信訪權(quán)的復(fù)合屬性

楊鴻雁，肖 強(qiáng)

（天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300387）

信訪制度是一個(gè)在學(xué)界頗受關(guān)注，也存在諸多歧見(jiàn)的話題。以信訪制度的起源產(chǎn)生來(lái)說(shuō),就有不少的爭(zhēng)議。不少學(xué)者主張信訪是新中國(guó)的產(chǎn)物，是共產(chǎn)黨的創(chuàng)造：“信訪制度是建國(guó)后我國(guó)政治文化建設(shè)的成果之一，是新中國(guó)法律制度并未健全時(shí)的特有制度”[1]?！靶旁L制度是從中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線中誕生出來(lái)的一項(xiàng)嶄新的政治發(fā)明”[2]。

事實(shí)上，與當(dāng)代信訪這種向有權(quán)當(dāng)局反映情況、提出意見(jiàn)建議、投訴請(qǐng)求類(lèi)似的制度，古已有之。只不過(guò)當(dāng)代無(wú)論來(lái)信還是來(lái)訪，都由有管轄權(quán)的各級(jí)信訪機(jī)關(guān)受理，而古代的來(lái)信來(lái)訪分由不同的機(jī)構(gòu)采用不同的方式受理。

一、信訪與信訪權(quán)沿革

從目前有文獻(xiàn)記載的歷史來(lái)看，與信訪類(lèi)似的古代制度最早可以上溯至西周時(shí)期，發(fā)展到唐代，最典型的有三種：肺石制、登聞鼓制與匭函制。

肺石制與登聞鼓制主要適用于接受來(lái)訪，而匭函制主要適用于接受來(lái)信。

（一）肺石制

據(jù)史料記載，西周時(shí)期有這樣一種制度：“以肺石遠(yuǎn)〔達(dá)〕窮民，凡遠(yuǎn)近惸獨(dú)老幼之欲有復(fù)於上，而其長(zhǎng)弗達(dá)者，立於肺石，三日，士聽(tīng)其辭，以告於上而罪其長(zhǎng)。”就是說(shuō)在官府外放置肺石，當(dāng)遠(yuǎn)近的鰥寡孤獨(dú)、老幼無(wú)依、窮苦無(wú)告之人，有冤情想要上達(dá)，但他們的長(zhǎng)官不予受理時(shí)，可以站在肺石之上，三天后，士師會(huì)聽(tīng)取這些人的陳辭，（如查證屬實(shí)），就會(huì)向上報(bào)告并追究最初不受理他們?cè)V請(qǐng)的地方長(zhǎng)官。

官府外這塊石頭為什么要叫肺石？據(jù)宋人沈括稽考，“長(zhǎng)安故宮闕前，有唐肺石尚在。其制如佛寺所擊響石而甚大，可長(zhǎng)八九尺，形如垂肺。原其義，乃伸冤者擊之立其下，然后士聽(tīng)其辭，如今之撾‘登聞鼓’也。所以肺形者，便于垂。又肺主聲，聲所以達(dá)其冤也?！闭J(rèn)為肺主發(fā)聲，正好與窮苦百姓有冤要申，有苦要訴的喊冤意象相契合，故肺石之稱(chēng)，既有具象也有抽象的意味。這樣一種冤情申訴制度，我們姑且稱(chēng)之為“肺石制”。自西周始，這種制度一直延續(xù)下來(lái)，宋朝以后，隨著登聞鼓制度的日漸成熟，肺石制逐漸被取代，成為歷史。

（二）登聞鼓制

登聞鼓在西周時(shí)稱(chēng)為路鼓。

據(jù)《周禮·夏官·大仆》記載：周王的宮室門(mén)外，樹(shù)建了路鼓。征伐、田獵、解救日食、月食、大喪、棺柩下入墓穴及民有冤情之時(shí)，就可敲擊路鼓，以達(dá)天聽(tīng)。與肺石不同的是，西周時(shí)期路鼓的使用范圍更廣，不只限于申訴、控訴。

隋唐的登聞鼓制漸臻完善。唐朝對(duì)登聞鼓制度進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定：于宮門(mén)外右側(cè)置登聞鼓，由右監(jiān)衛(wèi)監(jiān)管。并詳細(xì)規(guī)定了擊鼓申冤的前提條件，更在著名法典《唐律疏議》中明文規(guī)定有人擊鼓鳴冤時(shí)，主司登聞鼓的官吏如果不予受理，要受刑法追究：“邀車(chē)駕及撾登聞鼓，若上訴表，而主司不即受者，加罪一等。”

宋代承繼唐代登聞鼓制度并有所發(fā)展。按宋代登聞鼓及鼓院設(shè)置通例，“鼓在宣德門(mén)南街西廊”，“院在門(mén)西之北廊”，當(dāng)事者可先去擊鼓，會(huì)有本部的官吏來(lái)接訪，再將他們的詞狀轉(zhuǎn)呈皇帝。登聞鼓院向朝野士民開(kāi)放，擊鼓者不受身份所限，“凡言朝政得失、公私利害、軍期機(jī)密、陳乞恩賞、理雪冤濫，及奇方異術(shù)、改換文資、改正過(guò)名”者，若“無(wú)例通進(jìn)”，即若不能依常規(guī)上達(dá)，則可先到登聞鼓院呈遞事?tīng)?，如受阻抑，再?bào)告登聞檢院。

