額、人均住房面積等因素，同時申請者的其他經(jīng)營性收入、隱性收入也要納入審核范圍，相關(guān)部門要做到定期對比所有保障性住房的申請家庭收入檔案，同時要隨時對申請者的收入情況進行動態(tài)審核，這樣不僅可以及時防止騙租行為的產(chǎn)生，還可以更精確地掌握申請者的收入情況，為收入線的劃分提供了最符合實際的材料依據(jù)。

4.建立保障性租賃房的退出機制

保障性住房退出制度是為了公平和效率的雙重考慮，租賃型保障住房作為中低收入群體的過渡住房，必須建立合理規(guī)范的個人退出機制，可分為強制退出和主動退出兩種。

當(dāng)保障性住房承租人因為違反規(guī)定而不得不被強制性清退，或者承租人已經(jīng)不符合保障準(zhǔn)入資格，但是該承租人又怠于停止租賃因此承租人被強制性的清退或被采取相應(yīng)的處罰措施，這一制度被稱為個人強制退出制度。在實施個人強制退出機制的過程中，當(dāng)出現(xiàn)行政手段力所不能及的范圍時，有賴于司法機關(guān)的介入，為此，有必要建立快捷的司法判決和強制執(zhí)行機制[15]。

此外，承租人在家庭經(jīng)濟狀況發(fā)生改變時，亦應(yīng)采取其他政策支持或者資助措施，鼓勵其退出保障性住房進入商品住房市場。比如對于自愿退出保障性租賃住房購買商品房的承租人可以通過降低購房首付款的比例、適當(dāng)增加貸款比例，采取底限貸款利率、利率補貼等鼓勵措施，通過經(jīng)濟上的支持，鼓勵承租人停止租賃現(xiàn)有的保障性住房。

建立與分配制度所要建立的信用制度和收入誠信體系共通適用的住房保障管理信息系統(tǒng)，以此實現(xiàn)全程跟蹤保障對象與準(zhǔn)入條件相符合程度變化，實現(xiàn)統(tǒng)一、全面、真實的住房信息系統(tǒng)管理，如此便能夠及時根據(jù)最新變化得出相應(yīng)數(shù)據(jù)，以便做出相應(yīng)的正確的反饋。

（三）制定《住宅保障法》為保障性租賃房制度提供法律保障

1.制定《住宅保障法》的意義

目前，在我國《住宅保障法》是住房制度建設(shè)中缺乏的一部基本法，《住宅保障法》的缺位，將導(dǎo)致政府在保障公民居住權(quán)這一方面的責(zé)任缺失?！蹲≌Ｕ戏ā肥顷P(guān)于調(diào)整住房關(guān)系的綱領(lǐng)性法律，它應(yīng)當(dāng)以明確政府的義務(wù)和責(zé)任、設(shè)立專門的住房管理機關(guān)、明確公民“有房可居”的權(quán)利、明確具體有關(guān)制度等為自己的主要內(nèi)容[16]。

《住宅保障法》是規(guī)定公民的住宅權(quán)益、公平住房分配、規(guī)范房地產(chǎn)交易、構(gòu)筑住房保障體系的法律規(guī)范總稱[17]。國家為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民住房分配制度平等，達(dá)到維護正義的目的，通過規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，調(diào)解住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)等措施滿足不同群體的住房需求，保障公民的居住權(quán)益。國家為了實現(xiàn)全體民眾有房住、有住房，逐步構(gòu)筑針對城市當(dāng)中特殊困難群體的多層次租賃型保障住房，改善居民居住條件，當(dāng)然發(fā)展居民住宅建設(shè)需要綜合考慮國家社會、經(jīng)濟發(fā)展水平。

明確規(guī)定國家和地方政府要通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，建造相應(yīng)的保障性租賃房，其中應(yīng)以解決城市特殊困難群體的住房問題為主。對于保障性住房的租金，應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕钯M標(biāo)準(zhǔn)來確定。有條件的地區(qū)，保障性租賃房不僅應(yīng)該考慮本地居民特殊困難群體的住房需求，外來務(wù)工人員、新就業(yè)人員、失業(yè)人員的住房需求都應(yīng)當(dāng)納入考慮的范圍，以此逐步擴大保障性租賃房覆蓋面。當(dāng)出現(xiàn)不符合保障性租賃房條件的住戶時，政府應(yīng)該及時進行清理。

明確規(guī)定公民的保障性租賃房住房權(quán)益受法律保護，租賃房屋的住宅權(quán)人不享有對其占用的房屋的處分權(quán)。住宅權(quán)人以支付租金方式取得保障性租賃房的，不得將租賃房轉(zhuǎn)租牟利。

2.明確規(guī)定保障性租賃房的監(jiān)管主體

應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門管理住房保障事業(yè)的機構(gòu)，將住房保障政策的制定以及各項保障措施推行的職責(zé)劃入這一機構(gòu)的范圍內(nèi)。建議設(shè)立“住房社會保障監(jiān)管司”，辦公地點設(shè)在住建部，具體負(fù)責(zé)監(jiān)督各地住房社會保障工作落實情況，并負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的住房社會保障工作。住房社會保障監(jiān)管司實際運行職能時，為了促進各地住房市場的供需合理化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)對地方管理部門及時提出指導(dǎo)意見。還需在各省市設(shè)立相對應(yīng)的職能機構(gòu)，將該住房保障工作交由專門的委員會主管，建立關(guān)于各級住房住宅保障部門及主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，根據(jù)各地住房保障制度落實情況，給予相應(yīng)獎懲措施，對不認(rèn)真履行職責(zé)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員進行相應(yīng)處罰。

近年來，隨著“住有所居”目標(biāo)的提出，住房租賃市場的大力發(fā)展，我國城市保障性租賃房進入跨躍發(fā)展階段。但以政策為主要依據(jù)的城市保障性租賃房仍難以滿足快速發(fā)展的住房租賃需求，城市保障性租賃房制度的實施需要立法予以保障，以健全的法律體系為支撐點。通過梳理我國城市保障性租賃房制度的現(xiàn)狀，從而發(fā)現(xiàn)制度中存在的問題，就相關(guān)的問題提出應(yīng)制定《住宅保障法》、明確政府職責(zé)、健全完善準(zhǔn)入與退出機制等應(yīng)對之策。