有關(guān)永定河流域投資公司組建的幾點思考

(南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，北京 100038)

2018年6月28日，永定河沿線京津冀晉四省市政府及中國交通建設(shè)集團有限公司共同組建的永定河流域投資有限公司正式揭牌成立。作為海河五大支流之一，總流域面積4.7萬km2，流經(jīng)山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5省(自治區(qū)、直轄市)，全長747km的永定河，將由京津冀晉四省市及中交集團聯(lián)手協(xié)同綜合治理，于2020年恢復(fù)全線通水，全流域共78個建設(shè)項目，總投資約370億元。

國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司司長吳曉在公司揭牌儀式講話中說，永定河流域綜合治理是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，是按照區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學(xué)運營、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，推動永定河沿線各省市政府協(xié)商并引入戰(zhàn)略投資方(中交集團)，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化，促進(jìn)政府與市場兩手發(fā)力，構(gòu)建永定河綠色生態(tài)廊道，完善流域綜合治理的重大創(chuàng)新，也是推動永定河治理的關(guān)鍵之舉。

本文試從加強生態(tài)文明建設(shè)、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、建立流域共治機制及全面落實河長制等角度，對國家層面推動組建流域公司的重要舉措加以理解和思考。

1 貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、落實“兩手發(fā)力”治水方針的積極嘗試

2014年3月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，就我國水安全問題發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水工作方針，這是新時代治水工作的科學(xué)指南和根本遵循。新時代要樹立治水新理念，突出綜合性，實行山水林田湖一體化治理；突出整體性，在治水中注重空間資源均衡、兼顧長期效果；突出協(xié)同性，堅持節(jié)水增效、兩手發(fā)力，建立健全治水興水的科學(xué)體制機制，使政府和市場協(xié)同發(fā)揮作用。

2018年5月18日，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，對全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，作出了系統(tǒng)部署和安排。這次大會確立的習(xí)近平生態(tài)文明思想，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循，為推動生態(tài)文明建設(shè)提供了思想指引和實踐指南。總書記在講話中指出，要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目，提高環(huán)境治理水平。

永定河是海河流域“六河五湖”的重要河流之一，2016年12月，《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下提出并實施，這是在生態(tài)文明領(lǐng)域率先突破的重大標(biāo)志性工程。2017年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于組建永定河流域投資公司的指導(dǎo)意見》，由永定河沿線各省市政府協(xié)商并引入中國交通建設(shè)集團作為戰(zhàn)略投資方，成立永定河流域投資公司，負(fù)責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項目的總體實施和投融資運作。經(jīng)過一年籌備，2018年6月28日，永定河流域投資公司正式揭牌成立。

筆者認(rèn)為，組建永定河流域投資公司是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和十六字治水方針、促進(jìn)政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力和有效提升政府投資效益與公共服務(wù)水平的積極嘗試；是按照習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，提升流域生態(tài)環(huán)境，再現(xiàn)河道自然風(fēng)貌，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟等效益協(xié)同發(fā)展的重大舉措，對于推動京津冀晉地區(qū)協(xié)同發(fā)展及在生態(tài)領(lǐng)域的合作具有突破性意義。

2 推進(jìn)實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門協(xié)同的重大安排

2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。綱要還明確提出，要推進(jìn)“六河五湖”生態(tài)治理與修復(fù)。

永定河作為北京的母親河，作為京津冀晉地區(qū)的重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，目前存在水資源過度開發(fā)、環(huán)境承載力差、污染嚴(yán)重、河道斷流、生態(tài)系統(tǒng)退化、部分河段防洪能力不足等突出問題，嚴(yán)重制約該地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。先行開展永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)，打造綠色生態(tài)河流廊道，對落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有重要引領(lǐng)示范作用。

新的歷史機遇下治理永定河，必須堅持創(chuàng)新機制，協(xié)同管理，強化制度引領(lǐng)，找準(zhǔn)制約河流綜合管理的體制機制障礙，創(chuàng)新投融資機制，多渠道籌集資金，科學(xué)評估河流生態(tài)健康狀況，綜合考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)問題，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系，實現(xiàn)跨行政區(qū)、跨部門協(xié)同。在國家層面協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，在相關(guān)省市政府和發(fā)改、水利、園林等部門的大力支持下，組建新的市場主體，嘗試以投資主體一體化帶動流域治理一體化，能夠進(jìn)一步推動相關(guān)流域治理政策的制定實施，進(jìn)一步推動區(qū)域和跨部門合作與協(xié)同機制的形成，強化流域上下游聯(lián)動，形成統(tǒng)一規(guī)劃、步調(diào)一致、優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。筆者認(rèn)為，永定河流域投資公司的揭牌，是建立區(qū)域互動合作機制、推行市場化實施模式的重大工作安排，既有利于解決本位主義、碎片化和各自為戰(zhàn)等管理問題，又有利于保障資金需求，確保目標(biāo)任務(wù)如期完成，同時也有利于政府監(jiān)管部門的集中監(jiān)管，降低執(zhí)法成本，提高監(jiān)管效率。

