奏響PPP規(guī)范發(fā)展之“四部曲”

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周月萍 劉昊

日前，國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào)，以下簡稱“2059號(hào)文”），鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)PPP模式更好發(fā)展。這與國資委辦公廳前不久下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào),以下簡稱“192號(hào)文”）中提及“央企要審慎開展PPP業(yè)務(wù)，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量控制”的要求遙相呼應(yīng)。此前財(cái)政部剛剛發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡稱“92號(hào)文”）提出嚴(yán)格規(guī)范全國PPP項(xiàng)目管理的要求。一番嚴(yán)格規(guī)范，又一番鼓勵(lì)倡導(dǎo)，此般為何？ PPP模式如何走上更為規(guī)范、穩(wěn)健發(fā)展之路？本文將給出“四部曲”規(guī)范發(fā)展建議。

一、“亂象”及其特點(diǎn)分析

（一）亟待規(guī)范的“亂象”

歷經(jīng)四年，PPP模式發(fā)展“突飛猛進(jìn)”。然而，“突飛猛進(jìn)”發(fā)展的背后，是PPP項(xiàng)目質(zhì)量的“良莠不齊”。按照92號(hào)文的規(guī)定，已有PPP項(xiàng)目中，可能存在部分“不適宜采用PPP模式實(shí)施”或“不適宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施”的情形（如尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的項(xiàng)目等），該類PPP項(xiàng)目未能有效提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率；也可能存在部分項(xiàng)目執(zhí)行流程不合規(guī)（如采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施、未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、 涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批及評(píng)估手續(xù)等）等情形。此外，還可能存在有關(guān)PPP項(xiàng)目開展或執(zhí)行會(huì)加大企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)和國家金融風(fēng)險(xiǎn)的情形（如未建立按效付費(fèi)機(jī)制、未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資、未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股權(quán)等）。當(dāng)然，在當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，還存在不同所有制形式的社會(huì)資本之間不均衡參與的情形。

（二）“亂象”特點(diǎn)分析

1、只重視“量”，不看重“質(zhì)”

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫發(fā)布的第8期季報(bào)，截至2017年9月末，四年來全國入庫PPP項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬億元，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，6778個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬億元；7442個(gè)項(xiàng)目處于識(shí)別階段，尚未完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲(chǔ)備項(xiàng)目，納入儲(chǔ)備庫，投資額7.7萬億元。在管理庫中，已落地即處于執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目2388個(gè)，投資額4.1萬億元；國家示范項(xiàng)目697個(gè)。[1]由此可見，已經(jīng)實(shí)際落地并處于執(zhí)行階段、處于高效率高質(zhì)量運(yùn)行的PPP項(xiàng)目數(shù)量不多、占比只有16.79%。PPP項(xiàng)目發(fā)展“量”大“質(zhì)”低的情況較為普遍。

2、短期利益看得過重，長期效益嚴(yán)重忽視

實(shí)踐中，不少地方在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，往往只考慮本地方利益以及本屆地方政府利益，較少從國家全局視角及長期利益角度考慮PPP項(xiàng)目的落地執(zhí)行，造成“短期激進(jìn)主義”現(xiàn)象蔓延。有的PPP項(xiàng)目成為地方“形象工程”的“代言品”。PPP項(xiàng)目從識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行到移交的全生命周期管理的內(nèi)在要求被嚴(yán)重忽視。

3、借“真PPP”之名，行“偽PPP”之實(shí)

個(gè)別地方政府與社會(huì)資本不顧地方財(cái)力狀況，借國家推廣PPP之際，將大量不適宜采用PPP的項(xiàng)目借PPP名義實(shí)施，加上缺失運(yùn)營及有效的績效考核機(jī)制，致使項(xiàng)目實(shí)際淪為拉長版BT。真假PPP莫辨一是。

二、規(guī)范之路“四部曲”

（一）“立足根基”——加快出臺(tái)上位法，奠定各方利益保障基礎(chǔ)

我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾表示，中國PPP是有前途的，但一定要規(guī)范化[2]。規(guī)范化是指先有法規(guī)，再有條例，最后是法律，一定要按步走。從我國發(fā)布鼓勵(lì)發(fā)展PPP模式伊始，已出臺(tái)大量的政策及規(guī)范性文件，但專門的PPP上位法至今缺位[3]。由此，基于實(shí)踐的需要，PPP上位法應(yīng)盡快出臺(tái)并基于問題導(dǎo)向原則對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中已出現(xiàn)的各類問題加以根本性規(guī)范。筆者同時(shí)建議，在PPP相關(guān)政策及規(guī)范性文件發(fā)布過程中，政策的發(fā)布與必要的解釋工作宜同步進(jìn)行，以使得各方對(duì)于監(jiān)管方的監(jiān)管意圖有更為明晰的了解，降低“事后清理”對(duì)于PPP模式發(fā)展可能帶來的負(fù)面影響。

