法律群團參與社會矛盾糾紛多元化解探析
——以全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)

于浩明

（天津市法學(xué)會，天津 300204）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國作出一系列重大決策部署，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是深化全面依法治國實踐的根本遵循。黨的十九大明確指出，堅持全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記提出了全面依法治國七項重點工作，其中就包括要推進法治社會建設(shè)，依法防范風(fēng)險、化解矛盾、維護權(quán)益，加快形成共建共治共享的現(xiàn)代基層社會治理新格局。

健全和完善矛盾糾紛多元化解機制，是加強和創(chuàng)新社會治理、預(yù)防和化解社會矛盾的重要手段。法學(xué)會作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團體，法學(xué)界、法律界的群眾團體、學(xué)術(shù)團體和政法戰(zhàn)線的重要組成部分，應(yīng)發(fā)揮法律群團優(yōu)勢，主動參與矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)，為提升社會治理水平貢獻智慧和力量。結(jié)合我國矛盾糾紛多元化解機制的實際，對比西方ADR的特點和優(yōu)劣，在全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，對法律群團參與社會矛盾糾紛化解有了新的思考。

一、西方ADR制度現(xiàn)狀

ADR起源于美國，80年代以后進入高速發(fā)展期，目前，歐洲和日本等國家也在積極推動。學(xué)界認(rèn)為，ADR在人權(quán)保護、社會治理創(chuàng)新、應(yīng)急、司法改革等方面的積極價值被不斷發(fā)掘出來，已從最初的訴訟替代物發(fā)展成為糾紛解決的優(yōu)先選擇渠道或主渠道。ADR制度主要包括協(xié)商、調(diào)解和仲裁三種基本類型。美國早在1998年就通過了ADR法，明確ADR為中立的第三方通過早期中立評價、調(diào)解、小型審判及仲裁等程序，協(xié)助當(dāng)事人磋商、解決糾紛的，法官主導(dǎo)的司法判決程序以外的程序。經(jīng)過不斷發(fā)展，ADR在西方國家的法律地位不斷提高，覆蓋范圍和領(lǐng)域也在逐年擴大，新興的ODR（在線糾紛解決機制）也在不斷豐富著ADR的覆蓋維度和廣度，ADR以其多元化、適應(yīng)性、靈活性的特點被越來越多的西方國家所應(yīng)用。

美國司法界和學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，ADR制度是基于民間糾紛化解的訴求發(fā)展起來的，從程序、主體、方式上都沒有與司法審判相混同，更多的是作為審判的前置程序出現(xiàn)，是糾紛進入法院前的非審判解決途徑。仲裁、調(diào)解是具有專業(yè)知識的第三方在充分征求當(dāng)事雙方意見、追求對立雙方意見最大程度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上做出的，仲裁、調(diào)解的結(jié)果在可執(zhí)行性上得到法律的確認(rèn)和支持。法官本身不參與仲裁或調(diào)解，保證了法官審判的獨立性，第三方仲裁調(diào)解的自治性，確保了ADR模式與司法審判的相互補充。在英美法系中，司法審判更多著眼于程序正義，而ADR則更多著眼于服務(wù)糾紛當(dāng)事雙方的利益。這種優(yōu)勢吸引了更多的糾紛當(dāng)事人通過ADR解決矛盾問題。ADR本身屬于有一定公共權(quán)力參與的糾紛解決方式，具有剛性的規(guī)則，又具備柔性的靈活，形式多樣、剛?cè)岵谔岣咴V訟效率，減少當(dāng)事雙方對抗，降低訴訟成本，節(jié)約司法資源等方面發(fā)揮了重要的作用。

二、我國矛盾糾紛多元化解機制的特點

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國矛盾糾紛多元化解機制中最大的特點，也是最大的優(yōu)勢，我們黨一直把加強社會治理、防范風(fēng)險、化解矛盾作為全面依法治國的重要任務(wù)來抓，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與的大調(diào)解體系。我國的矛盾糾紛多元化解機制與ADR雖有一些共同點，但在化解矛盾糾紛的過程中，無論是行政、司法還是民間力量作為主體，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，這是其他國家無法比擬的制度優(yōu)勢。我們更加注重發(fā)揮組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，將工作前置、重心前移，下大力量開展矛盾糾紛排查化解工作，防止矛盾激化和擴大升級。我們注重發(fā)揮群眾的智慧力量，早在上世紀(jì)60年代，就創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的楓橋經(jīng)驗。我們注重人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機結(jié)合，堅持綜合運用法律、政策、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，充分發(fā)揮了調(diào)解在維護社會穩(wěn)定中的重要作用，促進了社會和諧穩(wěn)定。