其實(shí)，歷代王朝對(duì)登聞鼓的設(shè)置和使用是有前提條件的，并非任何人都可以隨意運(yùn)用。只有經(jīng)過(guò)縣、州、路三級(jí)官府投訴而不被受理或雖受理但認(rèn)為審理結(jié)果不允當(dāng)而不服者，才允準(zhǔn)到登聞鼓院投訴。自宋以降，歷代相繼沿用這一制度，一直到清朝覆亡，才最后退出歷史舞臺(tái)。

這里有一個(gè)問(wèn)題，肺石制與登聞鼓制同時(shí)起源于西周，又具有大致相同的功能，為何能在西周以后至唐朝這一相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期同時(shí)并存而不合二為一呢？據(jù)學(xué)者考證，這是因?yàn)樽畛?，肺石設(shè)在外朝之闕，而路鼓則設(shè)在內(nèi)朝之門(mén)。平民百姓不可能入宮擊鼓，只能或立或坐在闕外的肺石上；官吏及貴族才能入宮擊鼓，故此為了同一目的而分設(shè)石與鼓，以方便不同的人群上達(dá)冤情。

總括起來(lái)，關(guān)于肺石制、登聞鼓制的記載，均包括有如下核心要素：一是適用對(duì)象為“窮民”?！案F”，既指社會(huì)底層的貧民，更指這些人求告無(wú)門(mén)的困境，因?yàn)樗麄儼凑５某绦蚺c管轄向地方主司訴請(qǐng)而不得，所謂“欲有復(fù)于上而其長(zhǎng)弗達(dá)”是也；二是上告內(nèi)容廣泛，既包括自己的冤情，也包括對(duì)地方長(zhǎng)官不受理自己案件或不公正審判的控訴，還包括上達(dá)民情；三是上告的方式為超出一般訴訟管轄和訴訟程序的范圍，直接向上一級(jí)或甚至最高統(tǒng)治者申訴；四是上告的前提必須是依正常的訴訟程序走不通，所謂當(dāng)?shù)刂鞴芄賳T“應(yīng)受”而“推抑不受”，或者“州縣理斷不當(dāng)”時(shí)，才能進(jìn)入這兩種程序。

現(xiàn)代學(xué)者對(duì)信訪制度的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為：“信訪一般被視為在法定救濟(jì)途徑已窮盡或個(gè)人自覺(jué)申訴無(wú)門(mén)時(shí),被賦予的最后一道權(quán)利保護(hù)的曙光，因而信訪制度主要是一種非法律性的制度”[3]。上述核心要素與當(dāng)今的信訪制度構(gòu)成并無(wú)二致。所以那種把信訪制度都看成是共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明，是新中國(guó)一項(xiàng)新的法律傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，是缺乏歷史維度的。

（三）匭函制

如果說(shuō)肺石制和登聞鼓制是古代適用于接受并處理臣民“來(lái)訪”的制度的話，匭函制就是適用于接受并處理臣民“來(lái)信”的制度。

匭函制創(chuàng)制于唐代。公元684年，武則天稱(chēng)帝，改國(guó)號(hào)為周。為鞏固皇位，打擊政敵，需要充分了解各方信息，一個(gè)叫魚(yú)保宗的臣下建議鑄銅匭以收集天下密奏，于是在朝堂設(shè)立了一個(gè)銅匭，即一種銅鑄的巨大信箱，四面均開(kāi)有可進(jìn)不可出的投書(shū)口。并為此在門(mén)下省下新設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)──匭使院，簡(jiǎn)稱(chēng)匭院，“知匭使”為主管官員，“專(zhuān)知受狀以達(dá)其事”，即負(fù)責(zé)每天受理、登記、匯集、整理并按重要程度分別向皇帝或相關(guān)部門(mén)分發(fā)收到的投函，由皇帝或相關(guān)部門(mén)的理匭使負(fù)責(zé)具體處理投函事務(wù)，提出處理意見(jiàn)。

由于對(duì)投匭者不加限制，且所告不實(shí)者不追究責(zé)任，帶來(lái)以下幾方面的問(wèn)題：1.由于四方來(lái)京投書(shū)告密者不計(jì)其數(shù)，匭使院收到的投書(shū)堆積如山，而且大量投函內(nèi)容是一些無(wú)關(guān)宏旨且應(yīng)由司法或民間渠道解決的“婚田兩競(jìng)、追財(cái)理物”的民間細(xì)故，使得匭使院不堪重負(fù)，這全不是設(shè)置它的初衷；2.由于最初規(guī)定告密有功者可獲獎(jiǎng)勵(lì)，內(nèi)容不實(shí)者不追究責(zé)任，為誣告泄憤大開(kāi)了方便之門(mén)；3.一些投匭人無(wú)理妄訴，或因前次投書(shū)無(wú)甚價(jià)值而沒(méi)有被采納的，又“潛易姓名，依前進(jìn)擾公廷”。針對(duì)前述問(wèn)題，武則天以后的唐代各朝對(duì)匭函制陸續(xù)進(jìn)行改革。

盡管匭函制的創(chuàng)制目的是打擊政敵，但客觀上還是為最高統(tǒng)治者開(kāi)辟了一條了解下情的渠道，也讓老百姓得到了使冤情得以上達(dá)中央政府的官方機(jī)會(huì)，部分達(dá)到了“申天下之冤滯，以達(dá)萬(wàn)人之情狀”的目的。匭函制創(chuàng)始后一直到宋朝才被廢除。