（二）“正本清源”——立足PPP模式發(fā)展之初衷，掃清各項(xiàng)不規(guī)范，防止PPP項(xiàng)目異化發(fā)展

從國家主張開展PPP模式伊始，其目的即為提高政府公用事業(yè)的運(yùn)行效率，緩解政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，正如92號(hào)文中所規(guī)定，各類不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域且政府不負(fù)有提供義務(wù)，無任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展或者僅涉及工程建設(shè)且無運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目均應(yīng)排除在PPP項(xiàng)目之外或被清退“出庫”，以防止該類項(xiàng)目異化發(fā)展。同時(shí)，為了嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)并降低地方各級(jí)政府財(cái)政承受壓力，對(duì)任何各類由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失，或者政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的，或者政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保等違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為也應(yīng)嚴(yán)格控制，以防止由此帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

此外，規(guī)范清理工作還應(yīng)建立有效的執(zhí)行機(jī)制及定期匯報(bào)機(jī)制。按照92號(hào)文的要求，各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)PPP項(xiàng)目清理工作。鑒于目前項(xiàng)目數(shù)量眾多的實(shí)際情況，“正本清源”工作應(yīng)建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制以及定期匯報(bào)機(jī)制，以確保清理效果的切實(shí)執(zhí)行到位。

（三）“穿針引線”——兼顧政策的連續(xù)性與引導(dǎo)作用

如上所述，雖然各類政策及規(guī)范性文件緊鑼密鼓出臺(tái)，但是各項(xiàng)規(guī)范發(fā)展法律法規(guī)及規(guī)范性文件之間彼此相對(duì)獨(dú)立。鑒于項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展需要，政策及規(guī)范性文件之間應(yīng)秉承“穿針引線”原則，保持文件相互之間的連續(xù)性。以地方國企的角色為例，《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡稱“113號(hào)文”）規(guī)定融資平臺(tái)和地方政府控股國企（上市公司除外）不可參與本級(jí)政府的PPP；《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，以下簡稱“42號(hào)文”）規(guī)定融資平臺(tái)去平臺(tái)身份后可以參與本地PPP，但對(duì)地方政府控股國企能否參與本地PPP未作明確規(guī)定。實(shí)踐中，各地出現(xiàn)了諸多地方國企一紙公告聲明去平臺(tái)身份目的為參與本地PPP，還出現(xiàn)地方國企與外地企業(yè)組建聯(lián)合體參與本地PPP，對(duì)此類聯(lián)合體中標(biāo)結(jié)果各方均心照不宣。融資平臺(tái)的發(fā)展去向、地方政府控股的國企對(duì)本地項(xiàng)目有無參與權(quán)，該兩類主體對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用與PPP機(jī)制所要求的充分競爭之間如何有效協(xié)調(diào)，是PPP規(guī)范發(fā)展過程中需同步解決的問題。

（四）“互利共贏”——強(qiáng)化各方利益共同保護(hù)，多元社會(huì)資本共同發(fā)展

PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分配方面應(yīng)堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的基本原則，以保證各方利益得到共同保護(hù)，不偏廢其一。偏廢其一，PPP項(xiàng)目會(huì)變成“跛腳先生”，即使可以執(zhí)行下去，在實(shí)際執(zhí)行過程中也會(huì)因利益不均而失衡，合作難以持續(xù)。但是相關(guān)各方利益的共同保護(hù)原則及具體措施仍有待上位法加以根本性保障。

此外，目前，民營社會(huì)資本包括符合條件的外資社會(huì)資本因擔(dān)心受到歧視、政府違約、可能處于談判劣勢(shì)等原因，參與PPP項(xiàng)目熱情普遍不高。然而，民營社會(huì)資本作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一股“洪流”，對(duì)于PPP的穩(wěn)健發(fā)展不可或缺。為了鼓勵(lì)民營社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，2059號(hào)文要求不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目。但是，民營社會(huì)資本參與PPP模式的利益保障，還有賴更多更具操作性的文件支持尤其是上位法的保障，以保證民營社會(huì)資本真正不受歧視，通過多元化社會(huì)資本的積極參與，促進(jìn)國內(nèi)PPP模式的穩(wěn)健發(fā)展。

三、結(jié)語

正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧所言，中國PPP是有前途的，但是“我們要和企業(yè)同甘共苦”。[4]中國PPP在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)這樣那樣的問題，但是，有問題不可怕，可怕的是“暴風(fēng)雨來臨之前的寂靜”，怕的是“有問題而不敢承認(rèn)有問題”。PPP規(guī)范之路只要“立好根基”穩(wěn)住腳跟、“正本清源”掃清障礙、“穿針引線”持續(xù)發(fā)展，最終一定能最大程度實(shí)現(xiàn)各方“互利共贏”，從而根本上保障公共服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給。

[1]來自全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第8期季報(bào)。

[2]來自2017年9月9日，由財(cái)政部和北京大學(xué)聯(lián)合主辦的“引領(lǐng)新常態(tài)，創(chuàng)新PPP發(fā)展實(shí)踐高層對(duì)話暨北京大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心成立大會(huì)”上厲以寧先生的發(fā)言。

[3]《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》于今年8月底截止向社會(huì)公開征求意見，但至今未能出臺(tái)。

[4] 來自2017年9月9日，由財(cái)政部和北京大學(xué)聯(lián)合主辦的“引領(lǐng)新常態(tài)，創(chuàng)新PPP發(fā)展實(shí)踐高層對(duì)話暨北京大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心成立大會(huì)”上厲以寧先生的發(fā)言。