目前，矛盾糾紛化解的主體以行政、司法力量為主，第三方力量為輔?；獾膶ο笾饕劢姑裆I(lǐng)域、安全領(lǐng)域、金融領(lǐng)域和環(huán)境領(lǐng)域等涉眾型矛盾隱患?；饬鞒躺献⒅厥虑暗呐挪?，工作重心多在村居或鎮(zhèn)街一級的基層，建立了網(wǎng)格化管理模式，依托各級綜治、司法和調(diào)解組織建立起矛盾就地排查、就地化解的工作機制。總的來說，我國的矛盾糾紛化解體制體系上比較健全，但行政化的特點比較突出，多元化解中第三方的作用發(fā)揮不夠。

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，要實現(xiàn)這些“共”，就要在矛盾糾紛多元化解機制的“多元”上下功夫。這個“多元”既是化解主體的“多元”，也是化解領(lǐng)域的“多元”，更是化解方式的“多元”。目前，我們的矛盾糾紛化解機制中第三方的力量還很薄弱，公益性的調(diào)解力量管理較為松散，針對群眾個性化糾紛解決訴求的化解途徑還比較單一，調(diào)解的可執(zhí)行性有待加強，法治教育的針對性和實用性有待提高。擺在我們面前最大的難題是如何引導(dǎo)群眾對矛盾糾紛化解方式的認(rèn)知和接受，引導(dǎo)群眾將調(diào)解作為矛盾糾紛化解的主要渠道和首選方式，改變“遇事就上訪，信‘訪’不信法”的錯誤認(rèn)識。

三、法學(xué)會參與矛盾糾紛化解的方式探索

法學(xué)會作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團體和法學(xué)界、法律界的群眾團體、學(xué)術(shù)團體，具有作為第三方參與社會矛盾糾紛化解的客觀條件和智庫優(yōu)勢，法學(xué)會可從四個方面著手，積極參與社會矛盾糾紛多元化解工作。

（一）推動理論研究

組織有關(guān)方面專家、學(xué)者對我國現(xiàn)行的矛盾糾紛多元化解機制與西方ADR進行比較研究，梳理匯總ADR中適合我國法治建設(shè)規(guī)律特點的方法模式，不斷健全完善我國矛盾糾紛多元化解工作的理論體系，為具體實踐提供理論支撐和智力支持。推動法律實務(wù)部門結(jié)合司法實踐總結(jié)提煉矛盾糾紛化解經(jīng)驗，推廣符合群眾需求和司法制度要求的示范性矛盾糾紛多元化解工作模式。發(fā)揮法學(xué)會作為群團組織的參政議政作用，及時推動研究成果轉(zhuǎn)化，將最新理論研究成果和先進實踐經(jīng)驗作為建議參考，向黨委和政府有關(guān)職能部門提出，積極建言獻策，服務(wù)黨委和政府依法科學(xué)決策。

（二）搭建服務(wù)平臺

按照全面依法治國關(guān)于建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效和均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的工作要求，組織法學(xué)法律工作者和廣大會員參與矛盾糾紛化解，主動搭建與綜治、司法、行政等部門對接的服務(wù)平臺，將政治覺悟高，工作能力強，業(yè)務(wù)水平優(yōu)，有社會責(zé)任感的法律人才，推薦到社會矛盾糾紛化解機構(gòu)，為基層化解社會矛盾糾紛提供智力支持和人才保障，幫助作出及時、權(quán)威的法律咨詢和政策解讀，引導(dǎo)當(dāng)事人正確認(rèn)識矛盾焦點和利益保護，及時將矛盾化解在萌芽和初始階段。同時，法學(xué)會還可以發(fā)揮中立第三方的作用，探索與司法實務(wù)部門合作建立調(diào)解工作室，讓基層群眾享受更便捷、更優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，同時分流和引導(dǎo)部分訴訟案件通過調(diào)解等方式解決，有效節(jié)約司法資源。