3 全面加強生態(tài)環(huán)境保護、探索破解流域共治難題的創(chuàng)新之舉

2018年6月16日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。意見提出，到2020年，生態(tài)環(huán)境保護水平要同全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)；要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)；到21世紀(jì)中葉，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》提出，到2020年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道，生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)，生態(tài)通道基本貫通，生態(tài)功能進(jìn)一步增強，跨區(qū)域協(xié)同體制機制基本建立；到2025年，基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道，河流生態(tài)水量得到有效保障，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步提高；未來，隨著自然修復(fù)步入良性循環(huán)，永定河恢復(fù)成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，再現(xiàn)河道自然山水風(fēng)貌。

永定河的治理目標(biāo)，與國家全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總體目標(biāo)高度契合。筆者認(rèn)為，推動治理目標(biāo)實現(xiàn)，勢必要探索破解以往流域治理中由于行政區(qū)劃分割、生態(tài)環(huán)境影響、地方利益博弈導(dǎo)致的上下游、左右岸協(xié)調(diào)難的局面，在工作機制方面進(jìn)行有效創(chuàng)新。組建永定河流域投資公司，是探索破解流域共治難題的創(chuàng)新之舉。

從組建過程看，在國家層面推動下，作為公司組建的“牽頭方”，北京市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，率先成立市級領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，率先推動建設(shè)項目落地實施；市發(fā)展改革委、市水務(wù)局、北京水務(wù)投資中心等相關(guān)單位積極配合國家有關(guān)部門，主動協(xié)調(diào)兄弟省市，深入研究運營機制，全力推動流域公司組建。公司籌備階段，中央有關(guān)部門之間、省市政府之間、五方股東之間進(jìn)行了多輪溝通協(xié)調(diào)，最終彌合分歧，形成統(tǒng)一意見。公司組建過程既是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，也是跨區(qū)域、跨部門協(xié)同運作的過程，體現(xiàn)出共商、共建、共享的流域共治精神。

從職能定位看，永定河流域投資公司是國內(nèi)首例跨省級行政區(qū)、具備資本運作和流域生態(tài)項目建設(shè)運營功能的投融資平臺，能夠最大程度滿足政府、市場兩手發(fā)力、優(yōu)勢互補的機制要求，開創(chuàng)國內(nèi)流域治理的新模式。

下一步如何運營？筆者建議，要著眼于《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》賦予的使命任務(wù)，充分履行跨省級行政區(qū)域投融資平臺的職能，繼續(xù)開展資金平衡、運營模式、融資方式、生態(tài)用水、農(nóng)業(yè)節(jié)水、資源及產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用等專題研究，規(guī)劃并儲備項目，開展項目運作，統(tǒng)籌推動流域綜合治理工程建設(shè)；同時著眼長遠(yuǎn)，依托流域資源，拓展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，逐步將公司打造成為經(jīng)營流域生態(tài)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的大型投資運營集團。

4 改善河道綜合治理成效、推動河長制落地生根的重要抓手

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確提出在2018年底全面建立河長制。截止到2018年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標(biāo)任務(wù)，河長制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系已初步形成。

《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》明確提出，永定河治理全面推行河長制，建立永定河流域京津冀晉四省市的四級河長體系，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護有力的河湖管理保護機制，為永定河綠色生態(tài)河流廊道建設(shè)管理提供制度保障。

河長制是解決我國復(fù)雜水問題、保持河湖健康生態(tài)的有效舉措，是完善水治理體系的制度創(chuàng)新。它在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立起協(xié)同機制，統(tǒng)籌各部門力量，使內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)運作，產(chǎn)生集體功效大于各部分總和的效果，勢必進(jìn)一步改善河道綜合治理的成效。但是，筆者認(rèn)為，實施河長制之后，若單純依靠行政手段來解決錯綜復(fù)雜的河道生態(tài)治理問題，尚難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的多元訴求。永定河流域投資公司作為河道綜合治理的跨省投融資平臺，應(yīng)成為各級河長推動河湖管理以及水生態(tài)治理責(zé)任落地的重要工具和抓手。具體到流域治理和生態(tài)修復(fù)，對非經(jīng)營性項目的政府投資，可用購買服務(wù)方式，授權(quán)或委托流域公司進(jìn)行運營管理；對經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目,政府可運用流域公司這個平臺，與私人資本合作投資，采取特許經(jīng)營、采用可用性付費與績效付費等模式進(jìn)行項目運營,有效提高生態(tài)治理的運營效率和資金效益。因此，流域投資公司應(yīng)積極主動服務(wù)于各級河長，當(dāng)好參謀部、當(dāng)好領(lǐng)航員、當(dāng)好勤務(wù)兵，有效使用多種籌資工具，充分運用市場機制，調(diào)動社會資本和公眾參與河湖保護的積極性和主動性，爭取形成多元化和可持續(xù)的流域生態(tài)治理體系，為推動河長制全面落地生根保駕護航。