匭函制的創(chuàng)制及改革，為信訪改革如何在通達(dá)下情、廣開(kāi)言路的同時(shí)，又能避免因管轄權(quán)界分不明而帶來(lái)行政效率低下，或?yàn)閯e有用心的人利用以干擾社會(huì)秩序等方面提供歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。事實(shí)上，現(xiàn)在《信訪條例》第21條第3項(xiàng)規(guī)定的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，以及第19條規(guī)定關(guān)于信訪人提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)，對(duì)其所提供材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實(shí)，不得誣告、陷害他人的規(guī)定，都能看到對(duì)唐代匭函制的反思與借鑒。

（四）新中國(guó)的信訪制度

新中國(guó)建立后，信訪作為一種制度始自1951年，以政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》為標(biāo)志。

將“來(lái)信來(lái)訪”簡(jiǎn)稱(chēng)為“信訪”并首次出現(xiàn)官方文件上，是1963年12月國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳制定的《信訪檔案分類(lèi)辦法》，及1966年3月國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳整理《縣級(jí)機(jī)關(guān)做好信訪工作的重要措施——在公社建立接見(jiàn)群眾日制度（草稿）》。

該制度的逐漸成熟則是在1995年以后，以《信訪條例》及相關(guān)地方性配套立法的大量出現(xiàn)為標(biāo)志。2000年，國(guó)家信訪局成立，2005年修訂《信訪條例》的頒布，則標(biāo)志著信訪制度進(jìn)入了不斷完善的階段。

關(guān)于信訪的立法活動(dòng)，是信訪制度建設(shè)的重中之重，自1951年至今，關(guān)于信訪的重要立法主要有：1951年政務(wù)院的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》；1982年中共中央、國(guó)務(wù)院的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例（草案）》；1995年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》；2005年修訂的《信訪條例》。

2013年以后，隨著信訪制度完善改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，相關(guān)的法律規(guī)范于這一時(shí)期大量出現(xiàn)，如《信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)工作辦法》、《信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)程（試行）》等。國(guó)家信訪局也有針對(duì)性地健全完善《信訪條例》配套措施，出臺(tái)了的法律文件主要有：《關(guān)于完善信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于深入開(kāi)展律師參與信訪工作的意見(jiàn)》等。

在信訪法律制度研究方面，對(duì)于信訪是不是一種權(quán)利，或者是不是一種新的權(quán)利種類(lèi)，學(xué)術(shù)界一度存在不同的見(jiàn)解，有學(xué)者認(rèn)為信訪權(quán)不是一種獨(dú)立的新型權(quán)利。近年來(lái)，隨著研究的深入，更隨著國(guó)家對(duì)信訪制度的高度重視及相關(guān)法律規(guī)范性文件的密集出臺(tái)，討論信訪是否是一種權(quán)利的成果較之前減少了，更多的文章是在默認(rèn)信訪權(quán)的前提下，進(jìn)而討論信訪權(quán)的其他問(wèn)題了。正如論者所云：自前述官方文件及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的講話中明確提及“信訪權(quán)”、“信訪權(quán)利”后，“后續(xù)的官方文件與領(lǐng)導(dǎo)人講話其實(shí)都表現(xiàn)出了對(duì)作為權(quán)利的信訪的認(rèn)可。國(guó)務(wù)院各部門(mén)以及地方出臺(tái)的相關(guān)文件也是有力例證。對(duì)上述歷史文件的梳理結(jié)果表明，如果說(shuō)官方使用‘信訪權(quán)’或‘信訪權(quán)利’用語(yǔ)在20世紀(jì)還是個(gè)別現(xiàn)象的話，那么進(jìn)入21世紀(jì)后，信訪作為一種權(quán)利已經(jīng)成了法律事實(shí)。”“將信訪作為一種權(quán)利的學(xué)術(shù)共識(shí)初步達(dá)成”[4]。

二、信訪權(quán)是公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合

那么，信訪權(quán)究竟是種什么性質(zhì)的權(quán)利呢?筆者認(rèn)為，信訪權(quán)不是一種單純權(quán)利，而是一種復(fù)合權(quán)利，它首先表現(xiàn)為是公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合。

（一）信訪權(quán)的公權(quán)屬性

公權(quán)與私權(quán)的劃分是與源自于羅馬法的公法與私法劃分相聯(lián)系的。羅馬帝國(guó)法學(xué)家烏爾比安將法律劃分為公法與私法，“規(guī)定國(guó)家公務(wù)的為公法，如有關(guān)政府的組織、公共財(cái)產(chǎn)的管理、宗教的祭儀和官吏選任等法規(guī)定；規(guī)定個(gè)人利益的為私法，如調(diào)整家庭、婚姻、物權(quán)、債權(quán)、債務(wù)和繼承關(guān)系等的法規(guī)。公法的規(guī)范是強(qiáng)制性的，當(dāng)事人必須無(wú)條件地遵守……而私法規(guī)范則是任意性的，可以由當(dāng)事人的意志而更改，它的原則是‘對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，協(xié)議就是法律’”[5]。因此，凡受公法所確認(rèn)并保護(hù)的權(quán)益即為公權(quán)利，屬私法保護(hù)的權(quán)益則為私權(quán)。這一劃分對(duì)后世大陸法系國(guó)家影響深遠(yuǎn)。雖然隨著時(shí)代的發(fā)展及人們對(duì)法律的深入認(rèn)識(shí)，公法私法、公權(quán)私權(quán)的范圍也有所變化，但這樣劃分卻一直保留下來(lái)，成為大陸法系國(guó)家共同的法律傳統(tǒng)。