（三）加強教育宣傳

以“雙百”活動、“青年普法志愿者法治文化基層行”等活動為載體，推進法治宣傳進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校等基層普法活動。不斷擴大宣講范圍，從強化輿論引導(dǎo)，規(guī)范法治意識形成，夯實青少年教育等方面入手，營造全民崇尚法律的理念自覺和行動自覺。注重調(diào)解理念的養(yǎng)成，通過務(wù)實有效的法治宣傳教育，培養(yǎng)群眾依法解決矛盾糾紛和通過調(diào)解解決問題的意識。提升基層群眾法治觀念和法律素養(yǎng)，積極營造辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的良好社會氛圍，激發(fā)基層矛盾糾紛化解的內(nèi)生動力。

（四）注重隊伍建設(shè)

借助高校法學(xué)院系的培養(yǎng)機制和法學(xué)會各學(xué)科分會的研究平臺，加強對法治建設(shè)，依法治理和社會矛盾糾紛多元化解機制研究領(lǐng)域人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)，吸引更多法學(xué)法律人才投身于社會矛盾糾紛多元化解機制理論研究。加強對人民調(diào)解員，綜治網(wǎng)格員，矛盾糾紛排查信息員等基層工作人員的政治教育培訓(xùn)，法律知識培訓(xùn)，業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和實踐能力鍛煉，培養(yǎng)一批專業(yè)調(diào)解人才，不斷提高基層矛盾糾紛調(diào)解化解機構(gòu)的整體水平和群眾的認(rèn)可度、公信力，發(fā)揮基層調(diào)解作為化解矛盾糾紛第一道防線的重要作用。同時積極探索建立公益性的調(diào)解機構(gòu)和調(diào)解人員隊伍，組織有關(guān)法學(xué)法律工作者，具有專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力的志愿者，退休司法人員，在群眾中有較高威信的“鄉(xiāng)賢”等方面人員，開展公益性法律知識講座、咨詢和服務(wù)，有效開展社會矛盾糾紛調(diào)解化解工作。

四、完善社會矛盾糾紛多元化解機制的建議

（一）加強頂層設(shè)計，注重基層經(jīng)驗

按照加強和創(chuàng)新社會治理的工作要求，總結(jié)提煉各地經(jīng)驗，盡快出臺符合我國國情，覆蓋行政、司法等各領(lǐng)域的一攬子建設(shè)方案。把注重頂層設(shè)計和鼓勵基層實踐探索相結(jié)合，加強統(tǒng)籌兼顧，充分尊重基層首創(chuàng)精神。從立法保障和司法保障等層面加大對多元化矛盾糾紛化解的支持力度，根據(jù)地區(qū)實際和矛盾糾紛特點因地施策，不搞一刀切、齊步走，充分發(fā)揮調(diào)解工作的柔性優(yōu)勢。

（二）創(chuàng)新工作模式

順應(yīng)時代需求，不斷創(chuàng)新糾紛解決模式和方法途徑，堅持將矛盾糾紛化解機制建設(shè)與司法改革同步研究、同步推進，建立多元化、精細化的矛盾糾紛化解體系。鼓勵司法資源緊張、矛盾糾紛多發(fā)的地區(qū)試點建立訴訟外糾紛化解調(diào)處機構(gòu)，充分保障調(diào)解的公信力和權(quán)威性，充分利用信息化條件下的技術(shù)優(yōu)勢和便利方式，探索建立線上糾紛解決機制，充分發(fā)揮司法機關(guān)和政府職能部門在糾紛解決機制中的獨特優(yōu)勢，積極參與和推動多元化矛盾糾紛調(diào)處化解，嘗試各種有效的實踐創(chuàng)新。

（三）鼓勵社會力量參與

發(fā)動社會力量廣泛參與矛盾糾紛化解，大力發(fā)展各類公益性矛盾糾紛化解組織，通過政府購買服務(wù)等模式刺激民間調(diào)解力量的發(fā)展壯大。制定有效政策，為行業(yè)性調(diào)解機構(gòu)，商業(yè)性調(diào)解機構(gòu)的建立提供制度支持。加強輿論引導(dǎo)，提升群眾對調(diào)解工作的認(rèn)可度和參與度，形成全民大調(diào)解的工作合力。

調(diào)解工作并非矛盾糾紛化解的唯一方式，只有堅持在中國特色社會主義法治理論指引下，健全和完善訴訟或非訴的社會矛盾糾紛解決機制，才能兼顧公平與效率，確保社會矛盾糾紛的根本化解，最終實現(xiàn)國家的法治化和社會治理的現(xiàn)代化，走出一條具有中國特色的社會矛盾糾紛多元化解之路。