從法理而言，國(guó)家的組成是公民讓渡出自己的一部分權(quán)利，授予管理者用于維護(hù)全體公民的福祉和社會(huì)秩序，公權(quán)由此產(chǎn)生。既然公權(quán)來(lái)自于公眾，理當(dāng)為公眾利益服務(wù)。因此，區(qū)別公權(quán)與私權(quán)一個(gè)簡(jiǎn)明的標(biāo)準(zhǔn)就是“公權(quán)是存于國(guó)家或公共團(tuán)體（處于準(zhǔn)私人的地位者除外）和個(gè)人之間的權(quán)利，而私權(quán)則為存于私人相互間的權(quán)利，這是公權(quán)和私權(quán)的區(qū)別。”公權(quán)可以具體分為國(guó)家的公權(quán)和公民的公權(quán)。

在目前我國(guó)的法律框架范圍內(nèi)，信訪行為是由2005修訂的《信訪條例》進(jìn)行規(guī)范的。但《條例》并未規(guī)定“信訪權(quán)”，只是在第2條有對(duì)信訪的界定，而從《信訪條例》第1條：“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”的規(guī)定來(lái)看，“信訪權(quán)”似乎是呼之欲出了。

《信訪條例》之所以“猶抱琵琶半遮面”，不直接規(guī)定“信訪權(quán)”，而只是模糊的表述為“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”，應(yīng)該有兩方面的原因。一方面，《條例》的制定也許本就無(wú)意對(duì)公民的“信訪權(quán)”進(jìn)行規(guī)范，而只是為了規(guī)范信訪部門(mén)對(duì)于信訪事項(xiàng)的正常工作流程；另一方面，即使它有意規(guī)范，這種向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的權(quán)利，必然屬于公民基本權(quán)利的范疇，而按照《立法法》的規(guī)定，這是法律的保留事項(xiàng)，不是國(guó)務(wù)院法規(guī)所能規(guī)范的。因此，目前關(guān)于信訪權(quán)只能從憲法上、學(xué)理上尋找依據(jù)。

盡管學(xué)界對(duì)信訪權(quán)還有許多爭(zhēng)議，但大多數(shù)論者都認(rèn)可“現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)”。

對(duì)比而言，《信訪條例》第2條規(guī)定的反映情況、提出建議、意見(jiàn)的權(quán)利可以看作憲法中的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)的特殊呈現(xiàn)。因?yàn)椤缎旁L條例》對(duì)信訪活動(dòng)中批評(píng)權(quán)、建議權(quán)的行使在方式與場(chǎng)所上有特別限定：信訪人必須以采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪的形式，向特定的政府工作部門(mén)即信訪機(jī)構(gòu)反映情況、指出批評(píng)、建議。信訪人反映的情況、批評(píng)建議的內(nèi)容當(dāng)然與政府公共管理的行為有關(guān)，而且能起到促使國(guó)家自身對(duì)行政行為是否符合客觀法秩序進(jìn)行監(jiān)控的作用，這樣的權(quán)利屬于政治性權(quán)利，當(dāng)然具有公法屬性。

信訪權(quán)的公權(quán)屬性在具體案例中可以看得更加清晰。以2016年國(guó)家信訪局在官網(wǎng)上公布的五起信訪事項(xiàng)督查問(wèn)責(zé)案例之一：“王某反映地方政府工業(yè)園建設(shè)環(huán)境污染案”來(lái)看，本案中王某以公民個(gè)人身份向國(guó)家信訪局投訴的農(nóng)田被淹；引進(jìn)企業(yè)排放污水，使河水和地下水受到污染，群眾用水困難等事項(xiàng)，未必與他個(gè)人直接有關(guān)，即使有關(guān)，也必然不只關(guān)涉他一個(gè)人。因此，他向國(guó)家信訪局網(wǎng)上反映上述情況的行為，可能出于維護(hù)自己權(quán)利的考慮，但更是對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姽娎婢S護(hù)，而通過(guò)情況反饋，讓上級(jí)管理機(jī)關(guān)了解了存在的問(wèn)題，并通過(guò)跟蹤督辦使問(wèn)題得以解決，實(shí)現(xiàn)了保障公眾利益的目的。同時(shí)經(jīng)過(guò)督辦，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)案件相應(yīng)環(huán)節(jié)中的行政機(jī)關(guān)及官員存在的過(guò)失或過(guò)錯(cuò)，他們因此受到問(wèn)責(zé)追究。

這就是說(shuō)王某信訪權(quán)的行使，自由表達(dá)了自己參政議政的意愿，不僅維護(hù)了公眾利益，更參與了國(guó)家事務(wù)的管理，糾正了國(guó)家行政機(jī)關(guān)及官員的違法行權(quán)，使當(dāng)?shù)氐男姓芾碇刃蚧謴?fù)到良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道上。本案中的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，負(fù)有受理、處理的作為義務(wù)，更負(fù)有不得因此壓制和打擊報(bào)復(fù)的禁止性義務(wù)。以此觀之，信訪權(quán)的公權(quán)屬性是很顯然的。

（二）信訪權(quán)的私權(quán)屬性

如前所述，權(quán)利的屬性若以關(guān)涉的事務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，通?？蓜澐譃楣珯?quán)與私權(quán)。這是否意味著一項(xiàng)權(quán)利非此即彼，不是公權(quán)就是私權(quán)呢？事實(shí)上，還存在第三種可能。正如日本學(xué)者美濃部達(dá)吉所說(shuō)：“某單一的權(quán)利亦不是非專(zhuān)屬于公法或私法之一方不可的，專(zhuān)屬于公法或私法之一方，并非權(quán)利之必然的性質(zhì)。單一的權(quán)利亦可以有兩重的性質(zhì)——一面為私權(quán)而同時(shí)又為公權(quán)?！?/p>

信訪權(quán)就是這樣一種既有公權(quán)屬性又有私權(quán)屬性的權(quán)利，這主要表現(xiàn)在信訪權(quán)中因公民個(gè)人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)未能得到充分保障或遭到國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害時(shí)的獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。

舉例來(lái)說(shuō)，信訪人李某向B市某行政機(jī)關(guān)信訪部門(mén)反映，其民族成份是土家族，其子戶口登記是漢族，申請(qǐng)將其子民族成份由漢族變更為土家族。該機(jī)關(guān)信訪部門(mén)熱情接待并當(dāng)即向其出具了信訪事項(xiàng)程序性受理告知書(shū)。之后，該機(jī)關(guān)信訪部門(mén)與負(fù)責(zé)更改民族成份的審批部門(mén)甄別會(huì)商，確認(rèn)信訪人訴求屬于行政確認(rèn)處理事項(xiàng)。審批部門(mén)向李某出具了信訪事項(xiàng)法定途徑告知書(shū)，一次性告知辦理機(jī)構(gòu)、辦理?xiàng)l件、辦理程序、辦理流程、辦理時(shí)限以及經(jīng)辦人姓名和聯(lián)系電話，加蓋該機(jī)關(guān)行政公章后送達(dá)李某，并將留有李某簽收手跡的告知書(shū)掃描上傳至陽(yáng)光信訪信息系統(tǒng)，終結(jié)信訪程序。同時(shí)，該機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政確認(rèn)程序，依法收集李某相關(guān)證據(jù)材料，向李某出具了公民民族成份更改批準(zhǔn)通知單，將其子民族成份由漢族更改為土家族，并告知其如不服處理決定，可向市政府法制辦提出行政復(fù)議，或向所在區(qū)人民法院提出行政訴訟[6]。

這里，李某求決的事項(xiàng)是關(guān)于其子民族成份登記錯(cuò)誤，要求更改。顯然這純粹是關(guān)乎其子最多不過(guò)關(guān)乎其家庭的個(gè)人事項(xiàng)，因?yàn)橹靶姓C(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，將其子的土家族民族成份登記成了漢族，對(duì)李某之子及其家庭而言，這已構(gòu)成對(duì)其身份事項(xiàng)的侵害，故而要求行政機(jī)關(guān)改正過(guò)錯(cuò)，重新確認(rèn)并尊重其子的少數(shù)民族身份的真實(shí)圓滿狀態(tài)。

我國(guó)自西周時(shí)期，就樹(shù)立了“刑不上大夫，禮不下庶人”的等級(jí)原則，其中的核心要義就是按身份等級(jí)分別遵循不同的規(guī)范。身份等級(jí)高的士大夫貴族與身份等級(jí)低的庶民百姓，不僅享有的權(quán)利有多少高下之分，甚至在受到法律處罰時(shí)，也有輕重尊卑之別。從社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，享有最高身份的莫過(guò)于皇帝、君主了，所以有“尊尊”的要求，也即是“君為臣綱”。高等階層的代表——君主擁有的特權(quán)就是君權(quán)。

從家族內(nèi)部來(lái)看，作為一家之長(zhǎng)——父親，對(duì)家族范圍內(nèi)所有的人財(cái)物握有絕對(duì)權(quán)利，可以打罵、處罰卑幼；可以任意處分家族財(cái)產(chǎn)，子女哪怕已經(jīng)成年，只要父親沒(méi)有去世，也沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能擁有屬于自己的財(cái)產(chǎn)；可以剝奪兒子的繼承權(quán)，決定子女的婚姻。所謂“父為子綱”是也，這就是父親特有的權(quán)利——父權(quán)。

再?gòu)幕橐鲫P(guān)系來(lái)看，夫妻之間同樣存在尊卑的身份差別。婚姻關(guān)系中的丈夫可以“七出”中的任意一條理由單方面休妻，而妻子則無(wú)權(quán)要求離婚；妻子沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，也必須無(wú)條件服從丈夫的指令，始終處在丈夫的統(tǒng)治之下，所謂“夫?yàn)槠蘧V”是也。這就是丈夫特有的權(quán)利——夫權(quán)。

不只中國(guó)，世界各國(guó)的早期法律大致都是基于身份的差別而同罪異罰，以法律的手段來(lái)維護(hù)公開(kāi)的不平等。比如古代產(chǎn)生于兩河流域的楔形文字法代表性法典《漢穆拉比法典》甚至規(guī)定丈夫可以用妻子抵債，可將行為不端的妻子丟入水中淹死。父親可以將子女出賣(mài)為奴以清償債務(wù)[7]。隨著時(shí)代的發(fā)展，古代等級(jí)社會(huì)已逐漸發(fā)展為現(xiàn)代公民社會(huì)，身份的含義逐漸變化，原本基于地位尊卑而形成的特殊權(quán)利從理論上被否定，但基于身份而產(chǎn)生的其他特別權(quán)利還依然存在或被創(chuàng)制出來(lái)。

本案中的民族成份就是一個(gè)民族國(guó)家成立后的概念。它不僅具有身份辨識(shí)的作用，更有基于對(duì)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)進(jìn)行充分保護(hù)，賦予以少數(shù)民族某些特別權(quán)利的目的。這些特別的權(quán)利包括《憲法》規(guī)定的在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治的權(quán)利，使用和發(fā)展自己語(yǔ)言文字的自由和保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由，不受歧視的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；《民族區(qū)域自治法》第22條中規(guī)定的少數(shù)民族的人員在民族自治地方的自治機(jī)關(guān)錄用時(shí)受到適當(dāng)照顧的權(quán)利，以及長(zhǎng)期以來(lái)，直到現(xiàn)在還依然保留的在高考中對(duì)少數(shù)民族考生加分的特殊照顧，都是基于民族身份獲得的特殊權(quán)利。

少數(shù)民族成份一旦得到確認(rèn)，就具有獲得某些私權(quán)的權(quán)能，比如獲得更多更好的受教育、得到工作的機(jī)會(huì)等，從而產(chǎn)生某些財(cái)產(chǎn)或名譽(yù)地位的可期待利益；確認(rèn)民族身份同時(shí)意味著要求其他任何人和機(jī)關(guān)都必須尊重這種身份權(quán)的圓滿狀態(tài)，一旦這種圓滿狀態(tài)受到妨害或者有妨害之虞時(shí)，得向加害人或通過(guò)一定機(jī)構(gòu)請(qǐng)求加害人為一定行為或者不為一定行為，以回復(fù)身份權(quán)的圓滿狀態(tài)或者防止妨害的權(quán)利。這當(dāng)是少數(shù)民族這個(gè)身份事項(xiàng)具有的私權(quán)內(nèi)涵。但少數(shù)民族身份是需要國(guó)家通過(guò)行使公權(quán)利予以認(rèn)同才能獲得或變更的，不能僅憑當(dāng)事人自己的意思而成立。所以才有了本案先期戶口登記確認(rèn)中的公權(quán)行使的過(guò)錯(cuò)及后來(lái)經(jīng)過(guò)信訪后獲得的變更。

顯然，本案信訪人信訪權(quán)行使所指向的法益是私權(quán)中的身份權(quán)，信訪人通過(guò)行使信訪權(quán)，要求排除妨害，尊重少數(shù)民族成份的真實(shí)圓滿狀態(tài)，維護(hù)個(gè)人權(quán)利，這種要求特定人或機(jī)關(guān)為特定行為（作為，不作為）的權(quán)利，其實(shí)就是在民事權(quán)利體系中處于樞紐地位的請(qǐng)求權(quán)，信訪權(quán)因此具有私權(quán)請(qǐng)求權(quán)的基本要素。

本案中信訪人的首要目的是為保護(hù)私人利益而不是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，因而選擇了信訪；事實(shí)上即便不是為私利而是為了國(guó)家或社會(huì)公共利益的信訪，信訪人還可以選擇放棄行使其信訪的權(quán)利，而不會(huì)因此承擔(dān)任何法律責(zé)任。這種信訪人對(duì)自己信訪權(quán)的處分權(quán)也證明了它的私權(quán)屬性。

由上可知，信訪權(quán)兼有公權(quán)、私權(quán)屬性，是公權(quán)與私權(quán)的復(fù)合。信訪相關(guān)立法，包括已經(jīng)提上立法議程的《信訪法》應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪權(quán)的私權(quán)屬性有充分認(rèn)識(shí)，并在立法中進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)安排。比如，目前信訪立法對(duì)信訪人完全不設(shè)門(mén)檻，沒(méi)有適格要求，這對(duì)于信訪人的參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)是恰當(dāng)?shù)?，更是符合憲法要求的，但?duì)于信訪救濟(jì)權(quán)而言，卻是違反法理的。

因?yàn)閺乃椒ǖ慕嵌榷裕瑱?quán)利可以依自己的意思進(jìn)行處分，可以拋棄，也可以救濟(jì)，但行使的前提是必須是適格主體。所以《民事訴訟法》第119條明確規(guī)定了起訴主體的適格性。沿著這樣的思路，今后的信訪立法應(yīng)當(dāng)在明確信訪權(quán)的私權(quán)屬性基礎(chǔ)上，進(jìn)行包括救濟(jì)權(quán)行使主體資格要求之類(lèi)的立法規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)是符合法理，也符合當(dāng)前正在進(jìn)行的訴訪分離的信訪改革方向的。

三、信訪權(quán)是原權(quán)與派生權(quán)的復(fù)合

在法學(xué)理論上，可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行不同分類(lèi)。如果以權(quán)利發(fā)生的因果聯(lián)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公民權(quán)利劃分為原權(quán)和派生權(quán)，派生權(quán)又稱(chēng)救濟(jì)權(quán)。

所謂原權(quán)，就是“原生的權(quán)利”[8]，既包括民事上的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，也包括政治上的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。當(dāng)這些權(quán)利受到侵害或有被侵害之虞時(shí)，就在此基礎(chǔ)上派生出了一種救濟(jì)性的權(quán)利，以恢復(fù)原權(quán)的法律關(guān)系。因?yàn)檫@些救濟(jì)權(quán)的產(chǎn)生是以原權(quán)受到妨害或侵害為前提派生出來(lái)的，因此也稱(chēng)為派生權(quán)，主要指向侵權(quán)人（包括個(gè)體與國(guó)家）主張的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。

在我國(guó)目前的法律框架下，現(xiàn)實(shí)存在的信訪權(quán)既非單純的原權(quán)，也非單純的派生權(quán)，而是兼而有之的復(fù)合體。

按我國(guó)《信訪條例》的規(guī)定，信訪權(quán)包括多種具體權(quán)利，主要有反映情況的權(quán)利、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。歸納起來(lái)，信訪權(quán)有三大類(lèi)，即參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)與救濟(jì)權(quán)。其中參政權(quán)與監(jiān)督權(quán)是原權(quán)，而救濟(jì)權(quán)是派生權(quán)。因此，信訪權(quán)中原權(quán)與派生權(quán)的復(fù)合存在兩個(gè)維度：一方面指信訪權(quán)所包含的子權(quán)利中，既有原權(quán)又有派生權(quán)；另一方面是指信訪權(quán)中屬于原權(quán)的參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)本身又兼具派生權(quán)屬性，本身隱含受到妨害或不法侵害時(shí)，就有請(qǐng)求排除妨害、侵害的權(quán)利。

（一）信訪權(quán)中的原權(quán)

《信訪條例》在第 2、8、9、11、12、22、23、34、35條中分散規(guī)定了信訪人的各項(xiàng)權(quán)利。計(jì)有：依法提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的權(quán)利等11項(xiàng)權(quán)利?？偨Y(jié)起來(lái)，上述11項(xiàng)權(quán)利中反映情況、提出建議、意見(jiàn)的權(quán)利等是法律賦予公民的原生權(quán)利，可以歸納為參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)，旨在保障公民參與權(quán)力的運(yùn)作，表達(dá)自己的意志，監(jiān)督公權(quán)力的行使。

信訪權(quán)中原權(quán)的法理基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則。國(guó)家公權(quán)力本質(zhì)上來(lái)自于人民，因此公民參與國(guó)家政治與國(guó)家治理就是天經(jīng)地義的事。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力的正常行使離不開(kāi)民意的支持，而信訪權(quán)中反映情況、提出建議意見(jiàn)的權(quán)利正是按照這一邏輯理論設(shè)置的。

（二）信訪權(quán)中的派生權(quán)

西方法諺有云：“有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，精煉地說(shuō)明了從原權(quán)與其派生的救濟(jì)權(quán)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了救濟(jì)之于權(quán)利的重要性。沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利是不完整的。這一古老的原則在英國(guó)1703年的“阿什比訴懷特案”中得以確立。該案首席大法官宣稱(chēng)：“如果原告擁有一項(xiàng)權(quán)利，他就必然要有維護(hù)和保持該權(quán)利的方法，如果他在行使權(quán)利時(shí)遭到侵害則必須要有救濟(jì)……對(duì)權(quán)利的需求和對(duì)救濟(jì)的需求是相互的……一個(gè)人得到救濟(jì)，也就得到了權(quán)利；失去救濟(jì)，也就失去了權(quán)利”[9]。

權(quán)利需要救濟(jì)，早在古代社會(huì)，人們對(duì)此就有所認(rèn)識(shí)。只是如何救濟(jì)，倒是個(gè)隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的問(wèn)題。權(quán)利救濟(jì)的方式主要有私力救濟(jì)與公力救濟(jì)兩種。

以古代羅馬法歷史上最早的成文法典《十二表法》為例，其中第三表詳細(xì)規(guī)定了債務(wù)奴役制，用以對(duì)債權(quán)進(jìn)行保護(hù)。它規(guī)定對(duì)于債務(wù)期限屆滿的債務(wù)人，債權(quán)人有權(quán)以鐵鏈將其扣押60天，并將其押赴集市三次，如有他人為之贖身，債務(wù)即告清償，債務(wù)人獲得自由；如無(wú)人贖取，則債權(quán)人可將債務(wù)人出賣(mài)為奴隸，也可以殺死，甚至可以肢解。

《十二表法》的上述規(guī)定中，債權(quán)人與債務(wù)人基于借貸契約形成了債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系，其中原權(quán)是債權(quán)，當(dāng)債務(wù)人未履行到期債務(wù)時(shí)，就違反了雙方的契約，構(gòu)成違約，對(duì)原生債權(quán)造成了損害，因此派生出了債權(quán)人對(duì)債務(wù)人擁有的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，也就是救濟(jì)權(quán)。按《十二表法》的規(guī)定，此種情形下的救濟(jì)交由私人執(zhí)行，而無(wú)需公權(quán)力的介入。

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到私力救濟(jì)往往難以應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中諸多復(fù)雜的情況，也容易引發(fā)以暴制暴，造成社會(huì)秩序的破壞，因此私力救濟(jì)在現(xiàn)代法制中被限縮在有限的范圍內(nèi)，往往是民事法律領(lǐng)域，允許以協(xié)商、調(diào)解等方式進(jìn)行。而更多的糾紛主要交由公力救濟(jì)來(lái)解決。

在《信訪條例》中，信訪派生權(quán)首先是暗含在對(duì)參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)兩種原權(quán)的規(guī)定之中的。比如第2、3條規(guī)定信訪人有依法反映情況、提出建議、意見(jiàn)的權(quán)利。相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)這種權(quán)利應(yīng)提供便利條件。但現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作員卻可能因?yàn)榉N種原因，妨害或侵害信訪人的信訪權(quán)。這些妨害或侵害行為主要表現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)因?yàn)椴蛔鳛榉梁α诵旁L人的上述合法權(quán)益；或者因?yàn)槌健E用職權(quán)，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤或者違反法定程序，或者因?yàn)榫懿粓?zhí)行有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)作出的支持信訪請(qǐng)求意見(jiàn)而侵害信訪人的信訪權(quán)原權(quán)時(shí)，信訪人就因此擁有了排除該妨害、侵害的派生請(qǐng)求權(quán)。

另外，公民的信訪權(quán)尤其是信訪人基于控告、申訴而進(jìn)行的信訪，實(shí)際上是對(duì)救濟(jì)的救濟(jì)。相比而言，這種救濟(jì)更常常會(huì)受到侵害。據(jù)前國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順接受新華社《半月談》雜志采訪時(shí)談到：越級(jí)上訪、京訪中“80%是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的”，但地方政府卻怠于履行自己的職責(zé)，一度造成大量的群眾越級(jí)上訪、京訪。因此各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的不作為是侵犯公民信訪權(quán)一種常見(jiàn)表現(xiàn)。

更有一種對(duì)信訪權(quán)的嚴(yán)重侵害源自當(dāng)前各地政府對(duì)信訪者進(jìn)行攔截、阻撓、甚至動(dòng)用了國(guó)家司法機(jī)關(guān)采取了毆打、拘押等暴力和強(qiáng)制措施。有些地方建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的上訪，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。這種制度的初衷是要破除各級(jí)政府官僚主義作風(fēng)，但卻是以違規(guī)甚至違法手段抑制侵害信訪人的信訪權(quán)為代價(jià)的。

在目前的信訪案件中，尋求救濟(jì)的占比最多，使得信訪權(quán)中的派生救濟(jì)權(quán)功能突顯，而作為原權(quán)的參政權(quán)與監(jiān)督權(quán)反而邊緣化了；最關(guān)鍵的還在于，信訪權(quán)其實(shí)無(wú)力承擔(dān)那么沉重的救濟(jì)功能。無(wú)論對(duì)原權(quán)的救濟(jì)還是對(duì)救濟(jì)的救濟(jì)，如何行使這兩種派生救濟(jì)權(quán)，目前的《信訪條例》都有些語(yǔ)焉不詳，人們并不知道一個(gè)規(guī)范、確定的信訪救濟(jì)程序究竟是如何安排的。因此，有論者建議“應(yīng)當(dāng)弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，實(shí)現(xiàn)糾紛解決權(quán)威的法治轉(zhuǎn)移。信訪制度產(chǎn)生之初，發(fā)揮著收集和傳達(dá)老百姓民意的功能，只是一個(gè)下情上達(dá)的渠道；但現(xiàn)在，它卻儼然已經(jīng)蛻變成了老百姓權(quán)利救濟(jì)的最后途徑，甚至被視為優(yōu)先于其他行政救濟(jì)乃至司法救濟(jì)的最后一根“救命稻草”，信訪制度的功能在演進(jìn)中發(fā)生了嚴(yán)重錯(cuò)位”[10]。這種觀點(diǎn)是言之有理的。

信訪的派生救濟(jì)權(quán)是目前引起爭(zhēng)議最多最大，也最為人詬病的所在。一個(gè)客觀的事實(shí)是信訪救濟(jì)權(quán)與司法救濟(jì)權(quán)的邊界不清，無(wú)法有效地承擔(dān)起救濟(jì)的功能，更糟糕的是它對(duì)司法救濟(jì)構(gòu)成極大的沖擊，進(jìn)而影響法律的權(quán)威。這也成為了信訪改革的突破口之一。

當(dāng)然，由于《意見(jiàn)》還只是一種改革的指導(dǎo)性文件，訴訪分離還有待于具體的落實(shí)。這其中信訪派生救濟(jì)權(quán)在多大程度上被剝離，還需要進(jìn)一步觀察。因此，信訪權(quán)是原權(quán)與派生權(quán)的復(fù)合只是基于目前信訪權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在狀態(tài)而作出的判斷。

總之，目前我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)信訪權(quán)的權(quán)利屬性還存在片面認(rèn)識(shí)：對(duì)其公權(quán)屬性不存異議，取得了普遍共識(shí)，但對(duì)信訪權(quán)的私權(quán)屬性卻少有人提及，也很少論及信訪權(quán)具有的原權(quán)與救濟(jì)權(quán)屬性。很顯然，對(duì)一種權(quán)利的屬性沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)的話，是不可能制定出科學(xué)、良好的法律來(lái)調(diào)整該權(quán)利的。事實(shí)上，目前信訪活動(dòng)中出現(xiàn)的種種亂象，與立法、執(zhí)法、守法過(guò)程中人們對(duì)信訪權(quán)的權(quán)利屬性認(rèn)識(shí)不清有很大關(guān)系。